글로벌 세계 대백과사전/정치/한국의 정치/한국의 정치제도/한국의 지방자치

한국의 지방자치

韓國－地方自治

우리 민족은 오랜 국가 생활을 해왔으며 그 동안 시대에 따라서는 지방자치와 비슷한 형태의 행정이 행해진 흔적도 간혹 찾아볼 수가 있다. 멀리 삼국시대나 통일 후의 신라 등에 관해서는 남아 있는 자료가 없으므로 그 당시의 지방행정에 관한 자세한 내용을 밝힐 수가 없고 또 고려시대에 대해서도 정확한 것은 알 수가 없으나 조선조에서는 지방행정의 하부에서는 일종의 자치가 행해진 것을 볼 수가 있다. 조선시대에는 중앙에서 파견되는 최말단 관리가 현의 현령이나 현감이고 현감은 지방에 토착해 있는 아전들의 도움을 받아서 그 지방을 다스려갔으나 그 이하의 단위인 면이나 동은 거의 반자치(半自治)와 같은 상태로 놓아 두었다. 그러므로 조선시대에는 일종의 자치가 있었다고도 할 수 있으나 물론 그것은 현대와 같은 의미의 자치가 아닌 것은 더 말할 필요가 없다.

해방 후 대한민국이 발족하게 되자 정치제도로서는 대통령 중심제의 민주정치를 지향하고 지방자치도 민주정치의 일환으로서 도입하게 되었다.

즉 1948년 7월 17일에 제정 공포된 대한민국 헌법에는 그 제8장을 지방자치로 하여 지방자치제도의 실시를 선언하고 있으며 이러한 헌법의 정신에 따라 당시의 제헌의회(制憲議會)는 1949년 7월 14일자 법률 제32호로 지방자치법을 제정 공포하였다. 이 지방자치법은 동년 12월 25일자 법률 제73호로 일부 개정을 하여 지방자치 실시의 준비를 완료하였다. 그러나 그 이듬해인 1950년에 6·25 전쟁이 일어나서 지방자치를 위한 선거가 불가능하게 되어 지방자치는 후일로 미루어졌다.

지방자치에의 희망은 매우 높았으므로 정부는 전쟁이 아직도 그치지 않은 1952년 5월에 한강 이남의 지역에서만 지방선거를 실시하였는데 이것이 우리 민족의 역사상 가장 먼저 실시한 지방자치이다. 그때의 지방자치조직을 보면 자치단체로서는 도와 서울특별시가 있고 그 밑에 작은 단체로서는 시와 읍과 면이 있었다.

그래서 1952년 5월 선거에서는 자치단체의 의결기관인 지방의회의 의원을 선거하였고, 자치단체의 집행기관인 도지사나 서울특별시장과 시·읍·면장 중, 도지사와 서울특별시장은 대통령이 임명하는 임명제였고, 시·읍·면장만은 지방의회에서 선출하였다. 그러나 그 뒤의 지방자치는 여당인 자유당과 야당인 민주당과의 치열한 대립 속에 크게 흔들리게 되었다.

지방자치제가 자유당의 집권기간을 자유당 장기집권에도 도움이 되는 방향으로 이끌려간 것은 쉽사리 짐작할 수가 있다. 그러한 의도에서 지방자치가 크게 후퇴한 것이 1958년 12월 26일의 자치법 개정이다.

즉 그것은 1952년에 실시한 지방자치에서 시·읍·면장 등을 간선제로 하는 것도 오히려 부족하다고 생각하여 1956년 2월 12일자 법률 제385호로 자치법을 개정하여 시·읍·면장도 모두 국민의 직선으로 하기로 하였다. 그런데 자유당은 그 다음 다음해인 1958년 12월에 다시 이를 개정하여 이번에는 정반대로 시·읍·면장의 직선제를 폐지하고 이를 임명제로 고침으로써 실질적으로 지방자치의 의의를 완전히 말살하였다. 자유당이 지방의 말단 행정기관의 장인 시·읍·면의 장을 임명제로 고친 이유는 대통령과 부통령의 선거를 앞두고 전국의 지방행정 책임자를 자의로 호령 구사하여 관권에 의한 부정선거를 강행하지 않고는 도저히 자유당의 대통령과 부통령이 당선될 가망이 없었기 때문이었다.

이와 같은 자유당의 부패와 독재는 마침내 4·19 혁명으로 무너지고 그 뒤에 고조된 민주주의에의 물결에 따라 민주당은 1960년 11월 1일자 법률 제563호로 시·읍·면장은 물론이고 도지사까지도 지방민이 직선하는 자치를 실시하였으나 이번에는 5·16으로 지방자치는 정지를 당해서 크게 빛을 보지 못한 채 막을 내리게 되었다.

