글로벌 세계 대백과사전/시사/정치와 생활/정치의 기구와 조직/현대국가의 조직원리

현대국가의 조직원리

現代國家－組織原理

오늘날 미국을 비롯한 지구상의 많은 나라는 이른바 서구 민주주의국가라고 불리는 것으로서 국민주권, 삼권분립주의, 입헌주의, 의회주의, 간접민주주의 대표제를 조직원리로 하고 있다. 국민주권은 세계적인 경향이며, 오히려 자명한 것으로 되어 있다(사회주의국가에서는 특별히 국민주권이란 말을 내세워 쓰지 않는다). 그러나 지난날에는 군주(君主)주권의 형태가 보통이었다. 이것과의 대결 속에서 국민주권이 생겨난 것이고, 오늘날에도 적지 않은 군주주권이 존재하고 있으므로 원수(元首)와 더불어 이들을 고찰한다.

삼권분립(三權分立)은 현대에선 무의미하다든가, 삼권분립이 아니고 3기능(三機能)의 분립으로서, 더 나아가 결정작전(決定作戰), 결정집행(決定執行), 결정 컨트롤이라는 새로운 3기능의 분립으로서 파악해야 한다는 새로운 이론이 나타나고 있다. 그러나 삼권분립은 여전히 유용한 것이다. 이것은 입헌주의·의회주의와 일체가 되어 역사적으로 발달한 것이나 현실의 형태에는 여러 가지가 있으므로 간접민주주의의 항목에서 널리 고찰하기로 한다. 사회주의국가의 중심적인 소비에트 원리도 여기서 다루어, 의회제(議會制)의 범주로 생각하기로 한다.

이러한 일련의 조직원리는 대표원리의 발견 또는 발명에 의해서 가능하게 된 것이다. 따라서 국민대표, 지역대표, 직능(職能)대표제에 대해서도 고찰한다.

또 삼권분립에 관련해서 오권(五權)분립이 있다. 이것은 직접민주제적 제도를 가미한 것으로서 직접민주제와 더불어 검토 대상이 된다. 연방제(聯邦制)는 미·소 양대국이 채택하고 있으며, 미래의 가능성을 지닌 유력한 제도이다. 원리적으로는 이것도 일종의 권력분할(權力分割) 바로 그것이다. 그리고 소위 파시즘국가인 이탈리아의 조합국가(組合國家), 나치스 독일의 지도자국가(指導者國家)에 대해서도 아울러 고찰하기로 한다.

국민주권

國民主權

국민이 국가의 정치 방향·방법을 최종적으로 결정하는 권력(權力)을 갖는다는 것. 1789년 프랑스의 인권선언(人權宣言) 제3조 "모든 주권의 근원(根源)은 본래 국민에게 있다", 1831년 벨기에 헌법 "모든 권력은 국민으로부터 나온다", 1919년 바이마르 헌법 "국권(國權)은 국민으로부터 발한다", 1946년 프랑스 헌법 "국가 주권은 프랑스 국민에게 속한다", 1987년에 개정된 한국 헌법 "대한민국의 주권은 국민에게 있고 모든 권력은 국민으로부터 나온다"(헌1조 2항)라고 있듯이 국민주권의 표현은 각각 다르더라도 세계의 민주주의제국의 헌법에 표현되어 있으므로 정치학적인 개념이라기보다는 헌법학적인 개념으로서 전개되어 왔다.

그러나 주권개념은 원래 역사상 세력의 대립항쟁 속에서 태어난 것이다. 절대주의의 형성기에 있어서는 교황(敎皇)·군주·영주(領主)의 대립 속에서 주장되었고, 16세기 말에 J. 보댕(1530-1596：프랑스의 정치철학자)이 군주주권을 처음으로 조직화해서 주장했다. 이윽고 절대왕제(絶對王制) 속에서 실력을 배양해 온 제3계급(신흥 시민계급)은 절대군주를 중심으로 하고 제1계급(승려)과 제2계급(귀족)에 의하여 지탱되는 이 체제에 대하여 스스로의 헤게모니를 주장하기 위하여 '제3계급은 전부이다'(아베 시에예스)라는 구호로써, 즉 제3계급은 국민의 일부임에도 불구하고 제3계급＝국민이라는 이론으로 국민주권을 주장하기에 이르렀다. 국민주권이라고 하여도 실은 제3계급의 주권이었던 것이다. 국민의 의사는 의회에서 형성되므로 국민주권＝의회(議會)가 되고, '삼권분립'주의와 개인적 기본권의 보장 원리가 합해져서 부르주아적 정치체제가 형성되었다. 독일과 같이 군주의 권력이 상당히 강하고 부르주아지의 힘이 충분하지 못한 곳에서는 주권은 군주에게 있는 것도 아니고 국민에게 있는 것도 아니며 국가 그 자체에 있다는 국가주권론(國家主權論)이 형성되어 정치문제가 국법학(國法學)의 문제로 뒤바뀌어졌다.

그 뒤에 제4계급(노동자계급)의 성장에 따라 선거권이 차차로 확대되고, 제5계급(중간층, 화이트 칼라)의 등장을 보게 되는 소위 현대 대중국이 되면 선거권은 성인 인구 전부에게 주어지게 되어 국민의 참정권이 국민주권의 내용을 이루는 것이 되고, 한편 주권개념이 최고성(最高性)·독립성 등으로 법학적으로 추상화됨에 따라서 이상적인 말, 자명(自明)한 말, 학교에서 가르치는 말로서, 본래의 권력문제에서 유리되어 버리는 경향이 나타났다.

원래 국민주권이란 말이 제3계급의 지배의 이데올로기로서 기능(機能)한 것과 같이 그것은 오늘날에도 최고권력의 소재가 국민에게 있다는 픽션의 이면에는 현실의 권력자를 은폐하는 역할을 하기 쉽다. 매스 미디어 발달에 의해서 대중조작(大衆操作)이 용이하게 되고 선거도 금전에 의해서 움직일 수 있는 시대이다. 국민이 주권자라고 해도 그것은 선거에서 투표할 때뿐이라는 루소의 한탄은 오늘날에도 여전히 적용된다. 국민주권이라는 어휘에만 심취될 때 국민은 벌거숭이 왕의 꼴이 된다. 권력의 소재가 어디에 있나를 규명하고 국민이 문자 그대로 주권자＝최고권력자로 되는 길을 규명하지 않으면 안 된다.

