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2005헌바20 산업재해보상보험법 제38조 제6항 위헌소원 판결기관: 헌법재판소

2009년 5월 28일 판결.

【판시사항】 가. 2000. 7. 1.부터 시행되는 최고보상제도[산업재해보상보험법(1999. 12. 31. 법률 제6100호로 개정되고, 2007. 4. 11. 법률 제8373호로 전부 개정되기 전의 것, 이하 ‘산재법’이라 한다.) 제38조 제6항]를 2000. 7. 1. 전에 장해사유가 발생하여 장해보상연금을 수령하고 있던 수급권자에게도 2년6월의 유예기간 후 2003. 1. 1.부터 적용하는 산재법 부칙(법률 제6100호, 1999. 12. 31.) 제7조 중 “2002. 12. 31.까지는”부분(이하 ‘심판대상조항’이라 한다)이 소급입법금지원칙에 위배하여 재산권을 침해하는지 여부(소극) 나. 이 사건 심판대상조항이 신뢰보호원칙에 위배하여 재산권을 침해하는지 여부(적극) 【결정요지】 가. 심판대상조항은 청구인들과 같은 기존의 장해보상연금 수급권자에 대하여 이미 발생하여 이행기가 도래한 장해연금 수급권의 내용을 변경하지는 아니하고, 산재법 제38조 제6항 시행 이후의 법률관계, 즉 장래 이행기가 도래하는 장해연금 수급권의 내용을 변경하는 것에 불과하므로, 이미 종료된 과거의 사실관계 또는 법률관계에 새로운 법률이 소급적으로 적용되어 과거를 법적으로 새로이 평가하는 진정 소급입법에는 해당하지 아니한다. 나. (1) 신뢰보호의 원칙은 헌법상 법치국가 원리로부터 파생되는 것으로, 법률이 개정되는 경우 기존의 법질서에 대한 당사자의 신뢰가 합리적이고 정당한 반면, 법률의 제정이나 개정으로 야기되는 당사자의 손해가 극심하여 새로운 입법으로 달성코자 하는 공익적 목적이 그러한 당사자의 신뢰가 파괴되는 것을 정당화할 수 없는 경우, 그러한 새 입법은 허용될 수 없다는 것이다. 이러한 신뢰보호원칙의 위반 여부는 한편으로는 침해되는 이익의 보호가치, 침해의 정도, 신뢰의 손상 정도, 신뢰침해의 방법 등과 또 다른 한편으로는 새로운 입법을 통하여 실현하고자 하는 공익적 목적 등을 종합적으로 형량하여야 한다. (2) 심판대상조항은 실제 평균임금이 노동부장관이 고시하는 한도금액 이상일 경우 그 한도금액을 실제임금으로 의제하는 최고보상제도를 2003. 1. 1.부터 기존 피재근로자인 청구인들에도 적용함으로써, 평균임금에 대한 청구인들의 정당한 법적 신뢰를 심각하고 예상하지 못한 방법으로 제약하여 청구인들에게 불이익을 초래하였다. (3) 심판대상조항이 달성하려는 공익은 한정된 재원으로 보다 많은 재해근로자와 그 유족들에게 적정한 사회보장적 급여를 실시하고 재해근로자 사이에 보험급여의 형평성을 제고하여 소득재분배의 기능을 수행하는 데 있는 것으로 보인다. (4) 장해급여제도는 본질적으로 소득재분배를 위한 제도가 아니고, 손해배상 내지 손실보상적 급부인 점에 그 본질이 있는 것으로, 산업재해보상보험이 갖는 두 가지 성격 중 사회보장적 급부로서의 성격은 상대적으로 약하고 재산권적인 보호의 필요성은 보다 강하다고 볼 수 있어 다른 사회보험수급권에 비하여 보다 엄격한 보호가 필요하다. 장해급여제도에 사회보장 수급권으로서의 성격도 있는 이상 소득재분배의 도모나 새로운 산재보상사업의 확대를 위한 자금마련의 목적으로 최고보상제를 도입하는 것 자체는 입법자의 결단으로서 형성적 재량권의 범위 내에 있다고 보더라도, 그러한 입법자의 결단은 최고보상제도 시행 이후에 산재를 입는 근로자들부터 적용될 수 있을 뿐, 제도 시행 이전에 이미 재해를 입고 산재보상수급권이 확정적으로 발생한 청구인들에 대하여 그 수급권의 내용을 일시에 급격히 변경하여 가면서까지 적용할 수 있는 것은 아니라고 보아야 할 것이다. 따라서, 심판대상조항은 신뢰보호의 원칙에 위배하여 청구인들의 재산권을 침해하는 것으로서 헌법에 위반된다. 재판관 이동흡의 별개의견 심판대상조항의 위헌성은 최고보상제를 제도 시행 이전의 피재 근로자들에게도 적용되도록 한 점 자체에 있는 것이 아니라, 최고보상제도를 기존 피재 근로자들에게 적용함에 있어 구 제도에 대한 기존 피재 근로자들의 신뢰를 보호하기 위하여 마련된 경과규정이 기존 피재 근로자들의 신뢰를 보호하기에 지나치게 미흡하다는 점에 그 중점이 있다고 생각한다. 따라서, 결정주문에 있어서도 심판대상조항에 대하여 단순위헌을 선언할 것이 아니라 최고보상제를 기존 피재근로자들에게 적용함에 있어 그들의 신뢰를 보호하기 위하여 마련된 경과규정인 법 부칙 제7조 전체에 대하여 헌법불합치를 선언하고 입법개선을 촉구하는 것이 옳다. 재판관 김희옥의 반대의견 심판대상조항에 의하여 달성하려는 공익은 최고보상제도의 적용으로 절감되는 보험급여액으로 보험급여의 지급수준을 상향조정하는 재원으로 사용하기 위한 것으로서, 그 공익적 가치는 매우 크다. 그에 반해 연금수급자들의 장해보상연금제도에 대한 신뢰는 반드시 ‘업무상 재해로 인정받은 후에 현 제도 그대로의 연금액을 받는다’는 데에 대한 것으로 볼 수 없고, 장해보상연금 수급자는 단순히 기존의 기준에 의하여 연금이 지속적으로 지급될 것이라는 기대 아래 소극적으로 연금을 지급받는 것일 뿐이며, 심판대상조항은 기존의 장해보상연금 수급자에게 2년 6개월의 유예기간을 두는 배려를 하고 있다. 따라서 보호해야 할 장해보상연금 수급자의 신뢰가치는 그리 크지 않은 반면, 심판대상 조항의 공익적 가치는 긴급하고 중요한 것이므로, 심판대상조항이 헌법상 신뢰보호의 원칙에 위배되어 청구인들의 재산권을 침해하는 것으로 볼 수 없다. 【심판대상조문】 산업재해보상보험법 부칙(법률 제6100호, 1999. 12. 31.) 제7조 중 “2002. 12. 31.까지는” 부분 【참조조문】 헌법 제13조 제2항 산업재해보상보험법(1999. 12. 31. 법률 제6100호로 개정되고, 2007. 4. 11. 법률 제8373호로 전부 개정되기 전의 것) 제4조, 제38조 제6항 산업재해보상보험법 부칙(법률 제6100호, 1999. 12. 31.) 제1조 산업재해보상보험법시행령(2000. 6. 27. 대통령령 제16871호로 개정된 것) 제26조의2 노동부고시(2002. 8. 29. 제2002-20호) 【참조판례】 가. 헌재 2005. 6. 30. 2004헌바42, 판례집 17-1, 973, 983 나. 헌재 1995. 6. 29. 94헌바39, 판례집 7-1, 896, 910 헌재 2001. 2. 22. 98헌바19, 판례집 13-1, 212, 219-220 헌재 2001. 4. 26. 99헌바55, 판례집 13-1, 869, 885-886 【전문】 【당 사 자】

청 구 인 (2005헌바20) 1. 김○경 대리인 법무법인 씨에스 담당변호사 김철영 (2005헌바22) 2. 유○성 외 112 ([별지 1] 목록 기재와 같다) 위 청구인들 대리인 법무법인 한결 담당변호사 김준오 외 1인 복대리인 변호사 백승헌 [별지 1] 목록 1 내지 12 청구인들 대리인 변호사 황도수 (2009헌바30) 3. 나○환 외 2인 위 청구인들 대리인 변호사 황도수 외 2인 당해사건(2005헌바20) 서울행정법원 2003구단1823 장해연금감액처분 취소 (2005헌바22) 서울행정법원 2003구단1922·2963(병합) 장해보상연금지급처분취소 (2009헌바30) 서울행정법원 2007구합7888 장해보상연금 【주 문】

산업재해보상보험법 부칙(법률 제6100호, 1999. 12. 31.) 제7조 중 “2002년 12월 31일까지는” 부분은 헌법에 위반된다. 【이 유】

1. 사건의 개요와 심판의 대상 가. 사건의 개요 (1) 2005헌바20 사건 (가) 청구인 김○경은 외국계 회사인 한국○○ 주식회사의 직원으로 20여 년간 재직하여 오다가 1991. 11. 4. 부사장의 직책으로 위 회사 사무실에서 회의하던 중 쓰러져, 뇌경색의 진단을 받고 6개월간 입원치료하였으나 완치되지 못하고 좌반신 마비의 장해를 입게 되었고, 1993. 5. 23. 근로복지공단(이하 ‘공단’이라 한다)으로부터 장해등급 제3급을 판정받아 평균임금의 70%에 해당하는 장해급여를 받아 와 2003. 1. 3.경에는 당시 월 평균임금의 70%에 해당하는 월 7,630,670원의 장해보상연금을 수령하고 있었다. (나) 그런데 1999. 12. 31. 법률 제6100호로 산업재해보상보험법이 개정되어 이른바 ‘최고보상제도’가 시행됨에 따라, 공단은 노동부장관이 고시한 1일 최고보상기준금액인 133,070원을 평균임금으로 산정하여 2003. 2. 3. 및 2003. 3. 3. 위 청구인에게 각 2,140,200원으로 감액한 장해보상연금만을 지급하고 종전 지급액 중 이를 초과하는 부분을 지급하지 아니하였다. (다) 이에 위 청구인은 같은 해 3. 18. 서울행정법원에 2003구단1823호로 공단을 상대로 장해연금감액처분취소의 소를 제기하고 그 소송 계속중 2003아690호로 구 산업재해보상보험법(1999. 