제5차 개정헌법에서도 지방자치에 관한 명문조항이 나타났으나 실시되지는 않았고, 제7차 개정헌법(유신헌법)에서는 제10장에 지방자치에 관한 규정을 설치하였으되 부칙 제10조에서 지방의회는 조국이 통일될 때까지 구성하지 아니한다는 경과조치규정을 둠으로써 사실상 사문화시켰다. 제8차 개정헌법에서도 제8장에 지방자치에 관한 규정을 설치하였으나 실시되지는 않았고, 제9차 개정헌법에서도 제8장에 동일한 내용을 명시하고 있다. 제헌헌법 이래 헌법상에 지방자치에 관한 명문규정을 두고 있었으면서도 실시되지 않은 까닭은 중앙집권 편향의 사고가 주요인이며 과거 독재정권들의 대야 견제도 그 한 원인이었다. 제6공화국에 접어들어 야권을 중심으로 지방자치제 실시가 정치쟁점화 되었고, 그 결과 지방자치 관계법령이 정비되었으며, 1990년 12월 관계법령의 개정·보완이 이루어졌다. 그리고 마침내 1995년 6월 27일 4대 지방선거를 실시함으로써 전면적인 지방자치 시대를 열었다.

제2공화국하에서의 지방자치

第二共和國下－地方自治

1948년 정부수립후 지방자치법은 6차에 걸친 개정을 보았으나 그 실시는 단 두 번 밖에 없었다. 그 하나는 1956년 이승만 독재정권하에서 이루어졌는데 이것은 이승만 독재정권에 의해서 정치적 목적으로 실시되어 완전한 형태를 갖춘 지방자치라 할 수 없고, 명실공히 지방자치가 완전하게 실시된 것은 1960년 제2공화국하에서였다.

그 주요한 내용을 보면 다음과 같다. ① 지방자치단체 단위를 도·서울특별시와 시·읍·면의 2종으로 구분하여 2중구조로 하였다. ② 종래의 서울특별시장과 도지사의 임명제를 폐지하고 전지방자치단체의 장을 4년임기의 직선제로 하고 부(副)시·읍·면장만은 임명제로 하였다. ③ 지방의회 4년임기의 직선제로 하고 자치입법권으로 조례와 규칙제정권을 규정하고 불신임결의권을 부여하였다.

중앙집권적인 관치행정의 압력하에 놓여 있던 한국지방자치가 4·19 혁명으로 제도상 처음으로 자치의 형식을 거의 완전하게 갖추게 되었지만 다음과 같은 제도상, 실제 운영상의 폐단을 드러냈다. ① 하급지방 자치단체인 시·읍·면의 압도적 다수가 재정적으로 자립할 수가 없어 국고보조(國庫補助)에 의존하고 있던 까닭에 자치단체의 구실을 할 수가 없다. ② 법률상 적어도 시·읍·면의 장은 직접 그 주민이 이를 선거케 함으로써 지방자치의 관료화를 배격하긴 했으나 모든 지방선거에서 정당대결이 결정적 영향을 미쳐 지방자치 본래의 기능을 발휘할 수 없었다. ③ 1960년말 수차에 걸친 지방선거의 투표율은 선거사상 가장 낮은 것이어서 국민의 정치의식에 비하여 선거가 과잉이었음을 명백히 드러냈다. ④ 역사가 짧아 지방자치단체의 장과 지방의회가 충돌한 사례는 별로 나타나지 않았지만 지방자치가 정당대결에 좌우되는 이상 그 가능성은 매우 큰 것이었다.

지방자치의 개념

地方自治－槪念

지방자치(Local self－government)란 일정한 지역적 경계를 기초로 하는 지방자치단체가 그 지역의 행정을 주민 자신의 책임하에 자신이 선임한 기관(또는 스스로)에 의해서 처리하는 제도로서 그 사상적 기초는 민주주의와 지방분권주의의 결합이다.

즉 민주주의는 '사적 자치', 즉 자율을 본질로 하며 지방분권이란 중앙정부의 권한을 지방(정부)에 분여·분산시키는 것을 의미하는데, 전자를 주민자치 또는 정치적 의미의 지방자치, 후자를 단체자치 혹은 법률적 의미의 자치라고 한다.

주민자치는 영국식 제도로서 인민자치의 사상을 기반으로 한다. 즉 이 제도는 중앙정부와 지방행정기관의 2자 사이에 행정사무의 분배를 고려하는 것이 아니라 국가행정사무 중 지방적인 이해에 관계되는 것은 지방주민들로 하여금 직접 담당케 하는 제도이다. 영국의 지방행정청은 중앙정부로부터 독립한 기관이 아니고 국가사무 중 당해 지역에 해당되는 사무를 국가행정기관의 지위에서 행하는 것이며, 의결기관인 동시에 집행기관인 성격을 가진다. 따라서 그 행정의 내용은 법률에 규정되어 있어 영국의회의 감독을 받는다.