군주주권

君主主權

주권의 역사에서 가장 일찍 나타난 이론으로서 주권이 군주에게 있다는 설. 중세 말기에 봉건제후나 영주 중에서 나타난 가장 유력한 자가 절대군주로서 밖으로는 로마 교황과 신성로마 황제에 대해서, 안으로는 봉건제후와 길드·자치도시 등의 세력에 대해서 자기가 가진 권력의 최고성·절대성을 강조하며 중세적·다원적 봉건사회를 극복하고 중앙집권적 민족(국민)국가를 형성해 갔다. 이것을 가능하게 한 것은 봉건적 생산양식의 붕괴에 의해 해방된 생산과 교통·기술 등 모든 힘의 발전이며, 직접적인 수단으로 된 것은 이러한 기반 위에 만들어진 행정기구와 상비군(常備軍)이었다. 이 절대군주가 지닌 권력이 최고절대라는 것에 이론적 기초를 제공한 사람이 프랑스의 J. 보댕이었다. 그는 『국가론』 6권(1576년)에서 처음으로 주권이라는 어휘를 사용했고, 그것이 최고의 국가권력이라는 것과 절대적·항구적 권력이라는 것을 밝혔고, 어떠한 권력·명령이나 시간성에 의해서도 제약을 받지 않고, 복종자에 대해서는 초월적(超越的) 권력으로서 나타나며, 신법(神法)과 자연법(自然法) 외에는 어떠한 세속적인 권위에도 복종하지 않는 것이라 하였다. 그리고 주권의 구체적인 내용으로서 입법권·선전포고권·강화체결권·관리임면권·최고재판권·은사권(恩赦權)·충성복종 요구권 등을 들고, 절대군주가 이와 같은 주권의 담당자라고 하였다.

군주의 권력의 기초이론으로서는 마키아벨리의 『군주론』, 홉스의 『리바이어던』과 여러 가지 왕권신수설(王權神授說) 등이 있으나 보댕은 현대의 공법이론으로서도 통용되는 주권론을 전개한 점에 특색이 있다.

원수

元首

내외로 국가를 대표하는 국가기관. 국가유기체설(國家有機體說)에서 나온 말이며, 국가를 인간으로 비유할 때 원수는 머리에 해당한다는 것이다. 원래는 군주국의 군주를 가리키는 말로서 쓰였다. 절대군주제에서 입헌군주제로, 그리고 상징(象徵)군주제로 이행하고, 다시 이와 같은 군주조차도 존재하지 않는 공화제(共和制)가 나타나게 되자 정부의 최고기관 또는 행정의 수반(首班)을 원수로 보는 견해가 나왔다. 누가 원수가 되는가에 대해서는 각국의 헌법에 규정되어 있다. 통상으로는 군주·대통령이며, 혹은 스위스의 연방참사회(聯邦參事會) 같은 합의체, 또는 그 의장(議長)이 원수가 된다.

국제법상 원수는 외국과의 외교적 교섭관계에 있어서 국가를 대표하는 여러 기관 중에 최고의 것으로서 외국 영토 안에서 특별한 보호를 받는다는 국제관례가 성립되어 있다.

군주는 보통 특정한 혈통에 의해서 세습되나, 선거에 의해서 선출되는 경우도 있다. 국왕, 대왕, 술탄, 마하라자, 공(公), 대공(大公), 수장, 천자(天子) 등 각종의 명칭이 쓰인다. 군주제는 차차로 감소하는 경향에 있으나 아직도 의례적·상징적인 지위로서 존치되고 있다. 군주가 국가원수의 지위를 겸한 나라들은 영국·영연방국가·바레인·벨기에·부탄·브루나이·덴마크·일본·요르단·쿠웨이트·레소토·리히텐슈타인·룩셈부르크·말레이시아·모나코·모로코·네팔·네덜란드·노르웨이·오만·카타르·사우디아라비아·에스파냐·스와질랜드·스웨덴·타이·통가 등인데, 역사적 소산에 의한 군주제의 존치인 점에서는 일치하지만 중동·아시아·아프리카 지역 중에는 군주권력이 절대적인 국가도 있다.

대통령제도를 채택하고 있는 국가에 있어서 국가원수는 당연히 대통령이 그 지위를 점하는데, 제도의 기원이 미국이므로 그 영향을 받은 국가군이 대부분 이에 속한다. 다만 중남미 일부 국가와 후진국가군 등에서 국가발전이란 명분하에 민주주의의 본질까지 해치는 변질된 신대통령제가 출현하였으며, 순수한 대통령제 국가는 실제로 드물다.

사회주의 국가에서는 통상 최고인민회의 의장이나 간부회의 의장 등이 그 지위를 점하고 있으나 명목상의 지위에 그치는 경우가 대부분이다.

삼권분립(권력분립)

三權分立(權力分立)

입법권·행정권(집행권)·사법권의 3권분립을 말한다. 1789년 프랑스 인권선언 제16조에 "권리의 보장이 확보되어 있지 않고 권력의 분립이 확립되어 있지 않은 사회는 모두 헌법을 가지고 있는 것이 아니다"라고 규정되어 있는 것처럼 근대국가나 현대국가의 가장 중요한 조직원리로 되어 있다. 이론적인 계보(系譜)는 그리스·로마 이래의 혼합정체론에 연결되어 있으나 로크·몽테스키외·칸트에 의해서 정식화(定式化)되고, 특히 몽테스키외와 이 원리를 충실하게 채용한 미합중국 헌법에 의해서 유명하게 되었다. 로크는 입법권·집행권의 2권(대외적인 집행권)이라고도 할 수 있는 외교권을 별도로 나눈다고 한다면 3권)으로 나누어 입법은 일시적·단기간이라도 좋으나 행정은 끊임없이 행할 필요가 있다는 것, 또한 입법자가 동솅 행정가로 되는 것은 언제나 권력을 획득하려고 하는 인간의 약점에 대한 큰 유혹이 된다는 것의 두 가지 점에서 입법과 집행의 두 권력 또는 작용을 나누어 각각 다른 기관에 분담시켜야 한다고 주장하였다. 또한 로크는 입법권과 행정권을 이렇게 분리시키면서도 상하의 종속관계에 있는 것으로서 입법권의 우월을 논하고 이것이 최고권력이라고 하였다.