12. 31. 법률 제6100호로 개정되고, 2007. 4. 11. 법률 제8373호로 전부 개정되기 전의 것. 이하 ‘법’이라 한다) 제38조 제6항 및 법 부칙(법률 제6100호, 1999. 12. 31.) 제7조에 대한 위헌법률심판제청신청을 하였으나, 위 법원이 2005. 2. 16. 위 본안청구를 기각함과 아울러 위 신청도 기각하자, 같은 해 3. 8. 헌법재판소법 제68조 제2항에 따라 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다. (2) 2005헌바22 사건 (가) [별지 1] 목록 기재 청구인들은 각 [별지 2] 당해 사건 개요표 중 ‘재해발생일’란 기재 일자에 재해를 입어 요양을 종결한 다음, 공단으로부터 장해판정을 받고 2003. 1.경까지 매월 같은 목록 ‘평균임금’란 기재 금액을 기준으로 산정된 같은 목록 ‘2002년 12월분 산업재해보상보험급여액’란 기재 금액 상당의 장해보상연금을 수령하고 있었다. (나) 그런데 위에서 본 바와 같이 산업재해보상보험법이 개정되어 ‘최고보상제도’가 시행됨에 따라, 공단은 같은 목록 ‘2003년 1월분 산업재해보상보험급여 지급일’란 기재의 각 일자에 노동부장관 고시 1일 최고보상기준금액인 133,070원을 평균임금으로 산정한 같은 목록 ‘2003년 1월분 산업재해보상보험급여액’란 기재 금액으로 감액한 각 장해보상연금을 위 청구인들에게 지급하고 이를 초과하는 부분은 지급하지 아니하였다. (다) 이에 위 청구인들은 같은 해 3. 20. 및 4. 30. 서울행정법원에 2003구단1922호 및 2003구단2963호로 각 장해보상연금지급처분취소의 소를 제기하고 그 소송 계속중 2003아1254호 및 2003아2119호로 법 제38조 제6항 및 법 부칙 제7조에 대한 위헌법률심판제청신청을 하였으나, 위 법원이 2005. 2. 16. 위 청구인들의 본안청구를 기각함과 아울러 위 신청도 기각하자, 같은 해 3. 14. 헌법재판소법 제68조 제2항에 따라 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다. (3) 2009헌바30 사건 (가) 청구인 나○환은 ○○건설 주식회사에 다니다가 1992. 2. 14. 추간판 탈출증, 제1요추 압박골절, 외상성 척추전위증 등의 상병을 입고 1997. 9. 30. 치료가 종결된 후 공단으로부터 장해등급 제5급의 판정을 받아 1997. 10. 1.부터 장해급여를 연금형태로 지급받아 오고 있고, 청구인 김○수는 ○○ 주식회사에 근무하다가 1995. 4. 16. 다발성 늑골골절, 뇌좌상 등의 재해를 입고 1996. 6. 26. 치료종결된 후 공단으로부터 장해등급 제3급의 판정을 받아 1996. 7. 1.부터 장해급여를 연금형태로 지급받아 오고 있으며, 청구인 김○근은 ○○개발 주식회사에 근무하다가 1995. 9. 30. 제1요추 압박골절, 양측 종골 골절의 재해를 입고 1996. 8. 29. 치료종결 후 공단으로부터 장해등급 제5급의 판정을 받아 1996. 9. 1.부터 장해보상연금을 지급받아 오고 있다. (나) 위 청구인들은 2002. 12. 31.까지는 개정 전의 산업재해보상보험법 규정에 따라 자신의 평균임금을 기준으로 한 장해보상연금을 지급받아 왔으나, 위에서 본 바와 같이 법률이 개정되고 ‘최고보상제도’가 시행됨에 따라 2003. 1. 1.부터는 노동부장관이 고시한 1일 최고보상기준금액인 133,070원을 평균임금으로 산정하여 감액된 장해보상연금만 지급받고, 종전 지급액 중 이를 초과하는 부분을 지급받지 못하였다. 위 청구인들이 2002. 12.분까지 장해보상연금으로 지급받은 금액 및 2003.부터 2007.까지 심판대상조항에 따라 최고보상기준금액의 범위 내에서 평균임금을 산정하여 지급받은 장해보상연금의 내역은 [별지 3] ‘장해보상연금 내역표’ 기재와 같다. (다) 이에 위 청구인들은 공단을 상대로 서울행정법원에 2007구합7888호로 기존의 평균임금을 기준으로 지급받아야 할 장해보상연금과 최고보상제도를 적용하여 지급받은 장해보상연금액의 차액에 해당하는 금원의 지급을 구하는 소를 제기하고, 그 소송 계속중 2007. 5. 2. 위 법원 2007아990호로 법 제38조 제6항 및 법 부칙 제7조에 대한 위헌법률심판제청신청을 하였으나, 위 법원이 2009. 2. 3. 위 청구인들의 본안청구를 기각함과 아울러 위 신청도 기각하자, 2009. 2. 20. 헌법재판소법 제68조 제2항에 따라 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다. 나. 심판의 대상 (1) 청구인 김○경(2005헌바20)은 헌법소원심판청구서에서 청구취지를 ‘법 제38조 제6항 본문 부분을 같은 법 시행일 이전에 같은 법 제4조 제1호의 규정에 의한 업무상 재해를 입은 자에게까지 적용하는 것은 헌법에 위반된다.’고 기재하고 있는바, 법 부칙 제7조(최고보상기준금액에 관한 경과조치)에서 “이 법 시행일 이전에 제4조 제1호의 규정에 의한 업무상 재해를 입은 자는 제38조 제6항의 개정규정에 불구하고 2002년 12월 31일까지는 종전의 규정에 의한다.”고 규정하고 있고, 위 청구인도 법 제38조 제6항이 규정하고 있는 최고보상제도 자체를 다투는 것은 아니라고 하고 있으며, 당해 사건 법원도 이를 기초로 하여 최고보상제도를 법 시행 이전에 업무상 재해를 입은 자에 대하여도 적용하는 것의 위헌 여부에 대하여만 판단하였다. 청구인 유○성 외 112(2005헌바22) 및 청구인 나○환 외 2(2009헌바30)는 헌법소원심판청구서에서 청구취지를 ‘법 제38조 제6항 및 부칙 제7조는 헌법에 위반된다.’고 기재하고 있으나, 청구이유에서는 법 제38조 제6항 본문 부분을 법 시행일 이전에 법 제4조 제1호의 규정에 의한 업무상 재해를 입은 자에게까지 적용하도록 하는 것은 헌법에 위반된다고 다투고 있고, 일부 청구인들은 준비서면에서 법 제38조 제6항이 규정하고 있는 최고보상제도 자체를 다투는 취지가 아니라고 밝히고 있으며, 각 당해 사건 법원도 이러한 위 청구인들의 주장을 기초로 최고보상제도를 법 시행 이전에 업무상 재해를 입은 자에 대하여도 적용하는 것의 위헌 여부에 대하여 판단하였다. (2) 그렇다면 청구인들이 이 사건에서 그 위헌성을 다투고자 하는 것은 법 부칙 제7조 중 법 시행일 이전에 법 제4조 제1호의 규정에 의한 업무상 재해를 입은 자에게까지 2003. 1. 1.부터 법 제38조 제6항 본문 부분을 적용하도록 하는 부분이라 할 것이므로, 이에 맞추어 심판의 대상을 직권으로 변경하기로 한다. 따라서 이 사건 심판의 대상은 산업재해보상보험법 부칙(법률 제6100호, 1999. 12. 31.) 제7조 중 “2002년 12월 31일까지는” 부분(아래 밑줄 친 부분, 이하 ‘심판대상조항’이라 한다)의 위헌 여부이며, 그 내용 및 관련조항은 다음과 같다. [심판대상조항] 산업재해보상보험법 부칙(법률 제6100호, 1999. 12. 31.) 제7조(최고보상기준금액에 관한 경과조치) 이 법 시행일 이전에 제4조 제1호의 규정에 의한 업무상 재해를 입은 자는 제38조 제6항의 개정규정에 불구하고 2002년 12월 31일까지는 종전의 규정에 의한다. [관련조항] 산업재해보상보험법(1999. 12. 31. 법률 제6100호로 개정되고, 2007. 4. 11. 법률 제8373호로 전부 개정되기 전의 것) 제4조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음 각 호와 같다. 1.“업무상의 재해”라 함은 업무상의 사유에 의한 근로자의 부상·질병·신체장해 또는 사망을 말한다. 이 경우 업무상의 재해의 인정기준에 관하여는 노동부령으로 정한다. 2.“근로자”·“임금”·“평균임금”·“통상임금”이라 함은 각각 근로기준법에 의한 “근로자”·“임금”·“평균임금”·“통상임금”을 말한다. 다만, 근로기준법에 의하여 “임금” 또는 “평균임금”을 결정하기 곤란하다고 인정되는 경우에는 노동부장관이 정하여 고시하는 금액을 당해 “임금” 또는 “평균임금”으로 한다. 3.“유족”이라 함은 사망한 자의 배우자(사실상 혼인관계에 있는 자를 포함한다)·자녀·부모·손·조부모 또는 형제자매를 말한다. 제38조(보험급여의 종류와 산정기준 등) ① 보험급여의 종류는 다음 각 호와 같다. 1. 요양급여 2. 휴업급여 3. 장해급여 3의2. 간병급여 4. 유족급여 5. 상병보상연금 6. 