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국회

國會 성문 헌법으로 국민주권의 원리를 선포하고 국민의 기본권리를 엄격히 보장하도록 하고 있는 근대 국가에서는 이른바 삼권분립주의(三權分立主義)에 입각하여 입법권은 국회에, 사법권은 법원에, 그리고 행정권은 정부(대통령 또는 내각)에 각각 부여함으로써 이 세국가기관으로 하여금 각자의 권한을 서로 독립·행사하게 하고 있다. 이 경우에 주권자인 국민은 원칙적으로 정치에 직접 참여하지 아니하고 그가 선출한 대표자로서 국회를 구성, 입법 기타 중요한 국사를 처리케 하고 있으니, 그와 같은 정치체제를 대의민주정치(代議民主政治)라 일컫는다. 국회야말로 바로 그러한 대의민주정치의 산물이라 하겠다. 일반적으로 국회하고 부르는 국가기관의 명칭과 구성 내지 권한은 각국 헌법의 규정에 따라 반드시 같지는 아니하지만, 우리나라 헌법에 의하면 다음과 같은 몇 가지 특징을 지닌 것으로 요약될 수 있겠다. <李 種 極>

국회의 지위

國會－地位 (1) 첫째로 국회는 국민대표기관이다. 국민전체를 대표하여 국사에 참여하는 국가기관이란 뜻이다. 국회가 국민을 대표한다 함은 이 기관이 그 권한 내에서 하는 모든 행위는 국민 자신이 친히 행한 것과 같은 의미를 갖는다는 뜻이다. 예를 들면 국회가 제정한 법률은 곧 국민이 직접 제정한 것으로 인정받으며, 국회가 행한 정부 공격이나 불신임은 국민이 행한 그것과 다름이 없다는 것이다. 국회와 국민간의 이와 같은 대표·피대표(被代表)의 관계는 법률적 의미에서냐 또는 정치적 의미에 지나지 않는 것이냐 하는 문제에 들어서는 학자들 사이에도 이론이 없지 아니하지만 여하튼 국회가 내린 일체의 결정은 국민이 직접 내린 것으로 간주된다 함이 국민대표의 참뜻이다. 그러한 의미에서 국회는 국민의 축도(縮圖)라 할 만하다. 국회는 일부의 국민이나 지역사회 또는 어느 계급이나 단체를 대표하는 기관이 아니고 전국민을 대표하는 국가기관이다. 따라서 이른바 지역대표·이익대표(利益代表) 또는 직능대표(職能代表) 등의 관념은 헌법이 인정하지 않는 바이다. (2) 둘째로 국회는 입법기관이다. 이것은 '입법권은 국회에 속한다(40조)'는 헌법의 명문규정으로 표시되어 있어 사법부·행정부에 대하여 국회를 입법부라 일컫는 소이이다. 국회를 입법기관이라 함에는 두 가지 뜻이 있다. 입법권은 국회가 독점하고 있어 다른 어떠한 기관도 입법은 할 수 없다는 것이 그 하나요, 입법의 절차와 과정도 국회에 전속되어 다른 국가기관의 간섭이나 개입을 불허한다는 원칙이 그 둘이다. 그렇다면 법을 제정한다는 경우에 이른바 '법'이란 무엇을 가리키는 것이냐? 형식적으로는 '법률'이란 이름의 법을 말함이요, 실질적으로는 국민과 국가기관을 모두 구속하는 효력을 지닌 법(이것을 '법률'이라 한다)을 이른다. 대의민주정치제도를 확립하여 국민의 기본권리를 보장코자 한 헌법의 원리에 따르면, 무릇 법규를 제정하는 권한은 국민대표인 국회에 맡겨야 한다. 좀더 정확히 말하면 국민뿐만 아니라 일체의 국가기관까지도 모조리 구속하는 힘있는 법은 국회에 의하여 법률의 형식으로 제정되어야 한다는 뜻이 된다. 그러나 이와 같은 의미의 국회입법(國會立法)의 원칙에는 우리 헌법상 중대한 예외가 있음을 간과할 수 없다. 먼저 대통령의 긴급처분·명령권이다. 국가비상사태시 발동할 수 있는 대통령의 긴급제정·경제처분·명령권과 긴급명령권은 국회의 사후 승인을 요하나 법률과 동일한 효력을 발생한다. 또 하나는 대통령의 명령제정권이다. 비록 '법률에서 구체적으로 그 범위를 정하고 위임사항과 법률의 집행을 위하여 필요한 사항에 관하여'로 제한하고 있으나 이 또한 법률과 동일한 효력을 발생하므로 국회입법의 원칙의 예외라고 볼 수 있다. 예외의 또 하나는 국회 입법절차에의 타기관개입(他機關介入)이다. 입법절차를 분해하면, 법률안의 발의(發議) → 심의(審議) → 의결(議決) → 공포(公布)의 네 단계로 나뉘거니와, 이 중에서 국회가 독점하는 것은 심의와 '의결'의 두 단계뿐이고 나머지는 정부의 개입을 허락하고 있다. 즉 법률 안제안권은 정부와 국회의원에게 모두 있고(52조), 법률공포권은 대통령에게 속하되 재의(再議) 확정된 법률을 대통령이 5일 이내에 공포하지 아니할 때에 한하여 국회의장이 공포할 수 있도록 되어 있다(53조 6항). 대통령에게 법률안에 대한 재의 요구권(再議要求權), 세칭 거부권(拒否權)을 주고 있는 것(53조 2항)도 국회입법에 대한 제한이기는 하지만, 이에 대하여 국회는 그 재적의원 과반수의 출석과 출석의원 3분의 2 이상의 찬성으로 이를 압도(壓倒)할 수 있으므로 대통령의 거부권은 절대적인 것은 못 된다. 그리하여 국회의 입법권은 다른 여하한 기관에 의해서도 수정되거나 변경됨이 없고 최종적으로 그 법률의 공포가 거절되는 일도 없으니, 국회가 입법 기관이라 함에 하등 이의가 없다. 국민 전체를 대표하는 국회가 입법기관임으로 인하여 비로소 법률은 국민총의의 발현이라 할 수 있겠고, 국민은 국회를 통하여 정치에 참여한다는 결과가 되는 터이다. <李 鍾 極>

