2010두8676

주택건설사업승인불허가처분취소 등 [대법원 2012. 11. 15., 선고, 2010두8676, 판결] 【판시사항】 [1] 민원사항에 대한 행정기관의 장의 거부처분에 불복하여 민원사무처리에 관한 법률 제18조 제1항에 따라 이의신청을 한 경우, 이의신청에 대한 결과를 통지받은 날부터 취소소송의 제소기간이 기산되는지 여부(소극) 및 위 이의신청 절차가 헌법 제27조에서 정한 재판청구권을 침해하는지 여부(소극)

[2] 민원사무처리에 관한 법률 제18조 제1항에서 정한 ‘거부처분에 대한 이의신청’을 받아들이지 않는 취지의 기각 결정 또는 그 취지의 통지가 항고소송의 대상이 되는지 여부(소극)

【판결요지】 [1] 행정소송법 제18조 내지 제20조, 행정심판법 제3조 제1항, 제4조 제1항, 민원사무처리에 관한 법률(이하 ‘민원사무처리법’이라 한다) 제18조, 같은 법 시행령 제29조 등의 규정들과 그 취지를 종합하여 보면, 민원사무처리법에서 정한 민원 이의신청의 대상인 거부처분에 대하여는 민원 이의신청과 상관없이 행정심판 또는 행정소송을 제기할 수 있으며, 또한 민원 이의신청은 민원사무처리에 관하여 인정된 기본사항의 하나로 처분청으로 하여금 다시 거부처분에 대하여 심사하도록 한 절차로서 행정심판법에서 정한 행정심판과는 성질을 달리하고 또한 사안의 전문성과 특수성을 살리기 위하여 특별한 필요에 따라 둔 행정심판에 대한 특별 또는 특례 절차라 할 수도 없어 행정소송법에서 정한 행정심판을 거친 경우의 제소기간의 특례가 적용된다고 할 수도 없으므로, 민원 이의신청에 대한 결과를 통지받은 날부터 취소소송의 제소기간이 기산된다고 할 수 없다. 그리고 이와 같이 민원 이의신청 절차와는 별도로 그 대상이 된 거부처분에 대하여 행정심판 또는 행정소송을 제기할 수 있도록 보장하고 있는 이상, 민원 이의신청 절차에 의하여 국민의 권익 보호가 소홀하게 된다거나 헌법 제27조에서 정한 재판청구권이 침해된다고 볼 수도 없다.

[2] 민원사무처리에 관한 법률(이하 ‘민원사무처리법’이라 한다) 제18조 제1항에서 정한 거부처분에 대한 이의신청(이하 ‘민원 이의신청’이라 한다)은 행정청의 위법 또는 부당한 처분이나 부작위로 침해된 국민의 권리 또는 이익을 구제함을 목적으로 하여 행정청과 별도의 행정심판기관에 대하여 불복할 수 있도록 한 절차인 행정심판과는 달리, 민원사무처리법에 의하여 민원사무처리를 거부한 처분청이 민원인의 신청 사항을 다시 심사하여 잘못이 있는 경우 스스로 시정하도록 한 절차이다. 이에 따라, 민원 이의신청을 받아들이는 경우에는 이의신청 대상인 거부처분을 취소하지 않고 바로 최초의 신청을 받아들이는 새로운 처분을 하여야 하지만, 이의신청을 받아들이지 않는 경우에는 다시 거부처분을 하지 않고 그 결과를 통지함에 그칠 뿐이다. 따라서 이의신청을 받아들이지 않는 취지의 기각 결정 내지는 그 취지의 통지는, 종전의 거부처분을 유지함을 전제로 한 것에 불과하고 또한 거부처분에 대한 행정심판이나 행정소송의 제기에도 영향을 주지 못하므로, 결국 민원 이의신청인의 권리·의무에 새로운 변동을 가져오는 공권력의 행사나 이에 준하는 행정작용이라고 할 수 없어, 독자적인 항고소송의 대상이 된다고 볼 수 없다고 봄이 타당하다.