장의비 ② 제1항의 규정에 의한 보험급여는 제40조, 제41조, 제42조, 제42조의3, 제43조, 제44조 및 제45조의 규정에 의한 보험급여를 받을 수 있는 자(이하 ‘수급권자’라 한다)의 청구에 의하여 이를 지급한다. ③ 보험급여의 산정에 있어서 그 근로자가 소속된 사업과 동일한 직종의 근로자에게 지급되는 통상임금이 변동되거나 사업의 폐지·휴업 기타 부득이한 사유가 있을 때에는 대통령령이 정하는 기준에 따라 평균임금을 증감할 수 있다. ④ 보험급여의 산정에 있어서 당해 근로자의 근로형태가 특이하여 평균임금을 적용하는 것이 적당하지 아니하다고 인정되는 경우로서 대통령령이 정하는 경우에는 대통령령이 정하는 산정방법에 따라 산정한 금액을 평균임금으로 한다. ⑤ 보험급여의 산정에 있어서 진폐 등 대통령령이 정하는 직업병으로 인하여 보험급여를 받게 되는 근로자에게 그 평균임금을 적용하는 것이 근로자의 보호에 적당하지 아니하다고 인정되는 경우에는 대통령령이 정하는 산정방법에 따라 산정한 금액을 당해 근로자의 평균임금으로 한다. ⑥ 보험급여(장의비를 제외한다)의 산정에 있어서 당해 근로자의 평균임금 또는 제3항 내지 제5항의 규정에 의하여 보험급여의 산정기준이 되는 평균임금이 대통령령이 정하는 바에 따라 매년 노동부장관이 고시하는 최고보상기준금액을 초과하거나 최저보상기준금액에 미달하는 경우에는 그 최고보상기준금액 또는 최저보상기준금액을 각각 당해근로자의 평균임금으로 한다. 다만, 최저보상기준금액을 적용함에 있어서 휴업급여 및 상병보상연금의 경우에는 그러하지 아니하다. 산업재해보상보험법 부칙(법률 제6100호, 1999. 12. 31.) 제1조(시행일) 이 법은 2000년 7월 1일부터 시행한다. 산업재해보상보험법시행령(2000. 6. 27. 대통령령 제16871호로 개정된 것) 제26조의2(최고·최저보상기준금액) ① 법 제38조 제6항 본문의 규정에 의한 최고보상기준금액은 과거 3년간의 전체 근로자의 임금수준과 임금계층별 근로자 분포비 및 임금상승률 등을 고려하여 매년 노동부장관이 고시한 금액으로 하고, 최저보상기준금액은 최저임금법에 의한 최저임금의 전년대비 조정률 등을 기준으로 하여 매년 노동부장관이 고시한 금액으로 한다. ② 최고보상기준금액과 최저보상기준금액을 산정함에 있어서 원 단위 미만은 이를 버린다. ③ 최고보상기준금액과 최저보상기준금액의 적용기간은 당해 연도 9월 1일부터 다음 연도 8월 31일까지로 한다. 노동부고시(2002. 8. 29. 제2002-20호) 산업재해보상보험법 제38조 제6항 및 동법시행령 제26조의2의 규정에 의하여 산재보험급여 산정 시 적용할 최고·최저보상기준금액을 다음과 같이 고시합니다. 1.최고보상기준금액：133,070원(1일), 최저보상기준금액：33,570원(1일) 2.적용시기：2002년 9월 1일～2003년 8월 31일 2. 청구인의 주장 및 관계기관의 의견 [별지 4] 기재와 같다. 3. 이 사건 심판의 적법 여부에 대한 판단 헌법재판소법 제68조 제2항에 의한 헌법소원심판 청구는 같은 법 제41조 제1항의 규정에 의한 적법한 위헌여부심판의 제청신청을 법원이 각하 또는 기각하였을 경우에만 제기할 수 있고, 위헌여부심판의 제청신청이 적법한 것이 되려면 제청신청된 법률의 위헌 여부가 법원에 제기된 당해 사건의 재판의 전제가 된 때라야 하므로, 만약 당해 사건이 부적법한 것이어서 법률의 위헌 여부를 따져 볼 필요조차 없이 각하를 면할 수 없는 것일 때에는 위헌여부심판의 제청신청은 적법요건인 재판의 전제성을 흠결한 것으로서 각하될 수밖에 없고, 이러한 경우에는 헌법재판소법 제68조 제2항에 의한 헌법소원심판을 청구할 수 없다(헌재 1992. 8. 19. 92헌바36, 판례집4, 572, 574；헌재 2007. 12. 27. 2006헌바34, 판례집 19-2, 787, 791-792 각 참조). 2009헌바30 사건의 당해 사건 소송은 기존의 평균임금을 기준으로 지급받아야 할 장해보상연금과 최고보상제도를 적용하여 지급받은 장해보상연금의 차액에 해당하는 금원의 지급을 구하는 공법상 당사자소송의 형태로 제기되었고, 심판대상조항의 위헌 여부에 따라 당해 사건에 법 제38조 제6항을 적용할지 여부가 좌우되고 당해 사건 청구의 인용 여부가 달라져 판결 주문이 달라지는 경우에 해당하므로, 심판대상조항은 당해 사건 재판의 전제가 된다. 2005헌바20·22 사건의 당해 사건 소송에 있어서 청구인들은 당해 사건 법원에 장해연금감액처분의 취소를 구하였다. 그런데, 위에서 본 바와 같이 법률의 개정 및 시행에 따라 2003. 1. 1.부터 기존의 장해보상연금 중 최고보상기준금액을 기준으로 계산한 연금액을 초과하는 부분이 감액된 것인바, 그에 있어서 공단의 급여에 관한 어떠한 결정이 개입될 여지가 없고, 어떤 결정이 있었다 하더라도 이를 처분이라 보기 어려우며, 공단의 감액결정 여부와 관계없이 곧바로 최고보상기준금액을 기준으로 계산한 금액을 한도로 하는 장해보상연금이 확정된다고 볼 것이다. 따라서 법령의 개정에 따른 공단의 장해보상연금 감액조치에 대하여 이의가 있는 장해보상연금 수급권자는 항고소송을 제기하는 방법으로 감액조치의 효력을 다툴 것이 아니라, 직접 공단을 상대로 정당한 장해보상연금액과 지급된 장해보상연금액과의 차액의 지급을 구하는 공법상 당사자소송을 제기하는 방법으로 이를 다투어야 할 것이다(대법원 2003. 9. 5. 선고 2002두3522판결 참조). 그러나, 이 경우 법원으로서는 그 의사표시가 항고소송의 대상인 처분에 해당하는지를 살핀 후, 처분에 해당되지 않는다고 판단될 경우에는 당해 사건 청구에 정당한 장해보상연금과의 차액의 직접 지급을 구하는 취지도 포함된 것인지를 석명하여, 청구인 등으로 하여금 그 취지에 맞춘 소 변경 등의 절차를 취할 기회를 준 다음 그에 대한 종국판단에 나아가야 할 것인바(대법원 2004. 7. 8. 선고 2004두244 판결 참조), 2005헌바20·22 사건의 당해 사건은 현재 항소심에 계속중이므로, 청구인들은 항소심에서 공법상 당사자소송의 형태로 그 청구취지를 변경할 수 있을 것으로 보이며, 그렇게 되는 경우 심판대상조항의 위헌 여부에 따라 법 제38조 제6항의 적용 여부가 좌우되어 당해 사건 청구의 인용 여부가 달라질 것이므로, 심판대상조항은 위 당해 사건의 재판의 전제가 된다. 따라서, 2005헌바20·22 사건에 있어서도 일응 재판의 전제성을 인정하여 심판대상조항의 위헌 여부 판단에 나아감이 상당하다. 4. 산업재해보상보험법상의 장해급여제도 가. 산업재해보상보험제도의 의의 산업재해보상보험(이하 ‘산재보험’이라 한다)은 공업화가 진전되면서 급격히 증가하는 산업재해(이하 ‘산재’라 한다)를 입은 근로자를 보호하기 위하여 1964년에 도입된 우리나라 최초의 사회보험제도이다. 산재보험제도는 근로자에게는 업무상의 재해를 신속·공정하게 보상하여 당해 근로자와 그 가족의 생활을 보장하고, 사업자에게는 산재로 인한 불시의 부담을 분산·경감시켜 주려는 제도이다. 법은 산재보험 사업을 시행하여 근로자의 업무상의 재해를 신속하고 공정하게 보상하고, 재해근로자의 재활 및 사회복귀를 촉진하기 위하여 이에 필요한 보험시설을 설치·운영하며, 재해예방과 그 밖에 근로자의 복지증진을 위한 사업을 시행하여 근로자 보호에 이바지하는 것을 목적으로 한다(법 제1조). 산재로부터 근로자를 보호하기 위하여는 산재 자체를 예방하는 것이 가장 바람직한 것이나, 이미 발생한 산재로 인하여 근로자가 부상 또는 사망한 경우는 그 피재근로자나 가족을 보호 내지 보상해 주기 위한 산재보험이 중요한 의미를 지닌다. 산재보험은 피재근로자와 그 가족의 생활을 보장하기 위하여 국가가 책임을 지는 의무보험으로, 원래 사용자의 근로기준법상 재해보상책임을 보장하기 위하여 국가가 사업주로부터 소정의 보험료를 징수하여 그 기금(재원)으로 사업주를 대신하여 피재근로자에게 보상을 해주는 제도이다. 제도가 처음 시행된 1964년에는 상시 500인 이상 고용하는 대규모의 광업 및 제조업 부문에만 적용하고 근로기준법에 규정한 재해보상을 행하였으나, 그 후 산재보험 적용범위가 점차 확대되어 2000. 7. 1.부터는 근로자 1인 이상을 고용하는 사업장의 근로자에게까지 적용되게 되었고, 2005. 1. 1.부터는 고용보험 및 산재보험의 보험료를 통합징수하기 위한 고용보험 및 산업재해보상보험의 보험료징수 등에 관한 법률이 제정되어 시행되고 있다. 나. 산재보험수급권의 법적 성격 이와 같은 산재보험제도는 주로 보험가입자(사업주)가 납부하는 보험료(법 제57조, 제62조)와 국고부담을 재원으로 하여 근로자에게 발생하는 업무상 재해라는 사회적 위험을 보험방식에 의하여 대처하는 사회보험제도이므로(사회보장기본법 제3조 제2호), 이 제도에 따른 산재보험수급권은 이른바 ‘사회보장수급권’의 하나에 속한다. 그런데 이러한 산재보험수급권은 국가에 대하여 적극적으로 급부를 요구하는 것이므로 헌법규정만으로는 이를 실현할 수 없고 법률에 의한 형성을 필요로 한다. 즉, 산재보험수급권의 구체적 내용인 수급요건·수급권자의 범위·급여금액 등은 법률에 의하여 비로소 확정된다(헌재 1999. 4. 29. 97헌마333, 판례집 11-1, 503, 513). 법은 제4장에서 업무상의 재해에 대한 보험급여의 내용으로 요양급여, 휴업급여, 장해급여, 간병급여, 유족급여, 상병보상연금, 장의비를 규정하고, 각 지급사유, 수급권자, 산정기준, 지급시기 등을 정하고 있다. 