2001두4450

시외버스운송사업계획변경인가처분취소 [대법원 2002. 10. 25., 선고, 2001두4450, 판결] 【판시사항】 [1] 행정처분의 직접 상대방이 아닌 제3자가 행정처분의 취소 등을 구할 수 있는 요건으로서 '법률상 보호되는 이익'의 의미 [2] 기존의 업자가 경업자에 대한 면허나 인·허가 등 수익적 행정처분의 취소를 구할 당사자 적격이 있는 경우 [3] 시외버스운송사업계획변경인가처분으로 시외버스 운행노선 중 일부가 기존의 시내버스 운행노선과 중복하게 되어 기존 시내버스사업자의 수익감소가 예상되는 경우, 기존의 시내버스운송사업자에게 위 처분의 취소를 구할 법률상의 이익이 있는지 여부(적극)

【판결요지】 [1] 행정처분의 직접 상대방이 아닌 제3자라 하더라도 당해 행정처분으로 인하여 법률상 보호되는 이익을 침해당한 경우에는 취소소송을 제기하여 그 당부의 판단을 받을 자격이 있다 할 것이나, 여기에서 말하는 법률상 보호되는 이익이란 당해 행정처분의 근거 법률에 의하여 보호되는 직접적이고 구체적인 이익을 말하고 제3자가 당해 행정처분과 관련하여 간접적이거나 사실적·경제적인 이해관계를 가지는 데 불과한 경우는 여기에 포함되지 아니한다. [2] 일반적으로 면허나 인·허가 등의 수익적 행정처분의 근거가 되는 법률이 해당 업자들 사이의 과당경쟁으로 인한 경영의 불합리를 방지하는 것도 그 목적으로 하고 있는 경우, 다른 업자에 대한 면허나 인·허가 등의 수익적 행정처분에 대하여 미리 같은 종류의 면허나 인·허가 등의 수익적 행정처분을 받아 영업을 하고 있는 기존의 업자는 경업자에 대하여 이루어진 면허나 인·허가 등 행정처분의 상대방이 아니라 하더라도 당해 행정처분의 취소를 구할 당사자적격이 있다. [3] 구 여객자동차운수사업법(2000. 1. 28. 법률 제6240호로 개정되기 전의 것) 제6조 제1항 제1호에서 '사업계획이 당해 노선 또는 사업구역의 수송수요와 수송력공급에 적합할 것'을 여객자동차운송사업의 면허기준으로 정한 것은 여객자동차운송사업에 관한 질서를 확립하고 여객자동차운송사업의 종합적인 발달을 도모하여 공공의 복리를 증진함과 동시에 업자 간의 경쟁으로 인한 경영의 불합리를 미리 방지하자는 데 그 목적이 있다 할 것이고, 한편 같은 법 제3조 제1항 제1호와 같은법시행령(1999. 7. 23. 대통령령 제16482호로 개정되기 전의 것) 제3조 제1호, 같은법시행규칙(1999. 12. 16. 건설교통부령 제223호로 개정되기 전의 것) 제7조 제3항, 제4항 등의 각 규정을 종합하여 보면, 시내버스운송사업과 시외버스운송사업은 다 같이 운행계통을 정하고 여객을 운송하는 노선여객자동차운송사업에 속하므로, 위 두 운송사업이 면허기준, 준수하여야 할 사항, 중간경유지, 기점과 종점, 운행방법, 이용요금 등에서 달리 규율된다는 사정만으로 본질적인 차이가 있다고 할 수는 없으며, 시외버스운송사업계획변경인가처분으로 인하여 기존의 시내버스운송사업자의 노선 및 운행계통과 시외버스운송사업자들의 그것들이 일부 중복되게 되고 기존업자의 수익감소가 예상된다면, 기존의 시내버스운송사업자와 시외버스운송사업자들은 경업관계에 있는 것으로 봄이 상당하다 할 것이어서 기존의 시내버스운송사업자에게 시외버스운송사업계획변경인가처분의 취소를 구할 법률상의 이익이 있다.

