2011두18571

업무정지 처분취소 [대법원 2013. 11. 14., 선고, 2011두18571, 판결] 【판시사항】 [1] 구 정보시스템의 효율적 도입 및 운영 등에 관한 법률 제13조 제2항에 따라 감리법인이 거짓으로 작성해서는 안 되는 감리보고서에 ‘감리결과 조치내역 확인보고서’가 포함되는지 여부(적극) [2] 행정절차법 제23조 제1항의 규정 취지 및 처분서에 처분의 근거와 이유가 구체적으로 명시되어 있지 않은 처분이라도 절차상 위법하지 않은 경우

【판결요지】 [1] 정보시스템 감리에 관한 구 정보시스템의 효율적 도입 및 운영 등에 관한 법률(2010. 2. 4. 법률 제10012호 전자정부법 부칙 제2조로 폐지, 이하 ‘정보시스템법’이라 한다) 제13조 제2항, 제16조 제1항 제7호, 제2조 제3호, 제11조 제4항, 제6항, 구 정보시스템의 효율적 도입 및 운영 등에 관한 법률 시행령(2010. 5. 4. 대통령령 제22151호 전자정부법 시행령 부칙 제2조로 폐지) 제12조 제1항, 구 정보시스템 감리기준(2010. 12. 28. 행정안전부고시 제2010-85호로 개정되기 전의 것) 제12조 제4항, 제5항, 제7항 각 규정의 형식 및 내용과 아울러, ① 감리보고서 허위 작성에 대한 제재 규정은 전문성이 요구되는 정보시스템 분야의 업무수행에 대한 감리기능의 적정성을 확보하기 위한 데에 입법 취지가 있는 점, ② 감리종료 후 작성되는 감리보고서와 감리보고서에서 지적한 사항의 조치결과를 확인하는 확인보고서는 감리법인이 피감리인의 사업수행을 평가하여 발주청에 보고하는 문서로서 감리절차의 필수적 구성요소라는 점에서 본질적 차이가 없는 점, ③ ‘감리결과 조치내역 확인보고서’는 감리과정에서 밝혀진 문제점이 최종적으로 시정되었는지를 확인하고 사업의 완료 여부를 판단하는 기준이 되는 중요한 문서인 점, ④ ‘감리결과 조치내역 확인보고서’의 허위 기재에 대하여 제재를 가할 수 없다면, 정보시스템법이 위와 같은 제재규정을 두어 감리기능의 적정성을 확보하고자 하는 입법 취지를 실현하기 어려운 점 등을 종합해 보면, 정보시스템법 제13조 제2항에 따라 감리법인이 거짓으로 작성해서는 안 되는 감리보고서에는 ‘감리결과 조치내역 확인보고서’도 포함된다고 보아야 한다. [2] 행정절차법 제23조 제1항은 행정청이 처분을 하는 때에는 당사자에게 그 근거와 이유를 제시하도록 규정하고 있고, 이는 행정청의 자의적 결정을 배제하고 당사자로 하여금 행정구제절차에서 적절히 대처할 수 있도록 하는 데 그 취지가 있다. 따라서 처분서에 기재된 내용과 관계 법령 및 당해 처분에 이르기까지 전체적인 과정 등을 종합적으로 고려하여, 처분 당시 당사자가 어떠한 근거와 이유로 처분이 이루어진 것인지를 충분히 알 수 있어서 그에 불복하여 행정구제절차로 나아가는 데에 별다른 지장이 없었던 것으로 인정되는 경우에는 처분서에 처분의 근거와 이유가 구체적으로 명시되어 있지 않았다고 하더라도 그로 말미암아 그 처분이 위법한 것으로 된다고 할 수는 없다.

【참조조문】 [1] 구 정보시스템의 효율적 도입 및 운영 등에 관한 법률(2010. 2. 4. 법률 제10012호 전자정부법 부칙 제2조로 폐지) 제2조 제3호(현행 전자정부법 제2조 제14호 참조), 제11조 제4항(현행 전자정부법 제57조 제5항 참조), 제6항(현행 전자정부법 제57조 제7항 참조), 제13조 제2항(현행 전자정부법 제59조 제2항 참조), 제16조 제1항 제7호(현행 전자정부법 제62조 제1항 제8호 참조), 구 정보시스템의 효율적 도입 및 운영 등에 관한 법률 시행령(2010. 5. 4. 대통령령 제22151호로 전자정부법 시행령 부칙 제2조로 폐지) 제12조 제1항(현행 전자정부법 시행령 제72조 제1항 참조) [2] 행정절차법 제23조 제1항