따라서 산재보험수급권은 법률에 의하여 구체적으로 형성되는 권리라고 할 것이다(헌재 2004. 11. 25. 2002헌바52, 판례집 16-2하, 297, 306-307). 헌법재판소는 “연금수급권은 사회적 기본권의 하나인 사회보장수급권의 성격과 재산권의 성격을 아울러 지니고 있으므로 순수한 재산권이 아니며, 사회보장수급권과 재산권이라는 양 권리의 성격이 불가분적으로 혼재되어 있다.”라고 판시하여 사회보험법상의 수급권을 사회적 기본권과 재산권적 요소가 혼합되어 있는 이중적 성격의 권리라고 보고 있다. 이러한 점이 사회보험분야에서의 사회보장수급권의 보장내용과 그 범위를 한정하는 입법지침으로 작용하며, 사회보험법 영역에서 인정되고 있는 폭넓은 입법형성의 자유의 근거 및 이를 제한하는 한계법리로 작용한다. 따라서 사회보험연금의 획득을 위한 전제로서 사회보험연금수급권에 대하여는 사회적 기본권으로서의 성격뿐만 아니라, 재산권으로서의 성격을 인정할 것인가의 문제와, 이를 인정할 경우 어느 정도의 재산권성이 부여되어 있고 보호 범위는 어떻게 산정할 수 있을 것인가의 문제가 제기된다. 다. 산재보험수급권의 재산권성 이와 같이 보상금수급권은 법률에 의하여 비로소 인정되는 권리이지만, 법정요건을 갖춘 후 발생하는 보상금수급권은 구체적인 법적 권리로 보장되고, 그 성질상 경제적·재산적 가치가 있는 공법상의 권리라 할 것이다(헌재 2006. 11. 30. 2005헌바25, 판례집 18-2, 471, 476). 한편, 공법상의 재산적 가치 있는 지위가 헌법상 재산권의 보호를 받기 위하여는, 우선 입법자에 의하여 수급요건, 수급자의 범위, 수급액 등 구체적인 사항이 법률에 규정됨으로써 구체적인 법적 권리로 형성되어 개인의 주관적 공권의 형태를 갖추어야 한다(헌재 2000. 6. 29. 99헌마289, 판례집 12-1, 913, 949). 공법상의 권리인 사회보험수급권이 재산권적인 성질을 가지기 위해서는, ① 공법상의 권리가 권리주체에게 귀속되어 개인의 이익을 위해 이용 가능해야 하고(사적 유용성), ② 국가의 일방적인 급부에 의한 것이 아니라 권리주체의 노동이나 투자, 특별한 희생에 의하여 획득되어 자신이 행한 급부의 등가물에 해당하는 것이어야 하며(수급자의 상당한 자기기여), ③ 수급자의 생존의 확보에 기여해야 한다(생존보장에 기여). 이러한 기준에 비추어 볼 때, 청구인들은 법 소정의 요건을 갖추어 장해보상연금을 이미 수령하던 자들이므로 청구인들의 장해보상연금청구권은 헌법상 보장되는 재산권의 범주에 속한다고 볼 것이다. 라. 장해급여제도의 운영내용 (1) 장해급여(법 제42조)는 근로자가 업무상의 사유에 의하여 부상을 당하거나 질병에 걸려 치유 후 신체 등에 장해가 있는 경우에 그 장해의 정도에 따라 지급되는 보험급여로서, 장기적인 노동능력의 감소 또는 상실에 대한 소득보장급여로서의 성격을 가지고 있다. 즉, 장래에 발생하는 소득에 대한 노동능력상실률에 따른 보험급여로서, 손해배상에 있어서의 일실수입에 대응하는 개념이다(근로복지공단, [보상업무처리규정] 제49조 제2항 제9호 참조). (2) 장해급여는 장기적인 임금대체급여로서의 기능을 수행하는바, 장해급여의 종류로는 장해보상연금과 장해보상일시금이 있다. 장해급여는 장해등급에 따라 차등지급하는데, 장해등급은 신체기능의 감소정도에 따라 14등급으로 나누어져 있다. 노동능력상실률이 100%인 장해등급 제1급 내지 제3급에 해당하는 장해급여 수급권자에게는 연금의 형태로 장해급여를 지급하는 것이 곤란한 예외적인 경우를 제외하고는 장해보상연금이 지급된다(법 제42조 제3항 단서, 법시행령 제31조 제5항, 법시행령 [별표 9] 참조). 노동능력 상실률이 50% 이상인 장해등급 제4급에서 제7급에 해당하는 장해급여 수급권자는 연금과 일시금 중 급여의 형태를 선택할 수 있다(법 제42조 제3항 본문). 그러나 장해등급 제8급에서 제14급까지에 해당하는 장해급여 수급권자에게는 일시금 형태로만 급여가 지급된다(법 제42조 제2항, 법시행령 [별표 2] 참조). 마. 법상 최고보상제도 (1) 최고보상제도의 목적 법 제38조 제6항이 규정하는 최고보상제도는 재해근로자 사이에 평균임금의 격차가 현저하여 산재보험급여액 또한, 상대적으로 많은 격차를 보임에 따라, 보험급여의 최고보상한도를 설정함으로써 급여수준의 형평성을 제고하고 제한적이나마 소득재분배기능을 높이기 위하여 도입되었다(헌재 2004. 11. 25. 2002헌바52, 판례집 16-2하, 297, 307). 최고보상제도의 적용으로 절감되는 보험급여액은 다수의 근로자에게 혜택이 돌아가는 간병급여 신설(법 제38조 제1항 제3의2호), 유족급여의 확대(법 제43조 내지 제43조의4), 후유증상 진료제도의 도입(법 제45조의2) 등으로 보험급여의 폭을 확대하고, 휴업급여 등의 최저기준 인상(최저임금의 70%이던 것을 최저임금의 100%로 인상, 법 제41조 제3항 참조)으로 보험급여의 지급수준을 상향조정하는 재원으로 사용된다. (2) 최고보상제도에 대한 합헌결정 헌법재판소는 2004. 11. 25. 선고한 2002헌바52 산업재해보상보험법 제38조 제6항 등 위헌소원사건에서, 산재보험에 있어서 최고보상제도를 규정한 법 제38조 제6항은 최고보상제도 시행 이후에 산재를 입은 청구인들의 재산권을 침해하지 않으며, 평등원칙이나 포괄위임입법금지원칙에 위배되지 아니하여 헌법에 위반되지 않는다고 결정하였다(헌재 2004. 11. 25. 2002헌바52, 판례집 16-2하, 297-313 참조). 그 이유의 요지는 『산재보험제도는 보험가입자(사업주)가 납부하는 보험료와 국고부담을 재원으로 하여 근로자에게 발생하는 업무상 재해라는 사회적 위험을 보험방식에 의하여 대처하는 사회보험제도이므로 이 제도에 따른 산재보험수급권은 사회보장수급권의 하나에 속한다. 한편, 산업재해보상보험법상의 보험급여가 보험사고로 초래되는 가입자의 재산상의 부담을 전보하여 주는 경제적 유용성을 가진다(산재보험은 보험급여의 지급에 대응하여 사용자의 보상책임을 면제한다)는 점에서 산재보험수급권은, 적어도 이 사건에서와 같이 수급권자의 보험급여를 받을 권리를 대위하여 보험급여의 지급을 구한 청구인에게 있어서는 재산권의 성질을 갖는다고 보아야 할 것이다. 그러나 당해 사건의 재해근로자는 최고보상제도가 시행된 이후에 업무상 재해를 입었으므로 그가 가지는 산재보험수급권은 최고보상기준금액을 한계로 확정된다. 따라서 재해근로자로서는 법 제38조 제6항에 의하여 비로소 최고보상기준금액을 한계로 한 산재보험수급권을 획득하게 되므로 재산권 침해를 주장할 지위에 있지 않으며, 수급권자의 보험급여를 받을 권리를 대위하여 보험급여의 지급을 구한 청구인 역시 재산권의 침해를 주장할 지위에 있지 않다고 보아야 할 것이므로 법 제38조 제6항은 청구인의 재산권을 침해하지 않는다. 고임금 근로자를 고용한 경우 사업주가 보다 높은 보험료를 납부한다고 하더라도 이는 한정된 재원으로 보다 많은 재해근로자와 그 유족들에게 적정한 사회보장적 급여를 실시하고 재해근로자 사이에 보험급여의 형평성을 제고하며 소득재분배의 기능을 수행하기 위한 것으로서 최고보상제도를 도입한 입법자의 결정에는 나름대로 합리적인 이유가 있다고 할 것이므로 법 제38조 제6항은 평등원칙에 위반되지 않는다.』는 것이었다. 5. 심판대상조항의 위헌 여부에 대한 판단 가. 쟁점의 정리 청구인들은 이 사건에서, 위 제도가 시행된 2000. 7. 1. 이전에 업무상 재해를 입은 근로자에 대하여도 2003. 1. 1.부터는 최고보상제도를 적용하도록 규정한 심판대상조항이 소급입법금지원칙이나 신뢰보호원칙에 위배하여 청구인들의 재산권을 침해하는지 여부를 주로 다투고, 2000. 7. 1. 이전에 장해보상일시금을 받은 자들 또는 휴업급여·상병보상연금 수령자들과 비교하여 심판대상조항이 청구인들의 평등권을 침해하는지를 문제삼고 있으며, 일부 청구인들은 나아가 최고보상제도를 규정한 법 제38조 제6항이 과잉금지의 원칙이나 포괄위임금지원칙을 위배한 재산권의 침해에 해당한다는 주장도 덧붙이고 있다. 그러나 앞서 심판의 대상에서 살펴보았듯이, 청구인들이 주로 문제삼고 있는 것은 법 제38조 제6항을 2000. 7. 1. 이전의 피재 근로자에게도 2003. 1. 1. 이후 전면적으로 적용하는 것, 즉 심판대상조항의 위헌성이고, 법 제38조 제6항이 규정한 최고보상제도 자체의 위헌성은 청구인들이 당초 위헌법률심판 제청신청 당시에는 주장하지 아니하였던 것이며, 따라서 당해 사건 법원의 위헌법률심판 제청신청에 대한 기각결정에도 판단이 없었던 것이므로, 이 부분은 판단의 대상으로 삼지 아니한다. 한편, 기본권 경합의 경우에는 기본권 침해를 주장하는 청구인의 의도 및 기본권을 제한하는 입법자의 객관적 동기 등을 참작하여 사안과 가장 밀접한 관계에 있고 또 침해의 정도가 큰 주된 기본권을 중심으로 해서 그 제한의 한계를 따져 보아야 할 것인바(헌재 1998. 4. 30. 