국회의 구성

國會－構成 근대국가는 국회구성에 있어 흔히 양원제(兩院制)를 채택하고 있는 데 반하여, 우리 헌법은 단원제(單院制)를 취하여 왔다. 전자는 국회를 서로 독립한 두 개의 원(院)으로 구성하고 양원의 개별적인 의결이 일치되어야만 비로소 국회의 의사(意思)로 간주하는 제도이다. 우리도 1952년 7월과 1960년 6월의 개정헌법에서는 국회를 민의원(民議院)과 참의원(參議院)으로 구성케 함으로써 양원제를 택한 바 있었다. 그러나 전자는 실시되지 아니하였고 후자는 구성된 지 불과 열달만에 5·16 군사정변으로 해산되고 말았다. 우리나라의 국회구성에 관하여 제9차 개정헌법은 다음과 같이 규정하고 있다. 국회는 국민의 보통·평등·직접·비밀 선거에 의하여 선출된 의원들로 구성된다(41조 1항). 다만 대표의 방법으로 비례대표제(比例代表制)를 도입하여(41조 3항) 의원의 선거구를 지역선거구와 전국선거구의 2종으로 하고 있으므로(국선 13조), 결국 국회는 지역구출신 국회의원과 비례대표인 전국구출신 국회의원으로 구성되게 된다. 국회의원의 정수에 관하여 헌법은 그 하한선(下限線)을 200인 이상으로 규정하고 있을 뿐 그 밖의 선거구와 비례대표제 기타 선거에 관한 사항은 법률로 정하도록 하고 있다(41조). 1994년 현행 우리나라 '공직선거 및 선거부정방지법'은 선거구를 지역선거구와 전국선거구 2종으로 나누고, 국회의원 정수를 전국구 국회의원과 지역구 국회의원을 합하여 299인으로 하고 있다. 전국구 국회의원의 의석은 중앙선거관리위원회가 지역구 국회위원의 총선거에서 5석 이상을 확보하였거나 유효투표 총수의 100분의 5 이상을 득표한 각 정당에게 득표비율에 따라 배분한다.