단체자치는 대륙계통의 제도로서 이는 대륙의 행정제도가 군주권력의 제한이라는 방향으로 발달된 데 기인한다. 즉 전제군주 권력이 막강하였던 대륙(유럽)에서는 민주주의의 발달과정이 전제군주로부터 권력을 이양받는 형식을 취했기 때문에 지방자치제도도 중앙정부로부터 독립적인 자치단체를 조직해 그로부터 권력을 분여받는 형식을 취했고 그 이론적 토대까지 완성됨으로써 성립된 것이다. 대륙의 지방행정청은 중앙정부와 독립된 지위에서 중앙정부로부터 위임된 국가의 지방적 행정사무와 지역적 특수이익에 관계된 지방의 고유한 사무 2종의 사무를 처리한다. 물론 국가행정지관이 국가의 지방적 사무를 처리하기 위하여 지방자치단체에 위임하지 않고 별도의 기관을 설치하는 경우도 있다(지방국세청·지방해운항만청 등이 이 범주에 속한다). 그 결과 단체자치에 있어서 지방행정청은 의결기관과 집행기관이 분리·독립되며 그 권한은 중앙정부 권한이 지방에 분여된 것이므로 중앙행정기관이 그 사무에 관한 감독권을 갖는다. 이상의 2가지 자치제도에서 볼 때 현행 지방자치법에 근거한 한국의 지방자치제도는 대륙계에 속한다.

한국의 지방자치제도

韓國－地方自治制度

1987년 제13대 대통령 선거에서 노태우 후보는 선거공약으로 지방자치 실시를 내세웠다. 제6공화국 출범 후인 1989년 4당(민정당·평민당·민주당·공화당) 합의에 의하여 시·도에서부터 군(郡)에 이르기까지 지방의회와 자치단체장을 선거하기로 하였다. 1989년 마련된 지방자치법에 의하여 1991년 기초의회 선거와 광역의회 선거가 있었다.

그러나 3당합당(민정당·민주당·공화당의 통합) 이후 여권은 경제안정을 내세워 1989년에 마련된 지방자치법의 일부를 개정하고 자치단체장 선거는 1995년으로 미루는 의안을 국회에 상정하여 통과시켰다. 따라서 6공화국의 지방자치는 지방의회만 있고 자치단체는 구성되지 못한 불구적 형태로 출발하였다. 그후 1995년 6월 27일 실시된 4대 지방선거를 통해 광역단체장·기초단체장·광역의회의원·기초의회의원이 선출되면서, 같은 해 7월 본격적인 지방자치시대가 열렸다. 광역의회 선거에는 비례대표제가 도입되었으며, 기초단체장은 정당공천이 가능하지만 기초의회의원은 정당공천이 금지되었다.

비례대표제

比例代表制

시·도 관리위원회가 그 지역구 시·도 의원선거에서 유효투표 총수의 5% 이상을 특표한 정당들에게 득표수에 따라 의석을 배분하는 것으로 이는 유효투표 총수의 3분의 2 이상을 득표한 정당이 있을 때에는 시·도 의원수 3분의 2(소수점 아래 올림)를 그 정당에 배분하고 나머지 의석은 그 밖의 정당들에게 득표비율에 따라 배분한다. 이 제도는 지역 분할 구도의 폐단을 줄여 특정 정당이 유리한 지역에서 다른 정당이 다소나마 발언권을 행사할 수 있게 하기 위해 도입되었다.

지방자치의 구성요소

地方自治－構成要素

지방자치가 이루어지기 위해서는 다음과 같은 요소가 전제되어야 한다. ① 지역：이것은 국가의 영토와 같은 것으로서, 지방자치단체의 지배권이 미치는 지리적 범위를 가리킨다. 이러한 지역적 범위가 설정됨으로써 특정 지방자치단체의 인적 범위도 설정된다. ② 지방자치단체와 주민：지방자치단체란 영속성과 인위성을 지니면서 법률에 따라 자연인처럼 재산을 취득하고 양여하며, 계약 및 당사자 자격을 갖는 등 다양한 행동능력을 갖는 일단의 사람들을 말한다. 그러므로 자치단체란 일정한 지역에 살고 있는 사람들이며, 이러한 법적 능력을 갖는 주민들의 총체이기도 하다. 지방자치에서의 주민은 국가에서의 국민과 같은 요소이다. ③ 자치권：이것은 국가의 주건에 해당하는 것으로서 주민의 총체인 자치단체가 일정한 지역에서 자치사무를 자체의 책임하에 처리할 수 있는 권한을 말한다. ④ 자치기관：지역주민들이 독자적으로 모든 일을 처리하기는 어렵다. 그리고 오늘날과 같은 대중정치시대에 그것은 비효율적이다. 따라서 지방자치단체는 주민의 의사를 표현하고 실현할 기구를 필요로 하게 되는데, 이것이 자치기관이다. 여기에는 지방의회와 자치단체장, 공무원 조직 등이 해당된다. ⑤ 자치사무：이것은 지방자치를 통하여 주민들이 실현하고자 하는 일들을 말한다. 여기에는 의식주의 기본욕구 충족을 위한 일에서부터 자녀교육, 문화·예술, 환경보존을 위한 일에 이르기까지 매우 다양한 내용이 포함된다. ⑥ 자치재원：이것은 자치사무를 처리하는 데 필요한 비용으로서 지방세가 여기에 해당된다.