95헌가16, 판례집 10-1, 327, 336-337), 이 사건의 핵심적인 쟁점은 법 제38조 제6항이 새로이 규정하고 있는 최고보상제도를 위 제도 시행 이전에 업무상 재해를 입은 자에게도 2003. 1. 1.부터 적용하도록 규정한 심판대상조항이 소급입법금지원칙(진정소급입법으로 볼 경우)이나 신뢰보호의 원칙(부진정소급입법으로 볼 경우)에 위배하여 청구인들의 재산권을 침해하는지 여부라 할 것이다. 따라서 이하에서는, 심판대상조항이 소급입법금지의 원칙이나 신뢰보호의 원칙에 위배하여 청구인들의 재산권을 침해하는지를 먼저 살펴보고, 심판대상조항이 청구인들의 재산권을 침해하는 것이 아니라고 판단될 경우에는 나아가 심판대상조항이 청구인들의 평등권을 침해하는지 여부를 판단하기로 한다. 나. 소급입법에 의한 재산권의 침해 여부 헌법 제13조 제2항은 ‘모든 국민은 소급입법에 의하여 참정권의 제한을 받거나 재산권을 박탈당하지 아니한다.’라고 규정하여 소급입법에 의한 재산권의 박탈을 금지하고 있다. 청구인들은 기존의 장해보상연금 수급자에 대하여도 최고보상제도를 적용하도록 하는 것은 소급입법에 의한 재산권의 침해에 해당하여 헌법에 위반된다고 주장한다. 청구인들이 심판대상조항으로 인하여 각 감액된 장해보상연금만을 지급받게 됨으로써 재산권의 제한을 받게 되었다는 것은 인정할 수 있으므로, 심판대상조항이 소급입법에 의하여 청구인들의 재산권을 침해하는 것인지를 먼저 살펴본다. 소급입법은 신법이 이미 종료된 사실관계나 법률관계에 적용되는지, 아니면 현재 진행 중인 사실관계나 법률관계에 적용되는지에 따라 ‘진정소급입법’과 ‘부진정소급입법’으로 구분되는데, 전자는 헌법상 원칙적으로 허용되지 않고 특단의 사정이 있는 경우에만 예외적으로 허용되는 반면, 후자는 원칙적으로 허용되지만 소급효를 요구하는 공익상의 사유와 신뢰보호 요청 사이의 교량과정에서 신뢰보호의 관점이 입법자의 입법형성권에 일정한 제한을 가하게 된다는 데 차이가 있다(헌재 2001. 4. 26. 99헌바55, 판례집 13-1, 869, 884；헌재 2002. 7. 18. 99헌마574, 판례집 14-2, 29, 43 참조). 이 사건 심판대상조항에 의하면, 기존에 장해급여를 연금형태로 수급하여오던 자에 대하여는 최고보상제도가 시행되는 2000. 7. 1.부터 2년 6월의 유예기간이 경과한 다음 날인 2003. 1. 1. 이후 지급받는 장해급여부터 최고보상제도가 적용된다. 즉, 심판대상조항은 청구인들과 같은 기존의 장해보상연금 수급권자들에 대하여 이미 발생하여 이행기가 도래한 장해연금 수급권의 내용을 변경하지는 아니하고, 심판대상조항 시행 이후의 법률관계, 즉 장래 이행기가 도래하는 장해연금 수급권의 내용을 변경하는 것에 불과하므로, 이미 종료된 과거의 사실관계 또는 법률관계에 새로운 법률이 소급적으로 적용되어 과거를 법적으로 새로이 평가하는 진정 소급입법에는 해당하지 아니한다(헌재 2005. 6. 30. 2004헌바42, 판례집 17-1, 973, 983 참조). 따라서 이 사건에서는 소급입법에 의한 재산권 침해는 문제될 여지가 없고, 다만 청구인들이 지니고 있는 기존의 법상태에 대한 신뢰를 법치국가적인 관점에서 헌법적으로 보호해 주어야 할 것인지 여부가 문제된다 할 것이다(헌재 2003. 9. 25. 2001헌마93등, 판례집 15-2상, 319, 363 참조). 다. 신뢰보호의 원칙을 위반하여 재산권을 침해하는지 여부 (1) 신뢰보호원칙의 의의 및 심사기준 신뢰보호의 원칙은 헌법상 법치국가 원리로부터 파생되는 것으로, 법률이 개정되는 경우에는 기존 법질서와의 사이에 어느 정도의 이해관계의 상충은 불가피하다고 할 것인바, 이 경우 기존의 법질서에 대한 당사자의 신뢰가 합리적이고 정당한 반면, 법률의 제정이나 개정으로 야기되는 당사자의 손해가 극심하여 새로운 입법으로 달성코자 하는 공익적 목적이 그러한 당사자의 신뢰가 파괴되는 것을 정당화할 수 없는 경우, 그러한 새 입법은 허용될 수 없다는 것이다(헌재 1995. 6. 29. 94헌바39, 판례집 7-1, 896, 910 참조). 이러한 신뢰보호원칙의 위반 여부는 한편으로는 침해되는 이익의 보호가치, 침해의 정도, 신뢰의 손상 정도, 신뢰 침해의 방법 등과 또 다른 한편으로는 새로운 입법을 통하여 실현하고자 하는 공익적 목적 등을 종합적으로 형량하여야 한다(헌재 2001. 2. 22. 98헌바19, 판례집 13-1, 212, 219-220；헌재 2001. 4. 26. 99헌바55, 판례집 13-1, 869, 885-886 참조). 따라서 신뢰보호원칙의 위반 여부를 판단함에 있어서는, 첫째, 보호가치 있는 신뢰이익이 존재하는가, 둘째, 과거에 발생한 생활관계를 현재의 법으로 규율함으로써 달성되는 공익이 무엇인가, 셋째, 개인의 신뢰이익과 공익상의 이익을 비교 형량하여 어떠한 법익이 우위를 차지하는가를 살펴보아야 할 것이다. (2) 보호가치 있는 신뢰이익의 존부에 대한 판단 심판대상조항으로 인하여 침해되는 사익에 관하여 살핀다. (가) 신뢰의 근거와 내용 장해급여가 일시금 외에 연금으로도 지급되기 시작한 것은 1970. 12. 31. 법률 제2271호로 개정된 법이 장해등급 제1급 내지 제3급 장해자에 대한 연금지급을 규정하면서부터였고, 현재와 같이 제1급 내지 제7급 장해를 입은 피재 근로자에게 장해보상연금을 지급하는 장해보상연금의 산정제도는 1981. 12. 17. 법률 제3467호로 개정된 법에서 채택되어 1999. 12. 31. 법으로 최고보상제도가 도입되기까지 20년 가까이 지속되어 왔던 것이다. 더욱이 산재보상보험제도는 국가에 의하여 강제적으로 시행·관리되고, 제1급 내지 제3급 장해를 입은 피재 근로자들의 경우 장해급여는 원칙적으로 연금의 형태로 지급되므로(법 제42조 제3항 단서, 법시행령 제31조 제5항, 법시행령 [별표 9] 참조), 개인으로서는 제도의 이용 여부에 관한 선택의 여지도 없었던 것이다. 청구인들은 산재를 입은 후 공단으로부터 장해급여를 연금형태로 지급받기 시작할 당시, 공단으로부터 자신이 종전에 지급받던 평균임금에 자신의 장해등급에 따른 법령 소정의 지급률을 적용하여 산출한 연금, 즉 평균임금을 기준으로 장해등급에 따라 증감 변동하는 연금을 지급받는다는 사실을 통지받았다. 그리하여 청구인들은 그 당시 ‘산재사고에 따라서 받는 장해연금은 평균임금을 기준으로 하여 장해율에 따라 소정의 비율을 적용한 금액이고, 평균임금이란 실제임금을 기준으로 한다’고 믿고, 그 무렵부터 자신이 종전에 지급받던 평균임금에 자신의 장해등급에 따른 지급률을 적용하여 산정된 장해보상연금을 지급받아 왔으며, 향후 법 개정에 의하여 위와 같은 방식의 지급기준이 변경됨으로써 장해보상연금이 감액될 것이라고는 예상할 수 없었을 것으로 보인다(이 점에서 청구인들의 신뢰는 최고보상제도 실시 이후 피재 근로자들의 신뢰와 근본적으로 차이가 있다). 그런데, 법 개정으로 시행되게 된 최고보상제도는 실제의 평균임금이 노동부장관이 고시하는 한도금액 이상일 경우 그 한도금액을 실제임금으로 의제하는 것이므로, 만약 위 최고보상제도가 기존의 피재 근로자로서 장해보상연금 수급자들인 청구인들에게도 그대로 적용된다면 이는 평균임금 및 장해보상연금 지급수준에 대한 청구인들의 정당한 신뢰를 침해하는 것이라고 할 것이다. 물론, 예상하지 못한 급격한 경제사정의 변동이 있을 경우 평균임금 대비 장해 등급에 따른 연금 지급률 자체를 다소 하향 조정한다거나 하는 것까지 예측할 수 없다고는 보기 어려우므로, 기존의 피재 근로자로서 최고보상제도 시행 이전에 장해보상연금을 수급하여 온 청구인들의 장해보상연금제도에 대한 신뢰의 내용을 ‘영원불변의 급여액을 받는다’는 것으로는 볼 수 없을 것이나, 그렇다 하더라도 청구인들의 신뢰를 액수와 무관하게 얼마가 삭감되든 단지 매월 일정한 연금을 지급받기만 하면 충족되는 것으로 볼 수는 없다. 따라서, 심판대상조항은 기존의 장해보상연금 수급자인 청구인들에게 최고보상제도가 적용되도록 함으로써 청구인들의 산재보상연금 산정기준에 대한 정당한 법적 신뢰를 심각하고 예상치 못한 방법으로 해하는 것이라고 할 것이다. (나) 사적 이익의 중대성 1) 청구인들은 근무 중 산재를 입으면 청구인들의 평균임금을 기준으로 한 일정비율의 산재보험금을 받는다는 기대를 가지고 있었고, 실제로 최고보상제도가 시행되어 심판대상조항이 적용되기 전에는 공단으로부터 고액의 연봉에 따른 평균임금을 기준으로 장해등급에 따른 지급률을 적용하여 산출한 장해보상연금 [노동능력 상실률 100%인 장해등급 제1급의 경우 종전 평균임금의 90%(연간 329일분), 제7급의 경우 평균임금의 30%(연간 138일분)가 장해보상연금액으로 책정되어 전체적으로 종전 평균임금의 90% 내지 30%를 지급받아 왔다. 법 시행령 [별표 6] 장해등급의 기준, [별표 3] 장해급여표 각 참조]을 지급받아, 산재 이전에 유지하던 생활수준의 골격을 어느 정도 유지해 오고 있었다. 2) 그런데 청구인들은 심판대상조항으로 말미암아 2003. 