몽테스키외는 로크의 이론을 발전시킨 것이라고 할 수 있다. 그는 입법권·행정권·사법권의 3권으로 나누고 로크와 마찬가지로 목적은 자유의 확보에 있지만, 이들 3권이 대등·병렬의 관계에 서서 상호 억제하고 균형을 유지할 것(체크 앤드 밸런스)을 강조했다. 권력으 남용을 방지하기 위해서는 권력의 권력을 저지하는 이외에 방법이 없다. 독(毒)을 독으로써 제(制)한다는 사고방법에 입각한 것이다. 칸트의 것은 철학적인 고찰이다.

3권분립은 세계 각국으로 퍼져 갔는데, ① 될 수 있는 대로 이것을 분립시키려는 형태(미국형)와, ②그 분립을 조화시키려는 형태(영국형)로 나눌 수 있어서, 거기에도 여러 종류의 변화가 있다.

미국에서는 입법권은 의회에, 행정권은 대통령에, 사법권은

법원에 주어져 있으며, 대통령과 상·하 양원 의원은 각각 다른 선거로 선출된다. 법관은 상원의 조언과 동의(同意)에 기해서 대통령이 임명한다. 대통령은 의석(議席)을 갖지 않고, 교서(敎書)를 의회에 보내어 의사를 전달한다. 상원은 조약의 체결 및 국무위원의 임명권을 대통령과 나누어 갖는다. 대통령은 의회를 통과한 법률에 대해서 정지적 거부권(停止的拒否權)을 갖는다. 법원은 위헌법률심사권(違憲法律審査權)을 갖는다. 소련의 경우 1990년 3월 개정된 신헌법에서는 입법권은 연방최고회의에, 사법권은 연방최고 법원에, 행정권은 연방각료회의에 귀속되어 있으나 연방대통령에게 입법·사법·행정 등 국정전반에 걸쳐 강력하고 포괄적인 권한이 부여되어 있다.

오권분립

五權分立

쑨원(孫文)은 민족주의·민권주의·민생주의의 통합인 3민주의를 제창했다. 이중에서 민권주의는 정치권력의 근원은 인민에 있다는 주장으로서 처음에는 공화제(共和制)의 사상이었으나 뒤에 주권(主權)의 발현(發現)형태를 치권(治權)과 정권(政權)의 균형에서 생각하게 되었다. 치권이란 재래의 입법·행정·사법의 3권분립에 대해서 중국 고래의 제도를 참조하여, 이것에 고시권(시험제도에 의한 관리채용)과 감찰권(행정감사)의 2권을 더한 5권으로서, 중앙정부는 이 5가지의 치권에 가해서 5원정부(五院政府)를 구성한다. 이에 대해서 인민은 선거권·파면권·창제권(創製權：직접 법률을 제정하는 권리)·복결권(複決權：법률을 改修하는 권리)의 4가지 정권(政權)으로

정부를 감독한다는 것이다. 재래의 3권분립에 대해서 2권을 더하여 5권분립으로 하고, 이것을 다시 직접민주주의적 제도에 의해서 균형을 도모하고자 한 독창적인 견해이다.

현대에는 신문과 텔레비전 등의 매스 미디어와 압력단체들이 정치에 커다란 영향을 미치고 있으며, 따라서 매스 미디어를 입법·사법·행정에 이은 제4의 권력, 압력단체를 제5의 권력으로 보아 '5권분립'을 주장하는 경향도 나타나게 되었다. 이러한 주장에 의하면 앞으로는 5권의 균형과 대립 속에서 새로운 정치역학이 구축될 것이다.

입헌주의

立憲主義

역사적으로 보아 입헌주의라는 말은 이중의 뜻을 지닌다. 하나는 단지 국가는 헌법을 가져야 한다는 것과 또 하나는 근대적·민주적 헌법을 가져야 한다는 것이다. 현대국가의 조직원리로서 중요한 의의를 지니는 것은 후자의 뜻에 있어서이다.

헌법에는 공식(公式)의 문서로 성문화(成文化)된 성문헌법과 국민의 관습과 승인에 바탕을 둔 불문(不文)헌법의 2종류가 있다. 그러나 명확한 규범체계에 의해 통치된다고 해서 반드시 민주적이라고는 할 수 없다. 고대 그리스의 도시국가는 완전한 민주제였으나, 공화제 로마나 중세 르네상스 기(期) 이탈리아의 여러 도시국가 등은 민주제라고는 할 수 없었다. 19세기를 통해서 유럽에서 지배적이었던 입헌군주제는 입헌적이기는 하였으나 강대한 군주권 밑에서 오히려 민주주의에 완강하게 저항하여 권위주의적인 것이었다. 이것은 외견적(外見的) 입헌주의라고 불린다.

이러한 여러 나라를 통해서 널리 퍼지고 세계 정치사의 한 원동력이 된 입헌주의라는 것은 근대적인 내용을 지닌 헌법을 갖는 주의를 말하는 것으로서 국민주권, 대의제(代議制), 권력분립제, 기본적 인권의 보장 등이 규정된 헌법을 갖는 것을 말한다.

의회주의

議會主義

국민이 정기적으로 선출하는 대의원(代議員)으로써 구성된 의회에서 국가의 최고의사를 결정하는 주의. 의회주의의 모국(母國)은 영국이지만 19세기에서 20세기에 걸쳐 여러 나라에서도 이 주의가 채용되었다. 그러나 알본의 메이지(明治) 헌법이나 나치스 독일에서 보는 바와 같이 단지 의회가 존재한다는 것만으로는 의회주의라고 할 수 없다. 또 미국의 대통령제에서 볼 수 있는 의회도 큰 역할을 갖고는 있으나 이것은 고유의 의회주의와는 구별하는 편이 적당하다. 영국에서 전형적으로 볼 수 있고 다른 나라의 의회주의에서도 어느 정도 공통되는 의회주의의 특징을 들어보면 다음과 같다.