지방자치의 현황

地方自治－現況

우리나라는 1952년 지방의회를 구성하여 이후 5·16 군사혁명 이후 지방자치에 관한 임시조치법에 의해 지방자치가 전면 중단될 때까지 지방자치를 실시한 적이 있다. 그후 1991년 지방의회가 다시 구성되면서 지방자치가 부분적으로 부활되었고, 이어 1991년 전국 230개 기초자치단체(시·군·자치구)와 15개의 광역자치단체(특별시·광역시·도)에서 지방자치단체장선거와 지방의회의원선거가 동시에 실시됨으로써 지방자치가 전면 재개되었다.

그러나 지방자치단체장과 지방의회의원이 선출되었을 뿐 우리나라의 지방자치는 앞서 언급한 네 가지의 기둥 내지는 중요요소라는 점에서 많은 문제점을 안고 있다.

자치권능

自治權能

자치권능이란 자치단체가 누리는 일반적 자치권과 함께 이의행사를 위한 행정·재정능력 등을 이야기한다고 하겠는데, 우리의 경우 이러한 자치권능은 전반적으로 매우 취약한 상태에 있다.

첫째, 자치권의 문제이다. 자치권이라 하면 통상 자치입법권과 자치행정권, 그리고 자치조직권과 자치행정권 등을 의미하는데, 이 모든 분야에 있어 우리의 자치단체는 중앙정부로부터 과도한 통제를 받고 있다. 지방의회의 입법권을 예로 들면, 모든 조례는 법률은 물론 대통령이나 각 부장관이 정하는 부령(部令)까지도 넘지 못하도록 되어 있으며, 조례위반사항에 대해서도 과태료 이상의 처벌을 하지 못하도록 되어 있다.

다른 권한에 있어서도 마찬가지이다. 기채의 발행과 같은 채무부담행위나 예산편성은 물론, 자치단체장의 승용차 크기와 같은 부수적인 사안에 이르기까지 중앙정부 또는 상급자치단체의 통제를 받게 되어 있다.

둘째, 자치사무의 문제이다. 자치적으로 처리할 수 있는 사무의 폭이 매우 좁다. 자치사무의 폭이 얼마나 좁은가 하는 것은 1994년 이래 발표되고 있는 「중앙·지방사무총장」에 잘 나타나 있다. 총무처의 이 「총람」은 정부의 37개 부처에서 수행되고 있는 법령상의 사무를 대상으로 한 것인데 건국 후 처음 있는 총괄조사작업이라 그 의미가 매우 큰 것이었다.

아무튼 이 조사에 의하면 법령상 나타나 있는 37개 부처의 최소단위 독립 개별사무총수는 모두 15,744건인 것으로 나타났다. 1996년 현재 총무처는 이 중 약 74%(11,646건)를 국가가 직접 처리하는 '국가사무'로, 8%(2,882건)를 자치단체가 자율적으로 수행하는 '지방사무'로 분류하고 있다. 자치단체가 법령상의 사무만을 수행하는 것은 아니기 때문에 이를 두고 중앙과 지방간의 사무배분에 관한 결론을 내리기는 곤란하지만, 국가와 지방자치단체간의 사무배분이 얼마나 중앙정부 위주로 이루어지고 있나를 잘 느낄 수 있는 자료라 하겠다.

셋째, 재정능력의 문제이다. 재정자립도가 낮다는 이야기는 이제 더 이상 다시 거론할 이유가 없을 정도로 잘 알려져 있다고 생각한다. 자치단체 전체평균이 70% 정도에 머물고 있으며, 군의 경우 30%선에 머물고 있다. 자치적으로 처리할 수 있는 권한이 주어져 있다고 하더라도 돈이 없어 마음대로 할 수 없는 상황인 것이다.

자율성 문제

自律性問題

앞서 언급한 바와 같이 자율성의 문제는 자치단체가 지역 내의 특정 이해관계세력으로부터 얼마나 독립적으로 그 기능을 수행할 수 있느냐의 문제인데, 우리의 경우 지역사회에 대한 기초조사의 부족으로 이에 대한 정확한 이야기를 하기가 매우 힘든 상태이다.

그러나 한 가지 우리의 지방자치가 지역 내의 특정세력으로부터 그다지 자유롭지 않을 수 있다는 하나의 지표가 있다. 다름아닌 지방의회의원의 출신성분이다. 이미 잘 알려진 바와 같이 우리의 지방의회는 자영상공인이 과다대표되어 있는 상태이고, 재산규모 또한 일반국민의 그것과는 비교가 안 될 정도로 높은 것으로 알려지고 있다.

지방의회에 관한 한 상공인 중심의, 그리고 부유층 위주의 편향된 구조가 이루어지고 있음을 보여주고 있는 것이다.