【참조조문】 [1] 행정소송법 제18조, 제20조, 행정심판법 제3조 제1항, 제4조 제1항, 민원사무처리에 관한 법률 제18조, 민원사무처리에 관한 법률 시행령 제29조 [2] 민원사무처리에 관한 법률 제18조, 민원사무처리에 관한 법률 시행령 제29조, 행정소송법 제2조 제1항 제1호, 제19조

【전문】 【원고, 상고인】 유아이그린 주식회사(변경 전 상호: 주식회사 와코스산업개발) (소송대리인 법무법인 디지털밸리 담당변호사 정수경)

【피고, 피상고인】 광주시장 (소송대리인 법무법인 로월드 담당변호사 황경남 외 1인)

【원심판결】 서울고법 2010. 4. 1. 선고 2009누27123 판결

【주 문】 원심판결 중 2008. 11. 25.자 이의신청 기각결정에 관한 부분을 파기하고, 이 부분에 관한 제1심판결을 취소하며, 이 부분 소를 각하한다. 나머지 상고를 기각한다. 소송총비용은 원고가 부담한다.

【이 유】 상고이유를 판단한다. 1. 이 사건 거부처분에 대하여 가. 처분 등에 대한 취소소송은 처분 등이 있음을 안 날부터 90일 이내에 제기하여야 하며, 다른 법률에서 필수적으로 행정심판의 재결을 거치도록 규정한 경우가 아니라면 행정심판을 거치지 아니하고 제기할 수 있으나, 행정심판을 거친 경우에는 그에 관한 재결서의 정본을 송달받은 날부터 제소기간을 기산한다( 행정소송법 제18조 내지 제20조). 행정심판법은 행정심판 절차를 통하여 행정청의 위법 또는 부당한 처분이나 부작위로 침해된 국민의 권리 또는 이익을 구제하기 위한 법률로서( 제1조), 행정청의 처분 또는 부작위에 대하여는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 행정심판법에 따라 행정심판을 청구할 수 있으나( 제3조 제1항), 사안의 전문성과 특수성을 살리기 위하여 특히 필요한 경우 외에는 행정심판법에 따른 행정심판을 갈음하는 특별한 행정불복절차나 행정심판법에 따른 행정심판 절차에 대한 특례를 다른 법률로 정할 수 없다( 제4조 제1항). 한편 민원사무처리에 관한 법률(이하 ‘민원사무처리법’이라 한다)은 민원사무의 공정한 처리와 민원행정제도의 합리적 개선을 도모함으로써 국민의 권익을 보호함을 목적으로 하여 민원사무처리에 관한 기본적인 사항을 규정한 법률로서( 제1조), 민원사항에 대한 행정기관의 장의 거부처분에 대하여 불복이 있는 민원인이 그 거부처분을 받은 날부터 90일 이내에 처분청인 그 행정기관의 장에게 문서로 이의신청(이하 ‘민원 이의신청’이라 한다)을 할 수 있는 절차를 두고, 민원 이의신청을 한 날부터 10일 이내에 행정기관의 장이 민원 이의신청에 대하여 결정하고 그 결과를 민원인에게 지체 없이 문서로 통지하도록 하고 있으나( 제18조 제1, 2항), 민원인은 민원 이의신청 여부와 관계없이 행정심판법에 의한 행정심판 또는 행정소송법에 의한 행정소송을 제기할 수 있으며( 같은 법 제18조 제3항), 이에 따라 행정기관의 장은 민원 이의신청에 대한 결과를 통지하는 때에는 결정이유와 아울러 원래의 거부처분에 대한 불복방법 및 불복절차를 구체적으로 명시하여야 한다( 같은 법 시행령 제29조 제3항). 이러한 법률 규정들과 그 취지를 종합하여 보면, 민원사무처리법에서 정한 민원 이의신청의 대상인 거부처분에 대하여는 민원 이의신청과 상관없이 행정심판 또는 행정소송을 제기할 수 있으며, 또한 민원 이의신청은 민원사무처리에 관하여 인정된 기본사항의 하나로 처분청으로 하여금 다시 거부처분에 대하여 심사하도록 한 절차로서 행정심판법에서 정한 행정심판과는 그 성질을 달리하고 또한 사안의 전문성과 특수성을 살리기 위하여 특별한 필요에 따라 둔 행정심판에 대한 특별 또는 특례 절차라 할 수도 없어 행정소송법에서 정한 행정심판을 거친 경우의 제소기간의 특례가 적용된다고 할 수도 없으므로, 민원 이의신청에 대한 결과를 통지받은 날부터 취소소송의 제소기간이 기산된다고 할 수 없다. 그리고 이와 같이 민원 이의신청 절차와는 별도로 그 대상이 된 거부처분에 대하여 행정심판 또는 행정소송을 제기할 수 있도록 보장하고 있는 이상, 민원 이의신청 절차에 의하여 국민의 권익의 보호가 소홀하게 된다거나 헌법 제27조에서 정한 재판청구권이 침해된다고 볼 수도 없다 .