1. 1.부터 기존의 장해보상연금액 중 최고보상기준금액을 기준으로 산정한 최고보상금액을 초과한 부분을 일괄 삭감당하였다. 2005헌바20 사건의 청구인 김○경의 경우 심판대상조항이 적용되기 전에는 월 7,630,670원의 연금을 지급받고 있었으나, 심판대상조항의 적용으로 말미암아 2003년 1월분으로 2,140,200원으로 감액된 연금을 지급받았는바, 이는 원래 받던 금액의 28% 정도밖에 되지 않는 것으로 최고보상제의 적용으로 인한 연금 삭감률이 72%에 이른다. 2005헌바22 사건의 청구인들의 경우 최소 2%([별지 2] 청구인 9. 김○용)부터 최대 82%([별지 2] 청구인 34. 서○수)로 다양하나, 평균 삭감률이 40%를 초과한다. 2009헌바30사건의 청구인들도 심판대상조항으로 말미암아 [별지 3] 기재와 같이 최고보상제 적용 이전에 받던 장애연금액의 30% 내지 60% 가량을 삭감당하였다. 3) 청구인들은 장해등급 제1급 내지 제7급에 해당하는 중증 장애인들로서 장해정도에 따라 계속적인 치료를 받아야 하고, 의족, 의수 등 보조기구를 주기적으로 구입하여야 하는 경우도 있으며, 높은 노동능력상실률로 말미암아 장해보상연금 외에 달리 생계수단이 없는 경우가 대부분이고, 의료보조기 구입, 치료, 간병 등으로 산재를 입기 전보다 생활비에 소요되는 비용이 늘어나는 것이 일반적인 데 반하여 장해급여 수준은 종전 평균임금의 90% 내지 30%로서, 잔존 노동능력의 범위 내에서 다른 소득활동을 하지 않는 이상 종전의 생활수준을 유지하는 것이 불가능한 가운데 장해보상연금의 수급으로 종전보다 위축된 상태로나마 그 생활수준의 골격을 유지하여 오고 있었다. 그런데 심판대상조항은 기존의 피재 근로자로서 장해보상연금을 수급하여 온 청구인들에 대하여 잔존 노동능력을 이용하여 다른 소득활동을 하고 있는지 여부, 그로 인한 소득이 어느 정도인지 등은 일체 불문하고 최고보상기준금액을 일률적으로 적용하고, 그 기준금액에다가 장해정도에 따른 지급률을 곱하여 산정한 최고보상액과 종전 장해보상연금과의 차액 상당을 일시에 대폭적으로 일괄 삭감하였다. 4) 청구인들 대부분은 40대 전후의 피재 근로자들로서 중고생이나 대학생 자녀를 두는 등 경제적 지출이 많은 연령으로, 장해급여의 갑작스런 삭감으로 곤경에 처하였음을 호소하고 있기도 하다. 또한, 청구인들 중의 상당수는 산재를 입었던 무렵 그 당시의 법령에 의한 장해보상연금 수준이 대체로 유지될 것을 전제로, 이중보상금지원칙(현행 근로기준법 제87조, 2007. 1. 26. 개정 전의 근로기준법 제90조 각 참조)을 고려하여 사용자와 민사상 손해배상에 대해 적은 액수로 합의하거나 사용자에 대한 민사상 손해배상을 포기하였다는 측면도 있다. 5) 청구인들이 장해보상일시금과 장해보상연금 중에서 장해보상연금을 선택한 것은 남은 여생을 연금에 의존하여 살겠다는 결단을 한 것이라고 볼 것인바, 법이 당시에는 존재하지 않았던 최고보상제도를 새로이 만들어 시행함에 있어 이를 제도 시행 이전의 피재 근로자인 청구인들에게까지 적용하여 기존의 장해보상연금액을 최고보상기준금액에 의한 급여수준으로 일괄하여 감액하는 것은 장해보상연금에 의존하여 생활하는 청구인들에게 미치는 손해가 다대하다고 보지 않을 수 없다. (3) 심판대상조항으로 달성하려는 공익의 내용 심판대상조항이 최고보상제도 시행 이전의 기존 장해보상연금 수급자들에게도 2003. 1. 1. 이후 최고보상제도를 적용함으로써 달성하려는 공익은, 한정된 재원으로 보다 많은 재해근로자와 그 유족들에게 적정한 사회보장적 급여를 실시하고 재해근로자 사이에 보험급여의 형평성을 제고하며 소득재분배 기능을 수행하려는 것과 아울러, 최고보상제도를 기존의 장해급여수급자에게도 적용함으로써 절감되는 보험급여액으로 다수의 근로자에게 혜택이 돌아가는 간병급여의 신설, 유족급여의 확대, 후유증상 진료제도를 도입하여 보험급여의 폭을 확대하고, 휴업급여 등의 최저기준을 인상하여 보험급여의 지급수준을 상향조정하는 등의 재원으로 삼고자 하는 데 있는 것으로 보인다. (4) 신뢰이익과 공익 간의 비교형량 1) 단순한 입법정책의 변경에 의한 법률개정과 같이 구법과 신법이 모두 일정한 합리성을 가지고 있는 경우와 구법 질서의 불합리성에 대한 반성적 고려에 의하여 법률이 개정되는 경우는 그 각각에 대한 신뢰보호의 필요성이 달라진다. 따라서 이 사건에 있어서 신뢰보호원칙 위반 여부를 판단하기 위하여는 장해급여제도와 최고보상제도가 각 추구하는 목적, 도모하고자 하는 법적 이익 등을 비교형량하고 나아가 그 충돌 또는 조화의 가능성 등을 검토할 필요가 있다. 2) 장해급여제도는 본질적으로 소득재분배를 위한 제도가 아니고, 사업자가 근로자 및 사용자 자신을 위하여 근로자의 평균임금에 상응하게 일정 비율로 납입한 보험료를 바탕으로 불의의 산재사고에 대비하여 피재 근로자에게 산재 사고 이전의 생활수준의 골격을 보장해 주기 위하여 마련된 제도로서 손해배상 내지 손실보상적 급부인 점에 그 본질이 있으므로, 장해급여는 손해배상에서의 일실수입에 대응하는 개념이며, 산재보상보험의 두 가지 성격 중 사회보장적 급부로서의 성격은 상대적으로 약하고 재산권적인 보호의 필요성은 보다 강하다고 볼 수 있어 다른 사회보험수급권에 비하여 보다 엄격한 보호가 필요하다 할 것이다. 이와 달리 최고보상제도는 소득의 재분배를 주요한 목적 내지 기능으로 하는 제도인바, 손해배상 내지 손실보상적 급부인 장해급여제도를 운영함에 있어서 최고보상제도의 시행이 필수적인 요소라고 볼 수는 없다. 따라서 장해보상연금수급권이 사회보장수급권의 성격을 가지고 있어 그 형성에 입법자의 재량이 인정된다 하더라도 일반적으로 입법자의 광범위한 입법재량이 허용되는 공적 부조의 경우에 비하여 입법형성권의 범위는 상당히 축소되는 것으로 보아야 할 것이고, 산업재해보상보험이 사회보험적 성격이 있다는 이유만으로 법이 최고보상제도를 신설하여 기존 장해보상연금 수급자의 정당한 신뢰를 침해하는 것은 정당화되기 어렵다 할 것이다. 장해급여제도에 사회보장 수급권으로서의 성격도 있는 이상 소득재분배의 도모나 새로운 산재보상사업의 확대를 위한 재원 마련의 목적으로 최고보상제를 도입하는 것 자체는 입법자의 결단으로서 입법자의 형성적 재량권의 범위 내에 있다고 볼 여지도 있을 것이다. 그러나, 그러한 경우에도 원칙적으로 최고보상제도 시행 이후 산재를 입는 근로자들부터 적용하는 것은 별론으로 하고, 제도의 시행 이전에 이미 재해를 입고 산재보상수급권이 확정적으로 발생한 청구인들에 대하여 그 수급권의 내용을 일시에 급격히 변경하여 가면서까지 적용할 수 있는 것은 아니라고 보아야 할 것이다. 3) 한편, 심판대상조항의 주요한 입법목적이라 할 수 있는 소득재분배는 국가의 정책적 문제로서 근본적으로 조세정책 또는 다른 사회보장제도의 확충을 통해서 해결하여야 할 문제이지, 산재를 입은 근로자들에게 업무상 재해로 상실된 수입을 일정 수준까지 보장하여 줌으로써 산재 이전의 생활수준의 골격을 유지해 주는 것을 주목적으로 하는 제도인 장해급여제도(산재보험)의 변경을 통하여 해결할 문제는 아니다. 가사 장해보상연금액의 조정으로 소득재분배를 이루고자 하는 경우에도, 최고보상제도를 신설한 법 시행 이후에 발생한 산재사고의 피재 근로자들부터 적용되는 것으로 하거나, 공단이 현재까지 보험료 징수를 통하여 이미 확보한 자체자금을 활용하여 산재보험의 혜택을 확대하거나, 누진 보험료율을 채택하여 평균임금이 높은 근로자를 고용하는 사업주로부터 보다 높은 비율의 보험료를 징수하여 저소득 근로자에게 혜택을 확대하는 방안 등을 우선적으로 고려하였어야 할 것이다. 4) 나아가, 신설된 최고보상제도를 기존의 장해보상연금 수급자들에게까지 적용함으로써 얻는 실제적 효과에 관하여 보건대, 헌법재판소의 사실조회에 대한 공단의 2008. 6. 30.자 회보결과에 회보면, 2003. 1. 1. 기준으로 최고보상기준금액의 적용을 받는 장해보상연금 수급자의 수는 보상연금 청구인들을 포함하여 총 843명, 최고보상제도 적용 직전인 2002. 12. 현재 위 843명에 대한 월 지급 총액은 2,721,317,550원, 최고보상제도 적용 직후인 2003. 1. 기준 위 843명에 대한 월 지급 총액은 2,075,276,390원으로 그 차액보상월 646,041,160원이다. 이를 2007년 기준 장해보상연금 총 지급액 667,380,000,000원에 비교하여 보면, 위 최고보상제도를 적용함으로써 월간 절감되는 비용은 위 총 지급액의 0.097%, 연간 절감되는 비용은 1.16%에 불과하다(장해보상연금 지급액의 기준이 2007년의 기준이비추어 보면, 최고보상제도의 적용을 받는 장해보상연금 수령자의 수가 자연감소하였을 것이고, 최고보상기준금액의 상승으로 2002. 12. 기준 장해보상연금과의 차액 또한, 감소하였을 것이므로, 실제 차지하는 비율은 위 비율보다도 훨씬 낮을 것으로 보인다). 