경영능력의 문제

經營能力－問題

경영능력의 문제 또한 그다지 긍정적인 사안은 아니라 하겠다. 중앙집권적 체제 속에서 자치단체로서는 경영화의 필요성을 느낄 수도 없었으니 경영적 시각이 갖추어질 수가 없었다. 잦은 인사 이동으로 시장·군수가 스스로 편성한 예산을 스스로 집행할 수 있는 여건조차 갖추어지지 않은 상태에서 중·장기계획을 바탕으로 하는 경영화 노력이 있을 수 없었고, 주민으로부터의 인정이 아닌 중앙정부에 대한 충성심이 승진을 좌우하는 메커니즘 속에 시장·군수와 지방공무원 모두에 '서비스 마인드'가 자랄 수 없었다.

중앙정부의 강한 통제 역시 이러한 경영능력의 신장을 가로 막는 중용한 요인이 되어왔다. 『정부개혁의 길(Reinventing Government)』로 유명한 오스본(Osborne)과 개블러(Gaebler)가 지적하는 바와 같이 '경영화'란 사실상 자치단체나 그 관리자에게 기업가적 역량을 발휘할 수 있는 자치권 또는 재량권의 폭을 넓혀 줌으로써 가능한 것이다(Osborne and Gaebler, 311-331). 그러나 우리의 경우 이러한 자치권과 재량의 폭이 좁았으니 경영화를 위한 노력이 제대로 일어날 수가 없었다. 지방공무원의 경영능력 또한 신장될 기회가 없었다.

시민참여와 통제문제

市民參與－統制問題

지방의회가 구성된 이후 우리는 시민의 바람직한 공공적 활동과 관련하여 적지 않은 이야기들이 전해지고 있다. 부천 YMCA가 주도했던 '담배자판기 설치금지조례'의 제정 등은 그 좋은 예라 하겠다. 곳곳에 '의정지기단' 등의 감시 및 독려조직이 생겨 적지 않은 활동을 하고 있다는 이야기 또한 전해지고 있다.

그러나 전반적인 차원에서 볼 때 우리 사회에서의 시민적 통제는 그다지 효과적으로 이루어지는 것 같지 않다. 경제정의실천시민연합이나 YMCA, YWCA 등의 전국단위로, 또는 지역단위로 적지 않은 활동을 하고 있지만, 앞서 이야기한 지방자치단체의 자율성과 경영성을 확보하는 데까지는 이르지 못하고 있다.

기초의원 선거

基礎議員選擧

제1기 기초의원 선거

제1기 기초의원은 당초 시·읍·면 의회의원이었다. 제1대 선거는 1952년에 실시되었으나 그 이후 5·16 쿠데타로 중단되었다가 1991년 제2기에 접어들면서 시·군의회의원으로 바뀌었다. 따라서 1952년에 실시된 시·읍·면 의회의원선거가 제1대 기초의회

의원선거가 된다. 그런데 1991년 제2기의 지방의원과 연속시킬 수 있느냐의 문제에 직면하게 되는데, 선거구단위나 의원정수 등으로 볼 때 1991년 이후의 기초의원이 제1대 시·읍·면 의원의 후신이라고 보기는 어려울 것 같다. 물론 지방의원의 범주를 기초의원과 광역의원으로 이분할 때 양자는 모두 기초의원의 범주로 분류할 수 있다. 그러나 보다 엄밀한 의미에서 시·읍·면 의원과 현재의 구의원과는 구별되어야 하기 때문에 여기에서는 편의상 1960년대 이전의 시·읍·면 의원을 제1기 기초의원으로, 그리고 1991년대 이후의 현 시·군·구 의원을 제2기 기초의원으로 구분하기로 한다. 전국 1,397개 시와 읍 그리고 면에서 모두 17,559명을 선출하는 선거에서 자유당은 25.3%에 불과한 4,444명이 당선된 데 비해, 무소속은 42.5%인 7,469명이 당선되어 지방의회는 정당중심보다는 무소속이 주류를 이루는 구도로 나타났다.

제2대 시·읍·면 의회의원선거는 1956년 8월 8일 실시되었다. 각 시도별 선거실태를 보면 제1대 선거에 비해 투표율이 80%로 11%나 떨어진 상태에서 자유당은 67.4%의 압도적 당선율을 기록했다. 반면에 무소속은 28.6%로 줄어들어 자유당과 무소속의 의석점유율이 제1대 선거의 전도현상을 보였다. 자유당은 충남을 제외한 전지역에서 과반수 안정의석을 확보한 반면, 민주당과 국민회 등 야당은 극히 저조한 당선자를 내어 군소정당에 머물게 되었다.

제3대 시·읍·면 의회의원선거는 4·19 혁명으로 자유당정권이 붕괴된 이후인 1960년 12월 26일에 실시되었다. 선거일이 겨울이라는 점도 있겠으나 민주 대 독재의 쟁점이 사라진 상황의 선거에서 투표율은 제2대보다도 1%가 떨어져 79%로 낮아졌다. 선거결과 민주당은 전체의석의 16.5%에 불과한 2,781석을 확보하는 데 그쳤다. 나머지 의석의 대부분은 무소속의원으로 구성되는 결과를 가져왔다.