(1) 정부 또는 내각의 성원(成員)은 원칙적으로 동시에 의회의 의원이 된다. 이로써 의회는 의장(議場)에서 각료의 정치적 책임을 추궁할 수 있다.

(2) 정부 또는 내각은 다수당(多數黨) 또는 다수파를 구성하는 연립(聯立) 정당의 수뇌들로 구성된다. 내각은 의회의 위원회와 같은 것이라고 볼 수 있다. 내각과 의회는 서로 의존하고 있으나 기능적으로는 명확히 갈라져 있다.

(3) 정부의 권력은 정부수반으로서의 수상에게 집중된다.

⑷ 정부는 의회의 과반수(過半數)의 지지를 얻어야만 그 지위에 있을 수 있다.

⑸ 정책결정 기능은 정부와 의회에 분배되어 있다.

⑹서로 컨트롤할 수 있는 수단이 있다. 의회해산권과 불신임권이 이것이다.

의회와 내각의 관계 등은 의회주의라 하더라도 나라에 따라 약간 다르다.

(1) 고전적 의회주의(강한 의회와 약한 내각)：프랑스－제3공화제에서는 65년간에 100개 이상의 다른 정부가 성립됐고, 제4공화제에서는 13년간에 25개의 정부가 교체되었다. 다당제(多黨制)인 나라는 프랑스형(型)으로 되는 경향이 많다. 제1차 세계대전 후에 성립된 동구의 민주주의 여러 나라는 대체적으로 이 형태를 채용했으나 결과는 강자(强者)가 실력으로써 지배하는 권위주의 체제를 수립하게 되었다. 제2차 세계대전 후에도 이 방식이 여전히 많이 채택되었으나 양대 정당제도가 발달되어 있지 않은 곳에서는 잘되어 나가지 않는 형편이다.

(2) 의사(擬似) 의회주의(양분된 집행권력)：바이마르 독일공화국－프랑스형에다 국민에 의해 직접 선출된 대통령이 접목(接木)된 것. 정부와 의회로부터 독립된 권력의 장악자인 대통령이 국민에 의해서 선출되는 연방의회가 다수파에 지지된 정부에 대한 균형력이 될 것으로 기대되었다. 그 귀결은 히틀러의 정권 확립이었다. 1931년의 에스파냐도 같은 모양이었다. 1919년 핀란드에서는 잘 되었다.

(3) 통제된 의회주의：서독－해산권과 불신임결의권을 극소화함으로써 정부의 안정성을 확보하려고 했다. 총리는 사실상 4년간 탄핵되지 않는다.

⑷ 순화(馴化)된 의회주의：프랑스 제5공화국－드골 독재라 할 만큼 대통령의 권력적 지위는 다른 어느 것보다도 우위에 놓였고 그 위에 강력한 정부를 성립시켰다.

⑸ 내각통치：영국－(1)의 프랑스 형과는 대조적이며, 의회(정확하게는 하원)에 대하여 정부(내각과 수상)의 결정적이 우위가 엿보이며, 교대로 정권을 담당하는 2대 정당의 존재가 그 원할한 운용을 가능하게 하고 있다. 하원과 내각간의 정치역학은 오히려 선거인과 내각 사이에서 작용하게 되고, 하원은 선거인의 의사를 내각에 전하는 전달자의 역할을 담당하는 데 불과하게 되었다. 내각이 하원에서 패배하였을 때는 하원도 반드시 해산당하게 되는 것이다.

직접민주제

直接民主制

전 시민이 국민집회 또는 그 위원회에 참가하여 정책결정과 정책 컨트롤의 기능의 수행에 협력하는 제도. 대표민주제, 대의제, 간접민주제에 대(對)한 것. 고대 그리스의 도시 국가에 있어서의 직접민주제가 가장 유명하다. 전 인구 중에서 일부 시민에 의한 것이었으나, 전 시민은 민회(民會：에클레시아)에 참가하여, 정책결정과 컨트롤에 중요한 역할을 했고, 또 전 시민은 공직을 맡을 권리를 가졌으며, 특별한 전문직을 제외하고는 추선(抽選)으로 교대하여 관직에 취임했고, 공직 추방이 법적으로 제도화되어 있었다.

13세기 이후 스위스의 몇몇 농촌공동체와 농업을 주체로 하는 캉통(연방의 구성단위)에서 직접민주제가 출현하였으나 뒤에 거의가 대표제로 바뀌었다. 그러나 국민투표나 국민발안(國民發案)도 병용되었고 국민은 이런 것을 통해서 직접으로 정치과정에서 참여하고 있다. 미국 건국(建國) 당초의 뉴잉글랜드 타운 미팅도 잘 알려져 있다.

현대국가는 원칙적으로 대의제를 채용하고 있지만, 그 결함을 보완하기 위해서 직접민주제적 제도를 부분적으로 채택하고 있는데, 거기에는 ① 레퍼렌덤(국민투표)－헌법의 개정이나 법률의 성립에 대해서 국민의 직접표결을 최종적 조건으로 하는 것 ② 이니시어티브(국민발안)－일정한 법안을 국민들이 스스로 제출하는 것 ③ 리콜(국민소환)－선거인 일정수의 요구가 있을 경우 공직자(公職者)의 해임을 선거인의 투표에 붙이는 것 ④ 플레비시트(신임투표)－특정한 정치적 중요 사건의 귀결을 직접 인민의 투표에 의해서 결정하는 것 등이 있다.