【참조조문】

[1]

행정소송법 제1조[행정처분일반] ,

제12조

[2]

행정소송법 제1조[행정처분일반] ,

제12조

[3]

구 여객자동차운수사업법(2000. 1. 28. 법률 제6240호로 개정되기 전의 것) 제3조 제1항 제1호 ,

제6조 제1항 제1호 ,

구 여객자동차운수사업법시행령(1999. 7. 23. 대통령령 제16482호로 개정되기 전의 것) 제3조 제1호 ,

구 여객자동차운수사업법시행규칙(1999. 12. 16. 건설교통부령 제223호로 개정되기 전의 것) 제7조 제3항 ,

제4항 ,

행정소송법 제1조[행정처분일반] ,

제12조

【참조판례】

[1]

대법원 1996. 6. 28. 선고 96누3630 판결(공1996하, 2394),

대법원 1997. 4. 25. 선고 96누14906 판결(공1997상, 1653),

대법원 1999. 6. 11. 선고 96누10614 판결(공1999상, 1427),

대법원 1999. 7. 23. 선고 97누1006 판결(공1999하, 1796),

대법원 1999. 10. 12. 선고 99두6026 판결(공1999하, 2345),

대법원 1999. 12. 7. 선고 97누12556 판결(공2000상, 195),

대법원 2000. 2. 8. 선고 97누13337 판결(공2000상, 616),

대법원 2000. 4. 25. 선고 98두7923 판결(공2000상, 1321),

대법원 2002. 8. 23. 선고 2002추61 판결(공2002하, 2228) /[2][3]

대법원 1987. 9. 22. 선고 85누985 판결(공1987, 1651),

대법원 1992. 7. 10. 선고 91누9107 판결(공1992, 2414) /[2]

대법원 1969. 12. 30. 선고 69누106 판결(집17-4, 행39),

대법원 1974. 4. 9. 선고 73누173 판결(공1974, 7843),

대법원 1982. 7. 27. 선고 81누271 판결(공1982, 826),

대법원 1988. 6. 14. 선고 87누873 판결(공1988, 1040),

대법원 1990. 11. 13. 선고 89누756 판결(공1991, 104),

대법원 1999. 10. 12. 선고 99두6026 판결(공1999하, 2345)

【전문】 【원고,상고인】 대우여객자동차 주식회사 외 6인 (소송대리인 법무법인 청률 담당변호사 김문수)

【피고,피상고인】 경상남도지사

【피고보조참가인】 경남버스 주식회사 외 3인 (소송대리인 법무법인 국제 담당변호사 김진영)

【원심판결】 부산고법 200 1. 4. 27. 선고 2000누2495 판결

【주문】 원심판결 중 원고 대우여객자동차 주식회사에 대한 부분을 파기하고, 그 부분 사건을 부산고등법원에 환송한다. 원고 경진여객자동차 주식회사, 울산여객자동차 주식회사, 남진여객자동차 주식회사, 남성여객자동차 주식회사, 주식회사 학성버스, 신도여객자동차 주식회사의 상고를 모두 기각한다. 상고기각 부분에 대한 상고비용은 상고기각된 위 원고들의 부담으로 한다.