국회의원의 신분·지위·특권

國會議員－身分·地位·特權국회의원의 임기는 4년이다(42조). 의원은 국민 대표로서의 지위와 양립되지 아니하는 공·사(公私)의 직을 겸할 수 없다. 즉 국회의원은 ① 국가공무원법 제2조에 규정된 국가공무원과 지방공무원법 제2조에 규정된 지방 공무원. 다만 국가공무원법 제3조 단서 규정에 의하여 정당의 당원이 될 수 있는 공무원은 제외, ② 대통령·헌법재판소 재판관·각급선거관리위원회 위원·지방의회 의원, ③ 다른 법령의 규정에 의하여 공무원의 신분을 가지는 자, ④ 정부투자기관관리기본법 제2조에 규정된 정부투자기관의 임직원, ⑤ 농업·수산업·축산업 협동조합의 임직원, ⑥ 정당법 제17조 단서의 규정에 의하여 정당의 당원이 될 수 없는 언론인 및 교원 등을 겸임할 수 없다. 또한 국회의원은 청렴(淸廉)의 의무를 지고 있어서 국가이익을 우선하여 양심에 따라 그 직무를 수행하여야 하며, 그 지위를 남용하여 국가·공공단체 또는 기업체와의 계약이나 그 처분에 의하여 재산상의 권리·이익 또는 직위를 취득하거나 타인을 위하여 그 취득을 알선해서는 안 된다(46조). 특기하여야 할 것은 그들에게 국민대표로서의 자유로운 원내활동을 보장하기 위하여 헌법이 부여한 면책과 불체포의 두가지 특권(特權)이다. 면책특권(免責特權)이란 국회의원이 국회에서 직무상 행한 발언과 표결에 관하여 국회 외에서 책임을 지지 않은 것(45조)을 말한다. 이 특권을 보장하는 것은, 첫째 행정부가 그에 대한 비판·통제기관인 국회의 의원들에 대하여 가할지도 모를 부당한 탄압을 배제하고, 둘째 전체 국민의 대표자로서의 국회위원이 선거인이나 그 밖의 사회적 세력의 압력 또는 간섭을 받음이 없이 오로지 자기의 양심에 따라서만 행동할 수 있게 하려는 것이다. 이 면책특권은 국회 외에서 책임을 지지 않는 것일 뿐이므로 국회 내에는 책임을 물을 수 있으며, 따라서 의원의 발언이 국회법이나 의사규칙에 규정된 징계사유에 해당할 경우에는 국회가 징계처분을 할 수도 있다. 또한 이 책임은 법적인 책임만을 의미하므로 선거인에 의한 정치적 비난이나 소속 정당의 징계처분까지 면할 수는 없는 것이다. 원내에서 행한 발언과 표결일지라도 그것을 다시 원외(院外)에서 발표하거나 출판하는 경우에는 그 책임이 면제되지 않는다는 것은 말할 나위도 없다. 다음으로 불체포특권(不逮捕特權)이란 현행범(現行犯)인 경우를 제외하고는 국회의 동의없이 회기중(會期中)에는 체포·구금되지 아니하며 회기 전에 체포·구금된 때에는 현행범인이 아닌 한 국회의 요구에 의하여 회기 중 석방되는 것(44조)을 말한다. 이 특권을 보장하는 것은 행정부의 불법·부당한 억압으로부터 국회의 자주적인 활동을 보장하기 위하여 위원의 신체의 자유를 침해하지 못하게 하려는 데 그 목적이 있는 것이다. 그러므로 정당한 이유가 있고 적법한 절차에 따라 행정부가 의원을 체포·구금하는 경우에는 이 특권은 인정되지 아니하며, 또 객관적으로 그 범죄 사실이 명백하여 부당한 체포·구금이 될 위험이 없는 현행범인인 경우에도 불체포특권은 인정되지 아니한다. 다만 국회 내에서의 현행범인 경우에는 의장의 명령없이 체포할 수 없다(국회법 143조).