루소가 인공적 문명의 폐해에 대해서 '자연으로 돌아가라'고 외치고 일반의사(一般意思)에 의한 '느릅나무 밑의 민주주의'를 주장하여 대의제를 부정한 것은 유명한데, 사회의 복잡 다양화에 따라 국민이 정치의 매커니즘을 이해하기 어렵게 되어 가고, 정치 자체가 일부 계층의 독점물이 되고 있는 오늘날 전 시민이 직접 정치에 참가해야 한다는 직접민주제의 정신은 공동화(空洞化)되고 있는 민주주의에 생명을 불어넣어 주는 것으로서 높이 평가(評價)되어야 할 것이다. 대한민국헌법에서는 제3공화국 헌법에서 헌법개정에 대한 국민발안권이 인정되었으나 제4공화국 헌법에서는 삭제되었고 현행 헌법에서는 헌법개정안에 대한 국민투표 확정권과 중요정책에 대한 대통령의 임의적 국민투표 부의권만이 설치되어 있다.

간접민주주의(간접민주제)

間接民主主義(間接民主制)

국민이 직접 국가의사의 결정·집행에 참가하는 직접민주주의에 대해서 국민 스스로가 선출한 대표자로 조직된 대표기관을 통하여 간접적으로 국가의사의 결정·집행에 그 의사를 반영시키는 민주주의를 뜻한다. 대표민주제, 대의제, 의회주의 민주제라고도 한다. 그 방식에는 다음과 같은 여러 가지 방법이 있다.

회의제

會議制

국민에 의해서 선출된 입법의회(立法議會)가 다른 모든 국가기관에 대해서 절대적인 지배권을 갖고, 그것을 정기적으로 갱신시키는 주권적(主權的) 선거민에 대해서만 책임을 지는 방식을 말한다. 영국의 장기의회(長期議會)는 크롬웰에 의해서 제압될 때까지 유일한 권력 보지자로서 지배하였다. 또 프랑스 혁명 때의 국민공회(國民公會)는 1793년 헌법에서 회의제를 채택하였으므로 국민공회제(國民公會制)라고도 하는데 로베스피에르의 독재와 공포정치를 초래한 까닭에 악평(惡評)이 높다. 1946년의 프랑스 제1차헌법 초안은 회의제에 극히 가까운 것이었으나 선거인에 의해서 부결되었다. 1848년 스위스 헌법에도 회의제를 채택하였으나, 곧 전면적인 개정을 겪게 되었다.

회의제 정체는 국민대표자로서의 의회가 국가권력에서 우위를 점하는 형태로서, 민주주의나 전제주의 모두에게 유용한 야누스적 성격을 지니고 있다. 상기 사항 외에도 ① 의원내각제와는 달리 행정부(집행부)는 의회에 철저히 예속되며, 의회가 자의적으로 그를 구성·해산시킬 수 있다. ② 집행부 또는 각료에게 부여된 권한과 책임은 단지 기술적인 것일 뿐이다. 즉, 사실상 의회의 지시·감독을 받아 일을 처리할 뿐이다. ③ 그러한 의회의 자율성과 권력독점을 견제 또는 침해할 수 있는 법적 지위를 가진 국가기관은 없다. ④ 국가원수는 의례적·상징적 존재에 지나지 않으며, 본질상 단원제일 수밖에 없다는 등의 특징이 있다.

현대의 회의제 정체는 주로 사회주의권의 일반적 조직원리로서 스탈린·브레즈네프 헌법 당시의 소련이 대표적 예이다. 고르바초프의 신헌법에서도 그 유례는 나타나나, 대통령의 국정 전반에 관한 포괄적 권한을 인정하고 있기 때문에 최고입법기관인 연방최고회의의 위상은 상대적으로 축소되었다(신헌법에서의 국가 최고기관은 신설된 인민대표대회이다). 스탈린 헌법 당시에는 연방최고회의가 국가 최고기관으로서 내각인 연방각료회의에 대해 우위를 점하고 있었다.

의회정치

議會政治

--> 의회주의·입헌주의·대표제

대통령제

大統領制

미국의 대통령 제도가 전형적이다. '권력분립' '삼권분립'제라고도 하는데, 최근에는 권력의 분립과 조정의 체제라고도 하며, 대통령의 지배적인 지위에 의해서 대통령정치·대통령제라고 불려진다. 라틴 아메리카 여러 나라에서 미국의 대통령제가 모방 도입(模倣導入)되었으나 그리 좋은 결과를 보지 못하고 있다. 전 세계적으로 미국의 영향을 받은 국가들에 나타나는 일반적인 정체이다.

스위스의 집정부제

Swiss－執政府制

최고의 권력기관은 연방의회로 되어 있고 국민의회와 전 주의회(全州議會)의 양원제로 되어 있다. 연방정부(연방참사회)는 7인제의 한 집단이며 임기는 4년이고 양원에서 선출된다. 따라서 스위스 정부는 이 집단기관이며, 집정부(執政府)라고 불리운다. 의회에 의해서 선출되지만 의원으로서의 신분과 양립(兩立)할 수 없게 되어 있다. 그러나 양원의 본회의나 위원회에 출석하고 토론에도 참가한다. 구성원이 1년마다 교대로 취임하는 연방참사회의 의장(議長)은 연방대통령이라고 불리우지만 의례적인 권능(權能)만을 갖는 데 불과한 스위스 특유의 제도이다.

간접민주제는 국민이 직접 정치에 참가하지 않고 자기들 중에서 선출한 대의원(代議員) 또는 대통령·총리·참사회(參事會) 등을 통해서 유효한 정치를 확보하는 데 성공하였으나 타인에게 맡겨 버리는 것으로 되는 경향을 피할 수 없으므로 여러 가지 직접민주제(순수한 민주제, 원시적 민주제)도 가미함으로써 그 결함을 시정토록 하고 있다. 특히 최근에는 '참가(參加)민주주의'라는 것이 제창되어 개개의 시민이 정치적 결정과 선택에 참여하는 권리와 기회를 증대하고자 하는 운동이 일어나고 있다.

대표

代表

정치학상 일반적으로는 합의제 국가기관에 있어서 국민을 대신해서 국정(國政) 심의에 참여하는 것을 말하고, 대표자는 선거로써 선출된 의원을 말하는 것이며, 대표제도라 함은 그와 같은 의원의 선출방법과 의원과 국민과의 관계 등에 관한 제도를 말한다. 이것을 역사적으로 살펴보면 다음과 같다.