또한, 공단의 보험수지를 보면, 2006년 기준 수지율(급여지급액/보험료 등 수납액)은 86.03%, 2007년 기준 수지율은 74.24%로서, 공단의 보험수지가 흑자인데다 그 흑자율 또한, 증가하고 있다. 거기에 더하여 산재보상보험의 경우 법이 설계한 대로 보험제도를 운영한다면 운영구조상 적자가 될 가능성은 없다고 할 것이다. 이러한 점들에 비추어 보면, 새로운 산재보상사업의 확대실시를 위하여 신설된 최고보상제도를 기존의 장해보상연금 수급자에게도 적용하지 않으면 안될 필연성이 있었다고 보기 어렵다. 5) 산재보험제도는 보험가입자인 사업주가 납부하는 보험료(법 제57조, 제62조)와 국고부담(법 제64조 제3항)을 재원으로 하여 근로자에게 발생하는 업무상 재해라는 사회적 위험을 보험방식에 의하여 대처하는 사회보험제도이나, 사회보험방식으로 운영되는 여타 연금제도와 달리 그 재정부담에 대한 국가의 기여 정도는 극히 미미하여, 사업주가 자신 및 그 근로자를 위하여 해당 사업체의 임금 총액에 소정의 보험료율을 적용하여 부담하는 보험료에 거의 전적으로 재원을 의존하고 있다(정부출연금은 사업주가 내는 보험료의 1%에도 미치지 못하는 금액으로 공단관리비용의 일부에 충당되는 것으로 보인다. 법 제3조 참조). 업무상 재해에 대하여는 근로기준법에서 사용자에게 직접 보상책임을 부과하고 있지만 사용자의 무자력 등으로 보상이 실시되지 못하는 경우가 있을 수 있으므로, 이러한 경우에 피재 근로자나 그 유족에게 재해보상을 확실히 보장하기 위하여 사회보험방식을 도입하여 산재보험제도가 마련된 것으로, 산재보험이 사업주가 부담하는 보험료에 거의 전적으로 재원을 의존하고 있는 것은 이와 같은 산재보험제도의 특성이 반영된 것이다. 따라서, 산재보험제도는 개인의 생활 그 자체를 보호하는 순수한 사회정책적 목적에 그 취지를 두고 재정조달에 있어서도 국가재정이 차지하는 비율이 큰 연금보험 등 여타 사회보험에 비하여 국가가 가지는 입법형성권의 범위가 상대적으로 좁다고 볼 것이고, 산재보험급여 중에서도 손해배상 또는 손실보상급부로서의 본질을 가지는 장해급여의 경우는 더욱 그러하다 할 것이다. 6) 한편, 이 사건 청구인들은 산재로 노동능력을 50% 이상 상실한 중증 장애인들이므로, 이 사건에서 공익과 사익을 비교형량함에 있어서는 장애인 보호에 관한 헌법 규정의 취지를 마땅히 감안하지 않으면 아니 될 것이다. 즉, 헌법 제34조 제5항은 “신체장애자 및 질병·노령 기타의 사유로 생활능력이 없는 국민은 법률이 정하는 바에 의하여 국가의 보호를 받는다.”라고 하여 신체장애자에 대한 특별한 보호를 규정하고 있는바, 장애인과 같은 사회적 약자의 경우에는 개인 스스로가 자유행사의 실질적 조건을 갖추는 데 어려움이 많으므로 국가가 특히 이들에 대하여 자유를 실질적으로 행사할 수 있는 조건을 형성하고 유지해야 한다는 점을 강조하고자 하는 것이다(헌재 2002. 12. 18. 2002헌마52 결정 참조). 위 헌법조항의 취지에 비추어 보더라도, 신체장애자를 위하여 자유행사의 실질적 조건을 형성, 유지하기 위한 특별한 입법적 조치를 취할 의무를 부담하는 국가가, 국가의 재정부담능력과는 무관하게 단지 ‘소득재분배’와 ‘새로운 보상사업을 위한 재원 마련’을 목적으로, 사업주가 기존의 법에 따라 근로자를 위하여 부담하여 왔던 보험료에 상응하여 지급받아 오던 장해 근로자의 장해급여를 일시에 삭감함으로써 피재 전의 생활수준을 그 골격조차 유지할 수 없도록 위축시키는 것은 정당화되기 어렵다 할 것이다. 7) 더욱이 입법자로서는 법 개정에 따른 경과규정, 즉 심판대상조항을 마련함에 있어, 예컨대 ① 장해보상연금 외에 직업을 갖는 등 소득이 있는 자와 그렇지 아니한 자를 구분하여, 전자의 경우 별도의 소득 액수에 따라 차등하여 감액하고 후자와 같이 전적으로 장해보상연금만으로 생활하는 자에 대하여는 연금감액을 하지 않거나, ② 상당한 장기간에 걸쳐 단계적으로 감액의 비율을 조정하거나, ③ 평균임금 자체는 고정시킨 채 통상임금, 물가 등의 변동에 따라 대통령령이 정하는 기준에 따라 평균임금을 조정하는 규정(법 제38조 제3항, 법 시행령 제25조 참조)의 적용을 중지함으로써 갑작스런 연금액의 축소로 인한 충격을 완화하면서 실질연금액의 점진적 감소를 꾀하는 방법 등을 통하여 공·사익의 조화를 도모하고 기존 수급자들의 신뢰를 최대한 배려하는 수단을 택할 수도 있었을 것으로 보인다. 그런데, 심판대상조항은 그와 같은 최소한의 배려조차 하지 아니하고 기존의 장해연금 수급자들에 대하여 장해보상일시금 수급의 경우와 비교하여 개략적으로 산출된 2년 6개월의 경과기간 동안만 구법을 적용하도록 하고, 2003. 1. 1.부터는 일률적이고 전면적으로 최고보상제도를 적용하도록 하고 있으므로, 심판대상조항은 이 점에서 보더라도 신뢰보호원칙에 위배되는 것으로 평가하지 않을 수 없다. (5) 소결 이상에서 살펴본 바에 의하면, 청구인들의 구법에 대한 신뢰이익은 그 보호가치가 중대하고 그 침해의 정도가 극심하며 신뢰침해의 방법이 과중한 것인 반면, 피재 근로자들 간의 소득격차를 완화하고 새로운 산재보상사업을 실시하기 위한 자금을 마련한다는 공익상의 필요성은 청구인들에 대한 신뢰보호의 요청에 우선할 정도로 충분히 크다고 보기 어렵다. 따라서 심판대상조항은 신뢰보호의 원칙에 위배되어 청구인들의 재산권을 침해하는 것으로서 헌법에 위반된다 할 것이다. 6. 결 론 그렇다면, 심판대상조항은 신뢰보호의 원칙에 위배하여 청구인들의 재산권을 침해하는 것으로서, 기존의 장해보상 일시금 수급자와의 관계에서 평등권을 침해하는지 여부에 대하여 나아가 판단할 필요 없이 헌법에 위반되므로 주문과 같이 결정한다. 이 결정에는 아래 6.과 같은 재판관 이동흡의 별개의견과 아래 7.과 같은 재판관 김희옥의 반대의견이 있는 외에는 나머지 관여 재판관들의 의견이 일치되었다. 7. 재판관 이동흡의 별개의견 나는 다수의견과 마찬가지로 심판대상조항이 신뢰보호의 원칙을 위배하여 청구인들의 재산권을 침해한다고 생각하나 다수의견과는 그 주된 이유를 달리하고, 심판대상조항에 대하여 단순위헌을 선언할 것이 아니라 법 부칙 제7조 전체에 대하여 헌법불합치를 선언하여야 한다고 생각하므로, 다음과 같이 따로 의견을 밝힌다. 가. 다수의견은 심판대상조항이 최고보상제도를 기존 피재 근로자들에게도 적용하는 것 자체가 신뢰보호의 원칙에 위배되어 청구인들의 재산권을 침해한다는 입장이나, 나는 신뢰보호의 원칙상 최고보상제도를 일정 시점 이후 기존 피재 근로자들에게도 적용하는 것이 전적으로 금지된다고는 생각하지 아니한다. 다만, 기존의 법제도를 신뢰한 기존 피재 근로자들의 신뢰보호를 위하여 단지 2년 6개월 동안만 기존의 제도를 계속 적용하도록 하고, 그 기간이 경과한 2003. 1. 1.부터 이들에 대하여도 최고보상제도가 전면적으로 적용되도록 한 법 부칙 제7조가 기존 장해보상연금 수급자인 청구인들의 헌법적으로 정당한 신뢰를 충분히 보호하지 못한다는 점에 법 부칙 제7조의 위헌성이 있다고 생각한다. 나. 심판대상조항에 의하여 실현하고자 하는 공익적 목적을 살펴보면, 심판대상조항이 최고보상제도 시행 이전의 기존의 장해보상연금 수급자들에게도 2003. 1. 1. 이후 최고보상제도를 적용함으로써 달성하려는 공익은 장해급여에 있어서도 소득재분배의 효과를 도모하려는 것과 최고보상제도를 기존의 장해보상연금 수급자에게도 적용함으로써 절감되는 보험급여액으로 다수의 근로자에게 혜택이 돌아가는 간병급여의 신설, 유족급여의 확대, 후유증상 진료제도를 도입하여 보험급여의 폭을 확대하고, 휴업급여 등의 최저기준을 인상하여 보험급여의 지급수준을 상향조정하는 재원으로 사용하기 위한 것, 즉, 다른 보험사업 실시를 위한 재원마련에 있는 것으로, 그 공익적 가치가 결코 적다고 할 수 없다. 다. 그러나 한편, 침해되는 사익에 관하여 보건대, 청구인들은 대부분 경제적 지출이 많은 40대 전후의 피재 근로자들로서 최고보상제의 적용으로 말미암아 일시에 최소 2%부터 최대 82%까지 평균 40%가 넘는 연금 삭감을 당하였으며, 청구인들은 모두 노동능력을 50% 이상 상실한 장해등급 제7급 이상의 중증 장애인들로서 현실적으로 남아 있는 노동능력의 범위 내에서 다른 소득활동을 하기가 용이하지 않아 보이고, 피재 이후의 경제현실에 대한 적응능력도 일반인에 비하여 현격히 떨어질 것으로 예상되어 법상 보다 중한 보호를 필요로 하는 사람들인 점 등을 감안하여 볼 때 침해되는 사익도 위 공익에 비하여 결코 가볍다 할 수 없다. 라. 