나. 원심은 제1심판결을 인용함과 아울러 추가적인 판단을 통하여, 피고가 2008. 7. 31.자로 원고의 주택건설사업계획승인 신청을 거부하는 이 사건 거부처분을 하면서 ‘이 처분에 이의가 있을 때에는 거부처분을 받은 날부터 90일 이내에 민원사무처리에 관한 법률에 따라 행정기관의 장에게 거부처분에 대한 이의신청을 할 수 있으며, 이의신청 여부와 관계없이 처분이 있음을 안 날부터 90일 이내에 행정심판법에 따라 처분청 또는 재결청에 행정심판을 청구하거나 행정소송법에 따라 피고를 관할하는 행정법원(수원지방법원)에 행정소송을 할 수 있음을 알려드립니다’라는 내용을 고지하였는데, 원고가 2008. 10. 27. 피고에게 이 사건 거부처분의 취소와 함께 위 주택건설사업계획승인을 구하는 내용으로 이 사건 이의신청을 한 사실을 인정하고, 나아가 이 사건 이의신청이 민원사무처리법 제18조 제3항에 따른 민원 이의신청으로서 이 사건 거부처분에 대한 행정심판청구에 해당한다고 볼 수 없다고 판단하고, 이 사건 이의신청은 이 사건 거부처분에 관한 취소소송의 제소기간에 어떠한 영향을 미치지 못한다고 판단하였다.

다. 원심이 인용한 제1심판결 이유 및 원심판결 이유를 기록에 비추어 살펴보면, 원심의 위와 같은 판단은 앞서 본 법리에 기초한 것으로 보이고, 거기에 상고이유의 주장과 같이 행정절차법에서 정한 불복고지제도의 취지, 민원사무처리법의 입법 목적, 행정심판법 제43조의 해석·적용, 행정심판청구의 해석, 헌법상의 재판청구권 보장 및 재결청의 재결 존재 여부 등에 관한 법리를 오해하여 이 사건 이의신청의 법적 성질 및 제소기간에 관한 판단을 그르쳐 판결 결과에 영향을 미친 위법이 있다고 할 수 없으므로, 이를 다투거나 이와 다른 전제에 선 상고이유의 주장은 받아들이지 아니한다.