【이유】 1. 원심판결의 요지 원심은, 원고들은 울산광역시에서 시내버스운송사업을 하는 사업자들로서, 이 중 원고 대우여객자동차 주식회사(이하 '원고 대우여객'이라 한다)는 울산역에서 공업탑, 시청, 동강병원, 범서, 언양을 경유하여 덕현(석남사)까지의 시내버스노선을 운행하고 있는 사실, 피고가 1994. 4. 23. ① 피고보조참가인(이하 '참가인'이라 한다) 경남버스 주식회사 및 주식회사 세원에 대하여, 기점은 울산, 경유지는 고속도, 언양, 고속도, 종점은 신평, 거리는 37.8㎞, 횟수는 4회, 수단은 직행인 종전의 운행계통을 1회로 줄이는 한편, 기점은 울산, 경유지는 고속도(언양 무정차), 덕현(또는 석남사), 얼음골, 남명, 종점은 밀양, 거리는 86.1㎞ 또는 86.3㎞, 횟수는 3회로, ② 참가인 밀성여객자동차 주식회사에 대하여, 기점은 밀양, 경유지는 남명, 얼음골, 종점은 덕현(석남사), 거리는 48.6㎞, 횟수는 3회, 수단은 직행인 종전의 운행계통을 기점은 밀양, 경유지는 남명, 덕현(언양 무정차), 고속도, 종점은 울산, 거리는 86.1㎞, 횟수는 3회로, ③ 참가인 천일여객 주식회사에 대하여, 기점은 밀양, 경유지는 금곡, 남명, 종점은 덕현(석남사), 거리는 50.3㎞, 횟수는 3회, 수단은 직행인 종전의 운행계통을 기점은 밀양, 경유지는 금곡, 남명, 덕현(언양 무정차), 고속도, 종점은 울산, 거리는 86.3㎞, 횟수는 3회로 각 변경하는 내용의 시외버스운송사업계획변경인가처분(이하 '이 사건 처분'이라 한다)을 한 사실을 인정한 다음, 이 사건 처분의 취소를 구하는 원고들의 이 사건 소에 대하여, 울산역부터 덕현(석남사)까지의 편도 39.4㎞의 거리를 국도를 거쳐 3대의 시내버스(노선번호 317번)로 하루 13회 운행하여 온 원고 대우여객으로서는 이 사건 처분으로 참가인들이 울산시외버스터미널로부터 밀양 간에서 직행 시외버스를 운행하면서 덕현(석남사)에 정차하게 됨으로써 그 이용승객들이 종전보다 줄어들게 되어 위 원고의 운행수익이 감소될 것으로 예상되는 사실은 인정되나, 위 울산-덕현 간에서 시내버스를 운행하지 아니하는 나머지 원고들에게 어떠한 불이익이 있다고 인정할 만한 증거가 없을 뿐만 아니라, 구 여객자동차운수사업법(2000. 1. 28. 법률 제6240호로 개정되기 전의 것, 이하 '법'이라 한다) 제3조, 제5조, 제6조, 법시행령(1999. 7. 23. 대통령령 제16482호로 개정되기 전의 것) 제3조, 법시행규칙(1999. 12. 16. 건설교통부령 제223호로 개정되기 전의 것) 제7조, 제11조 내지 제14조의 각 규정을 종합하면, 원고들의 시내버스운송사업과 참가인들의 시외버스운송사업은 같은 노선여객자동차운송사업에 속하기는 하나, 그 적용법규, 면허기준, 준수하여야 할 사항, 중간경유지, 기점과 종점, 운행방법, 이용요금 등 여러 면에서 달리 규율되어 전혀 별개의 운송수단이라 할 것이고, 달리 시내버스운송사업자의 운행계통과 일부 구간을 같이 하여서는, 시외버스운송사업면허를 할 수 없다거나 운행계통변경 등의 사업계획변경인가를 할 수 없도록 하는 규정이 없으므로, 원고 대우여객을 제외한 나머지 원고들의 시내버스노선은 물론 원고 대우여객이 면허를 받은 울산-덕현 간의 시내버스노선도 피고의 이 사건 처분으로 참가인들이 운행할 수 있게 된 울산-밀양 간의 직행 시외버스노선과 서로 경합하는 것이라고는 할 수 없고, 따라서 원고들은 이 사건 처분에 대하여 간접적이거나 사실적, 경제적 이해관계를 가지는 데 불과하여 이 사건 처분으로 인하여 법률상 보호되는 이익이 침해되었다고 할 수 없으므로 원고들의 이 사건 소는 부적법하다고 판단하였다.