따라서 입법자로서는 구법하에서 장해를 입고 연금수급을 개시한 청구인들의 신뢰를 보호하기 위하여 경과규정을 마련함에 있어 예컨대, ① 장해보상연금 이외에 다른 직업을 갖는 등 소득이 있는 자와 그렇지 아니한 자를 구분하여 전자의 경우 별도의 소득의 범위 내에서 그 소득의 액수에 따라 차등하여 감액하고 후자와 같이 전적으로 장해보상연금만으로 생활하는 장해연금 수급자에 대하여는 연금을 감액하지 않는다거나, ② 청구인들과 같이 제도 시행 이전에 이미 산재를 당한 사람들에 대하여는 상당히 오랜 시간을 두고 자신의 평균임금과 최고보상제하의 최고보상기준금액과의 차이가 줄어들어 결국은 일치하도록 서서히 감액의 비율을 높여 매년 단계적으로 감액의 비율을 조정하든지, ③ 최고보상제 시행 당시 적용되던 평균임금을 고정시킨 채 그 액수가 최고보상제하에서 평균임금 상승 및 물가상승을 반영하여 인상될 최고보상기준금액과 같아질 때까지 통상임금, 물가 등의 변동에 따라 대통령령이 정하는 기준에 따라 평균임금을 조정하는 규정(법 제38조 제3항, 법 시행령 제25조 참조)의 적용을 중지함으로써, 즉 기존 피재 근로자들의 명목 급여액을 최고보상기준금액을 기준으로 산정한 최고보상금액과 일치할 때까지 동결시킴으로써(이렇게 될 경우 실질 급여액은 매년 평균임금 상승률 또는 물가상승률 만큼 감소하는 결과가 된다) 갑작스런 연금액의 축소로 인한 충격을 완화하면서 실질연금액의 점진적 감소를 꾀하는 방법으로 충분히 오랜 시간을 두고 공·사익의 조화를 도모하여 기존 수급자들의 신뢰를 넉넉히 보호하는 조치를 취할 수도 있었을 것으로 보인다. 더욱이 장해급여를 연금으로 수급할 수 있는 대상은 장해등급 제7급 이상의 피재 근로자들로서 그 노동능력상실률이 50%를 넘는 중증 장애인들에 한하고, 이들의 경우 상당한 노동능력의 상실로 취업 등 경제적 수익을 얻을 수 있는 새로운 기회를 얻기가 힘들며 경제적 환경변화에 대한 대응능력 또한, 일반인과 현격한 차이가 있다는 점, 신체장애자에 대한 특별한 보호를 규정하고 있는 헌법 제34조 제5항의 취지 등을 아울러 고려하여 볼 때 더욱 그러하다. 그런데 심판대상조항은 그와 같은 배려를 하지 아니한 채 장해연금의 일시금 수급자의 경우와 비교하여 시간의 흐름에 따른 가치 차이를 무시한 채 연금 수급자들이 매월 수급하는 연금의 단순 합산액이 일시금으로 장해연금을 수급한 경우의 장해보상일시금과 비슷해지는 시점인 4년 6개월을 기준으로 삼아 개략적으로 산출된 2년 6개월의 경과기간 동안만 구법을 적용하도록 하고, 2003. 1. 1.부터는 일률적이고 전면적으로 장해보상연금의 기 수령자에게도 최고보상제도를 적용하도록 하여, 앞서 본 바와 같이 심한 경우 일시에 70～80%에 이르는 연금삭감이 이루어지는 경우가 발생하는 결과를 초래한바, 심판대상조항은 이 점에서 신뢰보호원칙에 위배되는 것으로 평가되어야 한다. 마. 장해급여제도는 본질적으로 소득재분배를 위한 제도가 아니고, 장해급여의 본질은 사업자가 근로자의 평균임금에 상응하게 일정 비율로 납입한 보험료를 바탕으로 불의의 산재사고에 대비하여 피재 근로자에게 산재 사고 이전의 생활수준의 골격을 보장해 주는 데 그 취지가 있는 것으로, 손해배상 내지 손실보상적 급부인 점에 그 본질이 있는 것이므로 다른 사회보험수급권에 비하여 재산권적인 성질이 강하고 사회보장적 급부로서의 성격은 상대적으로 약하다고 볼 수 있다. 또한, 다수의견도 지적하였듯이 장해급여제도의 운영에 최고보상제의 시행이 필수적인 요소인 것은 아니다. 그러나 장해급여가 비록 손실보상적 급부인 점에 본질이 있다하여도 장해급여제도에 사회보장 수급권으로서의 성격도 있는 이상, 소득재분배의 도모나 새로운 산재보상사업의 확대를 위한 자금마련의 목적으로 최고보상제를 도입하는 것 자체가 입법자가 내린 합리성 있는 결단으로서 입법자의 형성적 재량권의 범위 내에 있다고 한다면, 기존 피재 근로자들의 헌법적으로 정당한 신뢰보호를 위하여 충분한 경과규정을 마련하는 한도 내에서 궁극적으로 기존 피재 근로자들에 대하여도 최고보상제를 적용하는 것 또한, 입법자에게 주어진 재량권의 범주를 벗어난다고 보기는 어렵다. 다만, 그것은 기존 피재 근로자들의 신뢰를 충분히 보호한다는 전제하에서 그러한 것인바, 법 부칙 제7조는 기존 피재 근로자인 청구인들의 신뢰를 충분히 보호하고 있다고 보기 어렵다. 따라서 심판대상조항의 위헌성은 최고보상제를 제도 시행 이전의 피재 근로자자에게도 적용되도록 한 점 자체에 있는 것이 아니라, 최고보상제도를 기존 피재자에게 적용함에 있어 구제도에 대한 기존 피재 근로자들의 신뢰를 보호하기 위하여 마련된 경과규정이 기존 피재 근로자들의 신뢰를 보호하기에 지나치게 미흡하다는 점에 그 중점이 있다고 생각한다. 바. 그러므로, 결정 주문에 있어서도 기존 피재 근로자들에 대하여도 2003. 1. 1.부터 최고보상제도를 전면적으로 적용되도록 한 심판대상조항에 대하여 단순위헌을 선언할 것이 아니라, 신설제도를 기존 피재 근로자들에 대하여도 적용하는 것과 관련하여 기존 피재 근로자들의 신뢰를 보호하기 위하여 마련된 경과규정인 법 부칙 제7조 전체에 대하여 헌법불합치를 선언하고, 기존 피재 근로자로서 장해연금을 이미 수급하여 온 청구인들의 신뢰를 헌법정신에 합치되게 충분히 보호할 수 있는 내용의 입법개선을 촉구하는 것이 옳다고 생각한다. 8. 재판관 김희옥의 반대의견 나는 심판대상조항이 청구인들의 기본권을 침해한 것으로 볼 수 없다고 판단하므로 다음과 같이 그 의견을 밝힌다. 가. 먼저, 법적 상태의 존속에 대한 개인의 신뢰는 그가 어느 정도로 법적 상태의 변화를 예측할 수 있는지 여부에 따라 상이한 강도를 가진다고 할 것인바, 일반적으로 법률은 현실상황의 변화나 입법정책의 변경 등으로 언제라도 개정될 수는 있는 것이기 때문에 원칙적으로 법률의 개정은 예측할 수 있다고 보아야 한다(헌재 2004. 8. 26. 2003헌마337, 판례집 16-2상, 334, 352). 또한, 장해보상연금의 성격상 그 급여의 구체적인 내용은 국회가 사회정책적 고려, 국가의 재정 및 산업재해보상보험기금의 상황 등 여러 가지 사정을 참작하여 보다 폭넓은 입법재량으로 결정할 수 있다고 할 것이고, 사회보장제도에 관한 입법은 한정된 재원으로 산재근로자나 기타 수급권자의 생활안정과 복리향상에 기여함과 아울러 사회보험으로서 소득재분배 기능이 제대로 작동할 수 있도록 하여야 하므로, 입법에 의한 연금수급권의 제한은 불가피한 것으로 이러한 입법이 명백히 자의적인 것으로서 입법적 한계를 벗어나지 않는 한 헌법에 위반된다고 할 수 없다. 나. 한편, 심판대상조항에 의하여 기존의 장해보상연금 수급자들에게 최고보상제도를 적용함으로써 달성하려는 공익은 최고보상제도의 적용으로 절감되는 보험급여액으로 다수의 근로자에게 혜택이 돌아가는 간병급여의 신설, 유족급여의 확대, 후유증상 진료제도를 도입하여 보험급여의 폭을 확대하고, 휴업급여 등의 최저기준을 인상하여 보험급여의 지급수준을 상향조정하는 재원으로 사용하기 위한 것으로서, 그와 같은 공익적 가치는 매우 크다고 하지 않을 수 없다. 그러나 장해보상연금 수급권의 성격상 급여의 구체적인 내용은 국가의 재정, 사업주의 부담 정도, 사회정책적 상황 등에 따라 변경될 수 있는 것인 점, 근로자는 산재보험사업에 소요되는 비용을 전혀 부담하지 않는 점 등에 비추어 보면, 연금수급자들의 장해보상연금제도에 대한 신뢰는 반드시 ‘업무상 재해로 인정받은 후에 현 제도 그대로의 연금액을 받는다’는 데에 대한 것으로 볼 수 없고, 장해보상연금 수급자는 단순히 기존의 기준에 의하여 연금이 지속적으로 지급될 것이라는 기대 아래 소극적으로 연금을 지급받는 것일 뿐이다. 뿐만 아니라 심판대상조항은 기존의 장해보상연금 수급자에게 최고보상제도가 시행되는 2000. 7. 1.부터 2002. 12. 31.까지 2년 6개월의 유예기간을 두는 배려를 하고 있다. 따라서 보호해야 할 장해보상연금 수급자의 신뢰가치는 그리 크지 않은 반면, 평균임금의 최고한도를 설정하여 보험급여의 형평성과 소득재분배 기능을 제고하고자 하는 공익적 가치는 긴급하고 또한, 중요한 것이므로 심판대상조항이 헌법상 신뢰보호의 원칙에 위배되어 청구인들의 재산권을 침해하는 것으로 볼 수 없다. 다. 또한, 청구인들의 장해보상연금 청구권은 생활보장적 성격을 가진 것으로서 사회보장수급권에 해당하고 순수한 의미의 재산권은 아니므로 법 제38조 제6항이나 심판대상조항은 입법을 통하여 구체적으로 형성되는 사회보장수급권의 구체적 범위를 새로이 정한 것으로서 이로 인하여 설사 전에 받아오던 장해보상연금이 심판대상조항의 적용으로 감액되었다 하더라도 이로 인하여 장해보상일시금을 선택한 산재근로자와 비교하여 합리적 이유 없이 차별하는 것이라 할 수 없고, 산재보험기금의 재원은 거의 전적으로 사업자가 부담하는 점, 신설된 최고보상제도를 기존의 피재자에게도 적용할 경우 그 성격상 장해보상일시금에는 적용할 수 없고, 장해보상연금에 대해서만 적용 가능한 특성을 가지고 있는 점 등을 종합하면, 심판대상조항이 장해보상연금 수급자에 대하여만 수급권을 제한하는 것이 현저히 자의적인 것으로 헌법상 평등원칙에 위배되는 것이라고 보기도 어렵다. 라. 그렇다면 심판대상조항은 헌법상 신뢰보호원칙과 평등원칙에 반한다고 볼 수 없고, 그 외 달리 심판대상조항이 위헌이라고 볼 만한 사정도 없다.