국회의 권한

國會－權限 국민을 대표하는 국회의 권한은 매우 광범하거니와 내용별로 열거하면 다음과 같다. (1) 우선 법률을 제정하거나 개정 또는 폐지하는 권한은 입법부로서의 본질적 권능이다. 헌법개정에 관하여는 최종적인 결정권은 없고 다만 개정안을 의결하여 국민투표에 붙이거나 폐기할 권한밖에 없다(130조 1·2항). (2) 국회의 또 하나의 본질적 권능은 정부가 편성·제출하는 국가의 세입세출예산안(歲入歲出豫算案)을 심의·확정하는 일이다(54조∼58조). 이것은 근대국가의 국회를 납세자 대표로 보아온 입헌주의(立憲主義)사상에서 유래한다. (3) 국민대표로서의 구실을 다하게 하기 위하여 헌법은 국회에 또한 아래와 같은 여러 권한을 부여하고 있다. ① 국무총리 또는 국무위원에 대한 해임건의권(63조). 이것은 일종의 정부불신임권(政府不信任權)이다. 대통령 이하 정부요원·법관 등 고급 공무원에 대한 탄핵소추권(65조). 대법원장·국무총리·감사원장 임명은 대통령의 권한에 속하거니와 국회는 이에 대한 동의권(同意權)이 있다(86조 1항, 104조, 98조 2항). ② 국회의 동의권은 위에서 그치지 아니하고 대통령의 조약(條約)체결과 비준(批准)·선전포고·국군의 외국파견과 외국군대의 국내주둔 및 일반사면(一般赦免) 등에까지 미친다(60조, 79조 2항). 국회의원 체포에 대한 동의권(44조 1항)이 있음도 주의할 필요가 있다. ③ 국회는 또한 대통령의 긴급처분·명령에 대하여 그 승인을 의결할 수 있고(76조 3항), 그가 선포한 계엄(戒嚴)의 해제를 요구할 수도 있다(77조 5항). 국회의원 체포에 대한 석방요구권(44조 2항)도 있다. ④ 국정에 관한 감사(監査)·조사권(調査權)·국회는 국정을 감사하거나 특정한 국정사안(事案)에 대하여 조사할 수 있으며, 이에 필요한 서류의 제출 또는 증인(證人)의 출석과 증언(證言)이나 의견의 진술을 요구할 수 있다. 국정감사 및 조사에 관한 절차, 기타 필요한 사항은 법률로 정한다(제62조). 영국에서 유래(由來)한 국정감사·조사권은 국회의 입법기능과 필요불가결의 관련을 갖는다. 이 권한은 제7차 개정헌법에서 삭제되었다가 제8차 개정헌법에서 국정조사권이 부활한 후, 제9차 개정헌법에서 감사권도 부활, 확대된 것이다. 헌법의 위임에 의하여 제정·공포된 '국정감사 및 조사에 관한 법률'에 의하면 국정감사는 국정전반(國政全般)에 관하여 소관(所管) 상임위원회별로 매년 정기회 집회기일(集會期日)의 다음날부터 20일간 행하되 본회의 의결로 그 시기를 변경할 수 있도록 되어 있다(제2조). 감사의 대상은 ㉠ 정부조직법 기타 법률에 의하여 설치된 국가기관, ㉡ 지방자치단체 중 특별시·직할시·도, ㉢ 정부투자기관 관리기본법의 규정에 의한 정부투자기관·한국은행·농업협동조합중앙회·수산업협동조합중앙회·축산업협동조합중앙회, ㉣ 본회의에서 특별히 필요하다고 의결한 지방행정기관·지방자치단체, 감사원법에 의한 감사원의 감사대상기관 등인데 제㉡항 지방자치단체의 감사에서 그 고유업무에 관하여는 지방의회가 구성되어 자치적으로 감사업무를 수행할 때까지로 한(限)하도록 되어 있다(제7조). 국정조사는 재적의원 3분의 1 이상의 요구가 있는 때에 특별위원회 또는 상임위원회로 하여금 국정의 특정사안에 관하여 시행하도록 하며 조사요구는 조사목적, 조사할 사안의 범위와 조사를 시행할 위원회 등을 기재하여 요구의원이 연대서명한 서면(書面)으로 하도록 하고 있다(제3조). 특별위원회는 교섭단체의원수의 비율에 따라 구성하는데 직접 이해관계가 있거나 공정을 기할 수 없는 특별한 사유가 있는 의원의 경우에는 기피 또는 회피된다. 감사는 비공개(非公開)로 조사는 공개로 하며 감사 또는 조사를 마친 때에는 위원회는 지체 없이 그 감사 또는 조사보고서를 작성, 국회의장을 통해 본회의에 보고하여 본회의의 의결로 그 결과를 처리한다. 국회에서의 안건심의 또는 국정감사나 국정조사와 관련하여 행하는 보고와 서류제출의 요구, 증언·감정 등에 관한 절차를 규정함을 목적으로 '국회에서의 증언·감정 등에 관한 법률'이 제정·공포되어 있다.