2. 이 법원의 판단 가. 원고 대우여객에 대하여 행정처분의 직접 상대방이 아닌 제3자라 하더라도 당해 행정처분으로 인하여 법률상 보호되는 이익을 침해당한 경우에는 취소소송을 제기하여 그 당부의 판단을 받을 자격이 있다 할 것이니, 여기에서 말하는 법률상 보호되는 이익이란 당해 행정처분의 근거 법률에 의하여 보호되는 직접적이고 구체적인 이익을 말하고 제3자가 당해 행정처분과 관련하여 간접적이거나 사실적·경제적인 이해관계를 가지는 데 불과한 경우는 여기에 포함되지 아니한다. 그리고 일반적으로 면허나 인·허가 등의 수익적 행정처분의 근거가 되는 법률이 해당 업자들 사이의 과당경쟁으로 인한 경영의 불합리를 방지하는 것도 그 목적으로 하고 있는 경우 다른 업자에 대한 면허나 인·허가 등의 수익적 행정처분에 대하여 미리 같은 종류의 면허나 인·허가 등의 수익적 행정처분을 받아 영업을 하고 있는 기존의 업자는 경업자에 대하여 이루어진 면허나 인·허가 등 행정처분의 상대방이 아니라 하더라도 당해 행정처분의 취소를 구할 당사자적격이 있다 할 것이다( 대법원 1999. 10. 12. 선고 99두6026 판결 등 참조). 그런데 법 제6조 제1항 제1호에서 '사업계획이 당해 노선 또는 사업구역의 수송수요와 수송력공급에 적합할 것'을 여객자동차운송사업의 면허기준으로 정한 것은 여객자동차운송사업에 관한 질서를 확립하고 여객자동차운송사업의 종합적인 발달을 도모하여 공공의 복리를 증진함과 동시에 업자간의 경쟁으로 인한 경영의 불합리를 미리 방지하자는 데 그 목적이 있다 할 것이고( 대법원 1992. 7. 10. 선고 91누9107 판결 등 참조), 한편, 법 제3조 제1항 제1호와 법시행령 제3조 제1호, 법시행규칙 제7조 제3항, 제4항 등의 각 규정을 종합하여 보면, 시내버스운송사업과 시외버스운송사업은 다 같이 운행계통을 정하고 여객을 운송하는 노선여객자동차운송사업에 속하므로, 위 두 운송사업이 면허기준, 준수하여야 할 사항, 중간경유지, 기점과 종점, 운행방법, 이용요금 등에서 달리 규율된다는 사정만으로 본질적인 차이가 있다고 할 수는 없으며, 이 사건에서 원심이 인정한 사실에 의하더라도 기존에 울산-덕현(석남사) 간을 운행하던 원고 대우여객의 경우 이 사건 처분으로 인하여 참가인들의 직행 시외버스가 덕현(석남사)에 정차하게 됨으로써 위 원고의 운행수익의 감소가 예상된다는 것이므로, 이와 같이 이 사건 처분으로 인하여 기존의 시내버스운송사업자인 원고 대우여객의 노선 및 운행계통과 시외버스운송사업자인 참가인들의 그것들이 일부 중복되게 되고 기존업자의 수익감소가 예상되는 사실관계라면, 원고 대우여객과 참가인들은 경업관계에 있는 것으로 봄이 상당하다 할 것이어서 원고 대우여객에게 이 사건 처분의 취소를 구할 법률상의 이익이 있다 할 것이다. 그럼에도 불구하고, 원심은 그 판시 이유만으로 원고 대우여객의 원고적격을 인정하지 아니하였으니, 이 부분 원심의 판단에는 제3자의 원고적격에 관한 법리를 오해한 위법이 있다 할 것이다. 이를 지적하는 취지의 원고 대우여객의 상고이유의 주장은 이유 있다.

나. 나머지 원고들에 대하여 기록에 의하면, 원고 대우여객 이외의 나머지 원고들은 울산-덕현 간이 아닌 다른 노선에서 시내버스를 운행하고 있어 이 사건 처분으로 참가인들이 운행하게 된 시외버스노선이나 운행계통과 중복되는 부분이 없음을 알 수 있으므로, 나머지 원고들과 참가인들이 경합관계에 있다고 할 수 없다는 이유로 나머지 원고들에게 이 사건 처분의 취소를 구할 원고적격을 인정하지 아니한 원심의 결론은 정당한 것으로 수긍되고, 거기에 상고이유의 주장과 같은 원고적격에 관한 법리오해의 위법이 있다고 할 수 없다. 나머지 원고들의 상고이유의 주장은 이유 없다.

3. 결 론 그러므로 원심판결 중 원고 대우여객에 대한 부분을 파기하여 그 부분 사건을 원심법원에 환송하고, 나머지 원고들의 상고를 모두 기각하며, 상고기각부분의 상고비용은 상고기각된 위 원고들의 부담으로 하기로 하여 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.

대법관 손지열(재판장) 조무제 유지담(주심) 강신욱