(1) 사실대표(事實代表)：절대군주제 밑에서 중앙집권적 통일국가가 형성됨과 더불어 누가 사회를 대표하느냐가 문제로 되었다. 절대군주는 국민에 의해서 선출된 것이 아닌데도 사실상의 대표자라고 주장했다. '진실로 영국을 대표하는 것은 국왕이다'(진실의 대표)라고까지 주장했다.

(2) 현실대표·단체(團體)대표·대리자원리(代理者原理)：이와 같은 절대군주에 대해서 신분제 의회(等族議會)의 의원은 현실로 선출된 것이었으나, 제1신분 성직자, 제2신분 귀족, 제3신분 시민에서 선출되었다는 점에서 단체대표라고 하는데, 정확히는 선출 모체(母體)의 대리인에 지나지 않으며, 그 구속적인 위임과 지시 밑에 있었다.

(3) 현실대표·개인대표·국민대표원리：신분제 의회로부터 근대의회(近代議會)로 성장함과 더불어 선출 모체로부터 구속을 받지 않는 개인이 국민 전체의 대표라는 관념이 생겼다. 1774년 에드먼드 버크의 브리스를 연설인 "의회는 서로 다른 이익에서 파견된 대사(大使)의 회의는 아니다.……그것은 하나의 이해, 즉 전체로서 이해를 지닌 한 국민의 심의기관이다. 거기서는 지방적 목적, 지역적 편견이 아니고 전체의 일반 이성에서 생겨난 일반적 복지가 향도(嚮導)해야 한다"라는 말 중에 전형적으로 표현되어 있다. 그 근저에는 중세의 봉건적·신분적 구속에서 해방된 개인이 일체적 국민을 형성하기에 이른 사정이 있다. 전체 국민의 대표라고 하여도 명실공히 이를 향유했던 사람들은 '교양과 재산'이 있는 지주적 시민계급이었으며, 국민대표란 실제적으로는 이와 같이 부르주아 지배를 위한 이데올로기로서의 역할을 한 것이었다.

⑷ 현대 대중사회에 있어서의 대표：선거권을 가진 인구의 증대와 계급 및 모든 사회집단 이익의 대립의 격화는 국민대표를 공동화(空洞化)해 갔다. 대중사회 상황에서는 선거인 조작이 용이해져서 선거인의 의사를 대표하지 않는 의원도 선출되어, 사리사욕을 도모하거나 다음 선거를 위한 표(票) 확보에 분주하다. 따라서 선거비용도 막대해지고 유산자나 조직을 가진 자가 아니면 당선은 어렵게 된다. 이와 같은 연유로 의회정치는 부패·타락할 소지가 많다.

국민 대표자 선출은 선거라는 기술에 좌우되는 바가 크므로 재래의 지역대표 이외의 여러가지 방법이 안출되었다. 즉 지역대표에 대해서 직능(職能)대표를 고려한다든가 다수의 지지를 얻는 자만을 당선시키는 다수대표제(小選擧區單記制, 大選擧區連記制 등)에 대해서 소수자도 대표자를 선출할 수 있는 소수대표제(대·중선거구 단기제, 대선거구 제한연기제, 비례대표제) 등이 있다.

지역대표

地域代表

전국을 몇 개의 선거구로 나누어 거기서 의원을 선출하는 방식으로서, 이것은 직업집단(職業集團)을 선출의 기초로 하는 직능대표제에 대(對)한 것이다. 지역대표는 근대 부르주아 민주주의의 원리를 가장 충실하게 반영한 것이다. 즉 이 원리는 다음과 같다.

(1) 이것은 치자(治者)와 피치자(被治者)의 동질성(同質性)을 전제로 한다(동질성의 원리). 인간은 직업이 무엇이든 한 개인의 의사는 다른 사람에 의해서 대표된다는 것이다.

(2) 투표권의 동질성의 원리이다. 인간은 직업이나 그가 속하는 단체의 종류에 관계없이 1표의 가치에는 변함이 없다는 사고방법으로 원자적(原子的) 개인주의에 입각하고 있다. 지역은 선거구의 설정을 위한 기술적인 공간(空間)에 지나지 않는다. 그러나 한편 지방적 이익의 예정조화적(豫定調和的) 통합의 논리도 존재하며 동질성의 원리와의 모순·교차도 현실에는 존재하게 된다. 지방분권 의식이 강한 곳(예：연방제)에서는 지방이익의 관념이 우월하며, 한국과 같은 중앙집권 의식이 강한 곳에서도 지방이익 대표화하는 경향이 보인다. 또 현실의 지역대표를 보면 집단(集團)의 시대와 정치적 무관심의 시대 속에서도 원자적 개인주의가 통용되지 않게 되고, 지역대표에 의한 의회정치는 의제화(擬制化)하며, 지역대표는 특정한 직업집단의 이익대표 또는 출신지의 이익대표라는 에고이즘을 카무플라주하는 이데올로기에 지나지 않게 된다. 여기서 직능대표론이 등장할 이유가 나온다.

그러나 직능대표의 제도화(制度化)에도 여러 가지 문제가 있다. 따라서 지역대표가 원칙이 되고 직능대표는 보완적 또는 특수한 케이스에 지나지 않는다. 우리나라도 지역대표의 원리를 취하고 있다.

직능대표

職能代表

지역대표에 대해서 사회의 직업집단을 선출의 기초로 하자는 대표제도. 현대사회는 더욱더 복잡하여져서 개인은 집단을 결성하고 집단을 통하여 자기의 이익을 추구하게 되었다. 정치에 압력을 가함으로써 이익을 획득하려는 압력단체의 활동은 민주정치에 어느 정도 이익을 가져오는 반면에 여러 가지 폐해도 수반하므로 직능대표라는 형태로 이것을 제도화하려는 몇 가지 안이 나왔다. 그 이유로서는 이 밖에 교통의 발달에 따라 지역대표의 의의가 약화된 점도 있고, 더욱이 국가기능의 증대에 따라 직능대표제를 통해 입법작용에 전문적 지식을 취하려는 목적도 들 수 있다. 직능대표의 형태는 다음과 같다.