국회의 활동

國會－活動 국회는 정부나 법원처럼 상설(常設)된 기관이 아니고 일정한 기간(會期)에 한하여 활동 능력이 있다. (1) 국회의 회기는 정기회와 임시회로 구별된다. 전자는 매년 1회 정기적으로 소집되어 주로 정부의 예산안을 다루되 그 기간은 100일을 초과할 수 없으며, 후자는 필요에 응하여 임시로 소집되고 그 기간은 30일을 한도로 한다(47조 1항·2항). 국회의 임시회는 대통령 또는 국회 재적의원 4분의 1 이상의 요구에 의해서 집회되는데 대통령이 임시회의 집회를 요구한 때에는 기간과 집회요구의 이유를 명시해야 한다(47조 1·3항). (2) 국회처럼 다수의 인원으로 구성되는 합의체(合議體)에는 그 의사를 작성하는 절차법, 곧 의사법(議事法)이 있어야 하거니와 그것은 의원들의 자유롭고 공정한 토론을 통하여 국회의 의사를 신중히 결정하게 함과 동시에 다수파의 횡포 전단에 대하여 소수파의 의견도 존중케 하려 함에 목적이 있다. 국회가 그 의사(議事)를 개시하거나 의결함에 필요한 최저인원수를 정족수(定足數)라 한다. 의사정족수와 의결정족수가 있다. 이것을 각각 얼마로 정하느냐는 입법정책의 문제겠지만, 너무 낮게 정하면 국민 전체의 뜻을 대표할 수 없겠고 너무 높게 정하면 국회의 활동능력을 저해할 것이다. 헌법은 이 헌법과 법률에 특정한 규정이 없는 한 재적의원의 과반수를 정족수로 정하였다(49조). 헌법의 특별한 규정이란 예를 들면 재적의원 3분의 2(130조 1항：헌법개정안의 의결, 65조 2항 단서：대통령탄핵소추의 의결, 64조 3항：의원재명 등)를 이른다. 의결(議決)에는 다수결(多數決)의 원칙이 지배한다. 출석의원 과반수(절반에 하나를 보탠 수)의 찬성으로 족하다는 뜻이다. 가·부가 동수인 때에는 부결된 것으로 본다(49조). 헌법개정안의 의결·법률안의 재의결(53조 4항)·의원 제명·대통령탄핵소추 등에 있어서는 특별다수(3분의 2 이상의 찬성)를 요구한다. 이 밖에 의사공개(議事公開：86조)·회기계속(會期繼續：57조)·일사부재의(一事不再議：국회법) 등의 원칙이 의사법의 원리로 되어 있다. 의사를 공개한다는 것은 의원 이외의 일반인에게 회의의 진행과정과 내용을 직접 보고 듣게 하는 것을 말한다. 그러나 의사공개의 원칙은 절대적인 것은 아니므로 출석의원 과반수의 찬성이 있거나 의장이 국가의 안전보장을 위하여 필요하다고 인정할 때에는 공개하지 아니할 수 있다(50조 1항 단서). 회기계속의 원칙은 1회기중에 의결되지 못한 안건(案件)도 폐기되지 아니하고 다음 회기에서 계속하여 심의할 수 있다는 원칙이고, 일사부재의의 원칙이란 국회에서 일단 부결된 의안(議案)은 동일회기 중에 다시 발의(심의)하지 못한다는 원칙을 말한다. (3) 국회로 하여금 외부의 간섭없이 자주적으로 활동할 수 있게 하기 위해 헌법은 의원에게 면책특권과 불체포특권을 부여하였다 함은 앞서 지적하였다. 이 밖에도, 국회는 의사규칙과 내부규율을 정하며, 소속의원의 자격을 심사하고 징계할 수 있는 등(64조)의 자율권(自律權)을 갖고 있다. 의장과 부의장·각 상임위원장 등의 임원들을 선임하며(48조), 국회사무처 직원을 임명하는 등 이른바 조직권(組織權)이 있음도 지적하여 둔다. <李 鍾 極>