제2기 기초의원 선거

제2기 기초의회의원 선거는 5·16 군사쿠데타로 중단되었던 지방자치제가 30년만에 부활되면서 1991년 3월 26일 실시되었다. 정당공천이 배제된 채 무소속후보의 경쟁이었으나 각 정당은 내부적으로 해당 후보를 지정하는 이르바 내천선거였다. 1950년, 1960년대의 제1기 당시와 달리 선거구단위가 확대되어 의원정수는 17,000여명에서 4,300여명으로 줄어들었다. 선거는 정치권의 뜨거운 관심과는 달리 시민들의 무관심 속에서 평균경쟁률도 2.4 대 1로 낮았다. 특히 후보들의 자질에 대한 논란 속에 새로 부활된 기초의원선거의 투표율은 기대와는 달리 투표율도 55%로 최근의 선거에 비해 20% 포인트 정도가 추락한 선거였다.

제2대 기초의원선거는 우리나라 선거사상 최초로 기초단체장과 광역의원 및 단체장 등 4대 선거가 동시에 실시된 선거였다. 아울러 지방자치가 부활된 지 4년 만에 이어지는 두 번째의 선거였다. 정치적으로는 집권 민주자유당에서 출당된 충청도 배경의 자유민주연합이 창당되어 영·호남에 이어 충청권도 새로운 지역할거주의에 가세하는 가운데 치러진 선거였다.

6·27 4대 동시선거는 지역주의와 반여당 정서로 각 지역별로 연고정당의 압승과 서울에서는 민주당의 압도적인 승리였다. 기초의원 선거는 정당공천이 배제되었음에도 야당바람이 거세게 스며들어 소속정당과 관계없이 제1야당인 민주당의 기호 2번을 추첨한 후보에게 상대적으로 유리한 선거였다는 것이 선거에 참여했던 당사자들의 주장이었다. 이러한 주장은 특히 서울의 경우 광역의원선거에서 기호 2번의 민주당 후보들이 거의 전원 당선됨으로써 설득력을 갖게 되었다. 따라서 기초의원을 대상으로 이에 대한 구체적 분석을 통해서 본 결과 무투표당선자 41명을 제외한 당선자 765명을 기호별로 보면 여당기호인 1번이 32.3% (259명), 당시 제1야당인 민주당기호인 기호 2번 당선자가 39.7% (307명), 자유민주연합의 기호 3번 당선자가 16.1%(109명), 기호 4번 11.9%(54명), 기호 5번 11.8%(24명), 기호 6번 12.4% (11명) 등으로 나타났다. 이상의 결과로 볼 때 기호가 3번 이하로 내려갈수록 당선자 비율은 떨어진다. 이러한 결과는 기호 3번 이하의 후보들이 1번, 2번 후보에 비해 당초부터 열세였다는 것이 증명되지 않은 한 유권자들은 기호 1번, 2번을 여당과 제1야당으로 인식하고 이 중에서 후보를 주로 고르는 것은 아닌가 하는 생각이 든다. 그러나 6·27선거에서 기호 2번이 당락의 절대적 요인이었는가 하는 점에서는 의문이 제기된다. 왜냐하면 다음에 보게될 서울의 광역의원 선거에서는 기호 2번의 민주당후보가 거의 전원 당선되었다는 점에서 보면 기초의원의 기호 2번 당선자는 그에 크게 미치지 못한다. 기호 1번 당선자수와 비교할 때 물론 기호 2번 당선자가 앞서고 있으나 그 차이가 7.4%에 불과하다. 이러한 점에서 볼 때 기초의원선거에서도 광역 및 기초단체장과 연결하여 기호 2번을 야당으로 인식한 유권자가 많고, 이에 따라 기호 2번 후보자의 당선자가 가장 많은 결과를 가져 온 것은 어느 정도 인정되지만, 절대적 요인으로 해석하기는 어렵다고 하겠다.

광역의회의원 선거

廣域議會議員選擧

제1대 광역의회의원 선거

제1대 광역의회 의원선거는 1952년 5월 10일에 실시되었다. 전시 중으로 인하여 서울시와 9개도 가운데 서울 및 경기·강원도를 제외한 7개도에서만 실시되었다. 따라서 서울시와 경기·강원도는 다른 도에 비해 한 기 늦게 출발하였다. 7개 도에서 모두 306명을 선출하는 선거에서 집권 자유당은 과반수에 미달하는 48%(147명)의 당선자를 냈다. 즉 자유당은 충남·북과 전남을 제외한 4개 도의회에서 과반수에 미달하는 결과를 가져왔다. 그러나 무소속이 27.7%를 차지하고, 야권의 4개 정파가 의석을 분산점유하는 바람에 이 지역에서도 특정정파가 과반수 의석을 차지하지 못해 의회운영은 자유당에 좌우되는 구도였다.