(1) 직업집단 자신이 정당을 조직하거나 혹은 정당에 직결하는 경우：자본가적 정당, 노동자의 정당, 농민의 정당 등과 같은 것으로 이 경우는 직능대표제라고 하지는 아니한다.

(2) 제2원(院)을 통해서 직능대표를 실현하는 경우：1923년 루마니아의 원로원(元老院), 26년 헝가리의 귀족원, 37년 헌법에 의한 아일랜드 상원 등이 있다. 아일랜드의 상원의원 60명 중 43명은 문화·산업·노동·농업·공무를 대표하는 후보자 명부(名簿)에서 선출되며, 11명은 수상에 의해서 임명되고, 6명은 대학에서 선출된다. 그러나 제2원은 중요성이 낮으므로 실익은 적다.

(3) 정치적 의회와 직능대표 의회의 조합：이것은 2종류가 있다. 하나는 국민 전체에서 선출된 정치적 의회가 정치적 입법에 참여하고 직업집단에 의해서 임명된 의회가 경제적 입법을 다루는 방식인데, 다른 한 가지는 양원(兩院)이 동등한 입장에서 정치적 입법과 경제적 입법 양쪽을 다루는 방식이다. 정치와 경제는 분리하기 곤란하므로 후자의 경우가 현실적이다. 1933년 포르투갈의 살라자르 헌법의 단체원, 團體院)(103-106조)은 20여 년의 오랜 전통을 자랑하고 있으나 이것은 가톨릭적·개명적(開明的) 독재제의 틀 속에서의 기능에 지나지 않는다.

(4) 경제회의：기존의 의회의 대체기구(代替機構)로서가 아니고 그 보완기구로서 전문적 자문기관으로 하려는 것. 제1차 세계대전 후의 독일의 바이마르 공화국은 경제회의를 헌법 제165조로 규정하였다. 이것은 각종 직업집단 선출의 의원에 의해서 구성되고, 주로 상임위원회를 통해서 활약하고, 경제·사회에 관한 법안제출에는 경제회의의 자문을 필요로 했으며, 그 자신도 법률의 발안권(發案權)을 갖고 있었다. 프랑스에서는 1925년 전국 경제회의(법률 발안권이 없다)를 설치했고, 제4공화국도 경제사회회의를 설치했었고, 제5공화국은 경제사회회의를 두었다. 1947년의 이탈리아 헌법도 경제노동국민회의를 규정하고 있다(헌법 공포 10주년에 발족).

(5) 통합적 단체주의：지역적 기반에 의해서 선출된 정치적 의회에 대신해서 직능대표적 의회를 도입하고자 하는 통합적 단체주의로서 중세도시의 길드와 비슷하다. 여기에 파시스트 이탈리아의 조합국가조직(1928년 직능대표법)과 1936년 이전의 소비에트 연방의 '소비에트'구조가 있다. 또 유고슬라비아의 1950년의 노동자평의회, 53년의 생산자 평의회는 권위제(權威制)의 틀 안에 든다.

이들 외에 G·D·H·콜(1889-1959 영국의 사회학자·경제학자)에 의한 길드 사회주의의 제창도 있고 여러 모로 연구되고 있지만 이러한 방안을 통해서 각종 직업집단의 이익의 공분모(公分母)를 어떻게 찾아내느냐, 또 의원의 정수(定數)를 어떻게 할당하느냐 등의 곤란한 문제가 있다. 단순한 자문기관이 되든가, 혹은 대립하는 모든 이익의 일원화로 권위주의에 의한 귀결로 되는 경향이 크다.

연방

聯邦 한국과 같은 단일국가(單一國家)에 대하여 두 개 이상의 국가가 결합되어 공통의 주권을 갖는 한국가를 형성하는 경우 이것을 '연방'이라고 한다. '연합국가(聯合國家)'라고도 한다. 조약에 의한 평등한 결합관계이다. 국가연합이나 다수국가의 국제적 조직단체인 국제연합, 또는 지난날의 국제연맹과는 그 성격이 전혀 다르다.

연방을 구성하고 있는 지분국(支分國：支邦·州)은 단일국가에서의 지방단체, 예컨대 한국의 특별시·광역시·도(道)·시(市), 영국의 카운티, 프랑스의 데파르티망과는 달리 자기 고유의 통치권을 갖고 중앙정부에는 일정한 통치권만을 위임하고 그외의 권력은 모두 자기에게 귀속한다는 관념을 유지하고 있다. 전형적인 연방인 미 합중국에서는 헌법·의회·정부·법원이 합중국의 것과 각 주의 것 두 종류가 있다. 그러나 연방국가는 국가결합에 의해 그 강도에 관계없이 하나의 독립국가를 형성하고 있으므로 주권은 연방에 귀속하고 연방과 지분국(또는 지방국) 사이에는 연방헌법에 의한 통치권의 분할관계가 성립하여 지분국은 그 범위내에서만 간섭을 받지 않는다. 일반적으로 연방국가는 지분국의 권리와 관할권을 존중·보장하는 노력을 기울이는 것이 원칙이나 현실적인 경향은 반대로 중앙집권화 현상이 점차 농후해져 논란이 일고 있다. 소련의 경우에는 미국보다도 더욱 독립적인 15개 구성공화국으로 이루어진 연방제를 취하고 있는데 헌법상 구성공화국간의 관계에서 주권을 보유하며 부분적인 대외주권을 행사할 수 있고(구성공화국 중 백러시아·우크라이나 공화국은 국제연합 원가맹국이다) 연방 탈퇴의 권리를 보유하고 있다. 이는 스탈린 시대의 극단적 중앙집권화를 비판한 흐루시초프가 분권화를 용인함으로써 비롯되었는데, 브레즈네프 헌법에서는 단일성·공동체 형성이 강조되어 중앙집권화로 회귀하였다. 고르바초프의 등장 이후 구성공화국들에서는 개혁·개방조류에 편승하여 민족주의가 고조되기 시작하였고 그 결과 1989년 이후 분리독립 움직임이 구체화되었다. 이는 소련의 연방제 자체가 합의에 의한 것이 아니라 무력적 병합으로 강제되었다는 역사적 과정에 기초하며 구성공화국의 분리독립선언이라는 체제적 위기를 맞은 소련은 1990년 3월의 신헌법 채택에서 그 결합관계를 강화하고 연방대통령의 직접통치권을 인정하는 강력한 중앙집권화를 도모함으로써 첨예한 대립사태가 발생했다. 양국 외에 독일·캐나다·브라질·오스트리아·스위스·멕시코·아르헨티나 등도 연방제형태를 취하고 있는데, 영연방은 개념상 연방제와 다른 국가간 협력체로서 의례적·상징적 결합관계에 불과하다.