2. 이 사건 이의신청 기각결정에 대하여 가. 이 사건 이의신청 기각결정이 항고소송의 대상이 되는지에 관하여 직권으로 살펴본다. 행정소송법에서 정한 취소소송의 대상은 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부와 그 밖에 이에 준하는 행정작용 및 행정심판에 대한 재결이며, 다만 재결취소소송은 재결 자체에 고유한 위법이 있는 경우에 한한다( 제2조 제1항 제1호, 제19조). 그런데 민원 이의신청은, 앞서 본 바와 같이 행정청의 위법 또는 부당한 처분이나 부작위로 침해된 국민의 권리 또는 이익을 구제함을 목적으로 하여 행정청과 별도의 행정심판기관에 대하여 불복할 수 있도록 한 절차인 행정심판과는 달리, 민원사무처리법에 의하여 민원사무처리를 거부한 처분청이 민원인의 신청 사항을 다시 심사하여 잘못이 있는 경우 스스로 시정하도록 한 절차이다. 이에 따라, 민원 이의신청을 받아들이는 경우에는 이의신청 대상인 거부처분을 취소하지 아니하고 바로 최초의 신청을 받아들이는 새로운 처분을 하여야 하는 반면, 이의신청을 받아들이지 아니하는 경우에는 다시 거부처분을 하지 아니하고 그 결과를 통지함에 그칠 뿐이다. 따라서 이의신청을 받아들이지 아니하는 취지의 기각 결정 내지는 그 취지의 통지는, 종전의 거부처분을 유지함을 전제로 한 것에 불과하고 또한 거부처분에 대한 행정심판이나 행정소송의 제기에도 영향을 주지 못하므로, 결국 민원 이의신청인의 권리·의무에 새로운 변동을 초래하는 공권력의 행사나 이에 준하는 행정작용이라고 할 수 없어, 독자적인 항고소송의 대상이 된다고 볼 수 없다고 봄이 상당하다. 앞에서 본 바와 같이 민원사무처리법 시행령에서는 민원 이의신청에 대한 결과를 통지하는 때에 결정 이유와 아울러 원래의 거부처분에 대한 불복방법 및 불복절차를 구체적으로 명시하도록 규정하고 있을 뿐, 민원 이의신청에 대한 결정 내지 결과 통지에 대한 불복방법 및 불복절차를 고지하는 규정을 두고 있지 아니한데, 이는 민원 이의신청에 대한 결정이 원래의 거부처분과 독립된 불복 대상이 되지 못함을 전제로 하는 취지여서, 위와 같은 해석에 부합된다.

나. 위 법리와 기록에 비추어 살펴보면, 피고는 2008. 11. 25.자로 이 사건 거부처분에 대한 원고의 이 사건 이의신청을 수용할 수 없다는 취지의 결정을 통지하였는데 이는 종전의 처분인 이 사건 거부처분을 그대로 유지하겠다는 의사를 표시하는 것으로서 원고의 권리·의무에 새로운 변동을 초래하는 것이 아니므로 독립된 항고소송의 대상이 된다고 볼 수 없다.

다. 그렇다면 이 사건 이의신청에 대한 위 결정의 취소를 구하는 소는 부적법하고 그 흠결이 보정될 수 없는 것임이 명백함에도, 원심은 그 소가 적법한 것으로 보고 본안에 들어가 그에 대한 위법 여부를 판단하였으니, 그 판단의 당부를 다투는 상고이유에 관하여 판단할 필요 없이, 이러한 원심판결에는 항고소송에 대한 법리를 오해하여 판결에 영향을 미친 위법이 있다고 하지 않을 수 없다.

3. 상고이유의 원용에 대하여 상고이유는 상고장에 기재하거나 상고이유서라는 독립된 서면으로 하여야 하고 다른 서면의 기재 내용을 원용할 수 없으며( 대법원 1991. 10. 11. 선고 91다22278 판결 등 참조), 상고이유서에는 상고이유를 특정하여 원심판결의 어떤 점이 법령에 어떻게 위반되었는지에 관하여 구체적이고 명시적인 이유의 설시가 있어야 한다( 대법원 2008. 2. 28. 선고 2007다52287 판결 등 참조). 이 사건 상고이유서 중 ‘항소이유와 항소심 준비서면에서 지적한 제1심판결의 위법성을 상고이유로 원용한다’는 취지의 기재는 다른 서면의 기재 내용을 원용하고 있을 뿐이고, 또한 상고이유를 특정하여 원심판결 중 어떤 부분이 법령에 어떻게 위반되었는지에 관하여 구체적이고 명시적인 근거를 밝히지 아니한 것이므로 적법한 상고이유의 기재가 될 수 없다.

4. 결론 그러므로 원심판결 중 이 사건 이의신청 기각결정에 대한 부분을 파기하고, 이 부분 사건은 대법원에서 직접 재판하기에 충분하므로 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제437조에 따라 자판하기로 하여 이 부분에 관한 제1심판결을 취소하며, 이 부분 소를 각하하고, 나머지 상고를 기각하고, 소송총비용은 패소자가 부담하기로 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.

대법관 신영철(재판장) 이상훈 김용덕(주심)