제2대광역의회의원선거

(서울·경기·강원은 1대)

제2대 광역의원선거는 1956년 8월 13일 실시되었다. 6·25전란으로 경기도 1개 군과 강원도 7개 군 등 8개 군이 제외되고, 44개의 무투표선거구를 뺀 437개 선거구에서 선거가 실시되었다. 특히 서울시와 강원도는 이 선거가 최초의 광역의원선거이기 때문에 초대 의원선거가 되는 셈이다. 선거결과는 자유당이 각 지역의 전체의석 437석 가운데 57%인 249석으로 과반수 의석을 무난히 확보하였으나 서울과 경기 및 경남에서는 과반수 의석확보에 실패하였다. 특히 서울에서는 47석 가운데 겨우 1석을 차지하는 데 그쳐 여촌야도현상을 보여 주고 있다.

제3대 광역의회의원 선거

제3대 광역의원선거는 4·19로 자유당정권이 무너진 뒤인 1960년 12월 12일 실시되었는데, 선거결과 집권 민주당은 전체의원정수 487명 가운데 40%인 195명의 당선자를 낸 가운데 전북과 경남에서만 안정 절대다수 의석을 차지하였을 뿐 다른 지역에서는 신민당과 무소속 등과 함께 균점하였다. 정권출범 초기부터 집권민주장이 지방선거에서 패배한 것은 신·구파의 갈등으로 당이 분열되는 등 정치적 불안정에 대한 국민의 비판적 의식에서 비롯된 것으로 볼 수 있다.

제4대 광역의회의원선거

(서울·경기는 3대)

제4대 광역의원선거는 30여년간의 지방자치 공백 후에 1991년 6월 20일에 실시되었다. 따라서 이 선거는 부활 제1대의 선거가 된다. 광역의원선거는 정당공천이 허용된 가운데 정당간의 경쟁으로 실시되었는데, 민주자유당은 866명의 광역의원을 선출하는 선거에서 65%인 546명을 차지했다. 특히 전통적으로 야당세가 강한 서울에서도 132명 가운데 110명을 확보했다. 그럼에도 호남권, 특히 전북에서는 1명의 당선자도 내지 못했고, 전남에서도 1명의 당선자를 내는 등 강한 지역주의가 작용한 선거였다.

제5대 광역의회의원 선거

제5대 광역의원선거는 1995년 6월 27일 4대 동시선거로 실시된 선거이다. 김영삼 정부 출범 이후 처음으로 정당공천제로 시행되는 선거라는 점에서 5대 광역의원선거는 사실상 김영삼 정부에 대한 중간평가의 성격을 띠지 않을 수 없었다. 김영삼 정부출범 이후

재산공개와 공직사회의 사정 등 일련의 개혁정책과정에서 특히 구정권과 관련된 인사들이 숙정되면서 이른바 TK정서가 형성되고, 3당합당으로 탄생된 민주자유당에서 한 축을 이루던 김종필이 사실상 출당되어 동정론 속에 자유민주연합을 창당한 이후라서 선거분위기는 여당에게 불리한 상황이었다.

5대 광역의원선거는 김영삼 정부에 대한 강력한 비판 속에 집권 민자당의 참담한 패배였다. 직접선거로 선출되는 875명 가운데 여당인 민자당은 32.7%에 해당하는 286석을 확보하는 데 그쳤다. 반면에 제1야당인 민주당은 40.2%인 352명을 차지하였다. 특히 서울에서는 133명 가운데 122명을 차지하였다. 그러나 이 선거에서도 지역주의가 극명하게 노정되었으며, 이러한 지역주의는 영남과 호남 외에 충청권에서도 나타났다.

기초자치단체장 선거

基礎自治團體長選擧

제1기 기초자치단체장 선거

기초단체장선거는 최초로 1960년 12월 26일에 실시되었다. 자유당 정부하에서는 지방자치단체장이 임명직이었으나, 4·19혁명 이후 민주당정부에서 1960년 11월 1일 지방자치법을 개정하여 서울시장, 도지사, 시·읍·면장을 직선으로 선출하게 되었다. 우선 시장과 읍·면장의 선거상황을 보기로 한다.

1) 제1대 시장선거

시장선거는 전국 26개시에서 실시되었는데, 사상 처음 실시되는 기초자치단체장 선거에서 지망생들간에는 불꽃이 튀었으나 유권자들은 어리둥절하였다. 경쟁률은 4.6 대 1이었으나 투표율은 54.6%의 저조한 기록이었다. 정파별로는 여당인 민주당이 26개 지역에서 12개 지역을, 그리고 민주당에서 분가하여 야당자리를 만들어 차지한 신민당이 5개 지역, 그리고 나머지 9개 지역은 무소속이 차지하였다.