조합국가

組合國家

무솔리니(1883-1945) 통치하의 이탈리아 파시스트 국가의 별칭. 최근까지의 조합국가로는 에스파냐와 포르투갈 두 나라가 있었다. 나치스 독일을 조합국가라고 하는 경우도 있다. 가장 전형적인 이탈리아의 경우는 위에서 아래로 3개의 조직, 즉 국가·당·조합이 정부 주석(主席) 무솔리니를 정점으로 해서 피라미드 식으로 강하게 통합되어 있으므로, 파시스트 당을 강조하는 경우에는 파시스트 국가라고 하고 조합을 강조할 때는 조합국가라고 한다.

조합은 가로와 세로 둘로부터 조직된다. 세로의 조직은 1조합 1계급주의의 원칙에 따라 사용자(使用者)·피사용자에 각각 따로 조직되고, 업종별로도 조직되어, 아래로는 시·군·읍·면 조합에서 위로는 전국조합까지 세로로 조직된다. 이것들을 가로(橫)로 연결하는 것으로 조합협동체(組合協同體)가 조직되어 있다. 이 구성원은 개인이 아니고 사용자·피사용자의 전술한 계급별 조합이었다. 조합협동체의 가로 조직은 계급별 조직의 세로 조직과 교차하여 중앙에도 지방에도 만들어지고 그 정점에 조합협동체성(組合協同體省)을 둔다. 전국 조합협동체회의는 국가기관으로서의 지위를 갖고 파시스트 대평의회(大評議會)와 더불어 국가의 구성요소로 되어 있다(1930년 법률 206호). 노동과 생산은 사회적 의무로 규정되어 생산의 이익에는 노사 모두가 종속되는 것으로 되어 있으나 조합은 어용(御用) 조합이고, 생산의 이익은 자본가의 이익이며, 스트라이크나 사보타주는 금지되어 있고, 국가권력에 의해 노동을 직접 지배하는 파시즘 체제가 바로 그것에 불과했다.

제2차 세계대전에 추축국으로서 참가했으나 전세(戰勢)가 불리하자 내부 분열이 생겨서 붕괴했다. 43년에 무솔리니의 체포와 더불어 이탈리아 조합국가는 몰락했다.

지도자국가

指導者國家

나치스 독일국가를 말한다. 지도자국가는 지도자원리를 조직원리(組織原理)로 한다. 여기서는 의회주의나 다수결 원리가 부정되고 카리스마적 인물인 지도자 히틀러(1889-1945)가 최고의 권위를 가지고 모든 것을 결정한다. 지도자 히틀러와 국민대중의 관계는 지도자와 피지도자의 관계, 즉 자발적인 신뢰·성실 관계에 의거한 산 결합이라고 한다. 의회나 당대회(黨大會)에서의 환호·갈채와 여러 차례의 국민투표에 의해서 지도자의 독재적 권력의 정당성이 부여되는 것이라고 한다.

이 지도자 원리는 인간은 태어날 때부터 우열(優劣)의 차이가 있다고 하는 사고방식과 연결되어 있다. 이것은 개인뿐만 아니라 민족＝인종에까지 확대해서 생각한다. 대내적으로는 전체의 의사를 체현(體現)하는 히틀러를 정점으로 하고, 세포(細胞)의 불평등과 분업(分業)에 근거하는 생물유기체 모양으로 개인은 전체 속에서 비로소 생존의 의미를 갖고, 피라미드 형의 신분계층제(身分階層制) 속에 편성된다는 전체주의 원리와 직결된다. 대외적으로는 민족에도 우수민족과 열등민족이 있고, 게르만 민족(인종)이 우수민족의 최정점에 있으며, 그 이하의 민족을 지도할 권리와 의무를 지닌다고 한다. ( 나치즘의 원리

20세기 문명 속에서 독일에 지도자국가가 출현한 이유는 여러 가지를 들 수 있으나 18세기적 부르주아 민주주의의 파탄과 독점단계에 달한 자본주의의 파산이 제1차 세계대전 후의 독일에 두드러지게 노출된 것이라고 할 수 있다.

바이마르 정치체제의 불안정, 의회와 기성정당(旣成政黨)의 무능·부패, 국제적 대립과 전쟁 위기의 심화, 각종 사회조직의 동맥경화(動脈硬化), 대량실업 등의 현상에 대해서 국민들은 구세주를 대망했다. 이미 제1차대전 직후에 막스 베버조차도 비범한 인격(人格)을 지닌 지도자(카리스마적 지배)를 대망하고 있었다는 것이다.

1933년 히틀러 내각과 '수권법(授權法)'의 성립, 1934년 '국가신건설법'의 성립, 히틀러가 총통 겸 재상(宰相)이 됨과 동시에 지도자국가는 완성되었다. 이윽고 군수산업(軍需産業)과 공공사업의 진흥과 더불어 실업자는 구제되고, 새로운 국가건설에 국민이 협력하여서 나치스 독일국가는 상대적으로 소강기(小康期)를 맞았으나, 국내에서는 유태인 박해와 국외에 대해서는 침략주의의 길을 택하여 드디어 1939년 제2차 세계대전에 돌입했다.

히틀러의 최고지도 밑에 국민의 에너지는 모두가 전쟁에 투입되었으나 1945년 2차대전에 패전한 히틀러는 자살하고 지도국가는 멸망되었다.