2) 제1대 읍장선거

제1대 읍장선거는 전국 82개 읍에서 실시되었는데, 읍은 시단위보다는 규모가 작으나 면단위보다는 도시화율이 높은 지역이다. 읍은 따라서 다음에 다룰 면(面)과 비슷한 규모의 행정단위로 대개는 1차 집단사회이다. 따라서 모든 후보와 모든 유권자가 다 아는 사이일 수 있다. 이러한 점에서 제1대 읍장선거는 경쟁률도 5대 1로 높았지만 투표율에서 시장선거보다 훨씬 높은 72.7%를 나타냈다. 선거결과 무소속이 68.3%(56명)나 당선되었는데, 이것은 당시 정당에 대한 기피현상과 1차 집단사회에서 개인적 연고에 의한 투표행태 결과로 보여진다.

3) 1대 면장선거

면장선거는 전국 1,360개의 면에서 각각 실시되었다. 면은 앞에서 다룬 읍과 같은 단위의 행정구역이다. 그러나 면보다는 도시화율이 낮은 전형적인 농어촌지역이라고 할 수 있다.

이러한 측면에서 읍단위 선거구보다 더 강한 대면사회(1차 집단사회)일 수밖에 없다. 선거결과도 정당을 떠나 연고관계자에 대한 투표성향이 강할 것이다. 역시 투표결과는 무소속후보의 당선비율이 76.9%를 나타내 주고 있다. 면장선거는 앞의 읍장선거와 함께 현재까지 단 한 번 실시되었다.

제2기 기초자치단체장 선거

민주당정권 당시에 시행되었던 시·읍·면장선거는 5·16쿠데타로 인하여 지방자치가 중단됨으로써 1회로 막을 내렸다. 그리고 1991년의 부활 과정에서도 단체장선거의 유보에 따라 회생되지 못하였다. 단체장선거가 회생된 것은 지방자치부활 제2대째인 1995년 제1회 동시선거 당시였다. 그러나 광역과 기초단체장의 선거에서 기초단체장은 당시 시행되었던 시·읍·면의 말단행정단위가 아니라 당시에는 임명직이었던 구·군의 장을 선거하게 되었다. 이러한 점에서 명칭은 기초단체장이라고 하여도 그 단위는 다르기 때문에 1995년 선거의기초단체장은 제2기 제1대로 부르고자 하는 것이다.

제2기 제1대 기초단체장(시장, 군수, 구청장) 선거는 정당공천제로 시행되었다. 전체 230개 지역의 단체장선거에서 여당인 민자당은 30.4%인 70개 지역에서 당선자를 내어 84개 지역(36.5%)에서 당선자를 낸 민주당에 패배하였다. 특히 이 선거에서도 지역주의가 극명하게 노정되었다. 그리고 최근의 다른 선거와는 달리 무소속이 23%나 당선되어 지역주의와 정당에 대한 비판적 태도 속에서 선택의 방향을 무소속으로 돌린 유권자가 많았던 선거였다.

광역자치단체장 선거

廣域自治團體長 選擧

제1대 서울시장·도지사 선거

광역자치단체인 서울시장과 각 도지사선거는 1960년 12월 29일 최초로 실시되었다. 그러나 5·16으로 인하여 단 1회의 선거로 막을 내렸다가 1990년대에 들어서 다시 부활되었다. 결국 광역단체장 선거는 이승만 독재가 끝나고 문민 장면 정권이 들어서면서 시작되었다가 다시 김영삼 문민정부에 들어서면서 부활되어 문민정부 아래에서만 필 수 있는 꽃으로 여겨지게 되었다. 제1대 서울시장과 각 도지사 선거결과를 보면 투표율이 38.8%로 사상 최저기록이다. 이러한 배경은 선거일이 연말인 동시에 겨울이라는 점도 있겠지만, 1차 집단사회의 선거와 달리 선거구단위가 크고, 유권자들의 관심이 낮은데서 비롯되었을 것이다. 선거결과 집권 민주당은 10개 시·도에서 충남 등 4개 지역을 제외한 6개 지역에서 승리하였다. 반면에 야당인 신민당은 3개 지역에서, 그리고 제주도는 이 당시부터 무소속후보가 당선되는 기록을 보였다.

제2대 서울시장·도지사 선거

제2대 선거는 1995년 6월 27일 다른 3개 선거와 동시에 실시되었다. 6·27 4대 동시선거에서 광역단체장 선거는 최대 이벤트였다. 특히 서울시장선거는 정당간의 주전선수의 대결로 전국적 관심을 모았다. 선거의 상황은 제2대 광역단체장 선거에서 집권민자당은 전국 15개 시·도에서 5개 지역으로 3개 정파 중에서 최다수를 차지하였으나 민주당과 자민련 등 2개의 야당도 각각 4개 지역을 확보하였다는 점에서는 역시 여당의 패배로 나타났다. 이 선거결과에서 특히 야당은 연고지역에서 완승함으로써 지역주의에 의한 분할구도를 여실히 보여주고 있다.