【참조판례】 [2] 대법원 2009. 12. 10. 선고 2007두20348 판결

【전문】 【원고, 상고인】 주식회사 에이스솔루션 (소송대리인 법무법인 오늘 외 1인)

【피고, 피상고인】 안전행정부장관 (소송대리인 변호사 최상철 외 4인)

【원심판결】 서울고법 2011. 7. 26. 선고 2010누34622 판결

【주 문】 상고를 기각한다. 상고비용은 원고가 부담한다.

【이 유】 상고이유를 판단한다. 1. 상고이유 제1점에 대하여 구「정보시스템의 효율적 도입 및 운영 등에 관한 법률」(2010. 2. 4. 법률 제10012호로 전자정부법에 통합되어 폐지되기 전의 것, 이하 ‘정보시스템법’이라 한다) 제13조 제2항은 감리법인의 준수사항으로 “거짓으로 감리보고서를 작성하여서는 아니 되며, 신의에 따라 성실히 정보시스템 감리를 하여야 한다”고 정하고 있고, 제16조 제1항 제7호는 감리법인이 위 규정을 위반하여 거짓으로 감리보고서를 작성한 때에는 안전행정부장관이 감리법인에 대하여 등록 취소나 1년 이내의 업무정지 등 제재를 할 수 있도록 규정하고 있다. 한편 정보시스템법 제2조 제3호는 ‘정보시스템 감리’는 감리발주자 및 피감리인의 이해관계로부터 독립된 자가 정보시스템의 효율성을 향상시키고 안전성을 확보하기 위하여 제3자적 관점에서 정보시스템의 구축에 관한 사항을 종합적으로 점검하고 문제점을 개선하도록 하는 것이라고 정의하고 있고, 정보시스템법 제11조 제6항의 위임에 따라 그 시행령(2010. 5. 4. 대통령령 제22151호로 전자정부법 시행령에 통합되어 폐지되기 전의 것) 제12조 제1항 각 호는 감리법인의 업무범위 등을 정하면서 ‘감리조치 결과의 확인 및 통보’를 감리법인의 업무처리 절차의 하나로 명시하고 있다. 또한 정보시스템법 제11조 제4항에 따라 제정된 구「정보시스템 감리기준」(2010. 12. 28. 행정안전부고시 제2010-85호로 개정되기 전의 것) 제12조는 제4항에서 발주기관 및 피감리인은 감리보고서와 조치계획 검토 결과를 토대로 필요한 조치를 수행한 후 그 조치내역을 감리법인에게 통보하여 확인을 요청하여야 한다고 규정하여 감리법인에 대한 감리조치 결과의 확인을 의무화하고 있으며, 제5항과 제7항에서 감리법인으로 하여금 그 확인내용을 ‘감리결과 조치내역 확인보고서’라는 별도의 독립된 보고서 형식으로 작성하여 발주기관 및 피감리인에게 통보할 것을 요구하고 있다. 정보시스템 감리에 관한 위 각 규정의 형식 및 내용과 아울러, ① 감리보고서 허위 작성에 대한 제재 규정은 전문성이 요구되는 정보시스템 분야의 업무수행에 대한 감리기능의 적정성을 확보하기 위한 데에 입법 취지가 있는 점, ② 감리종료 후 작성되는 감리보고서와 감리보고서에서 지적한 사항의 조치결과를 확인하는 확인보고서는 감리법인이 피감리인의 사업수행을 평가하여 발주청에 보고하는 문서로서 감리절차의 필수적 구성요소라는 점에서 본질적 차이가 없는 점, ③ ‘감리결과 조치내역 확인보고서’는 감리과정에서 밝혀진 문제점이 최종적으로 시정되었는지 여부를 확인하고 사업의 완료 여부를 판단하는 기준이 되는 중요한 문서인 점, ④ ‘감리결과 조치내역 확인보고서’의 허위 기재에 대하여 제재를 가할 수 없다면, 정보시스템법이 위와 같은 제재규정을 두어 감리기능의 적정성을 확보하고자 하는 입법 취지를 실현하기 어려운 점 등을 종합하여 보면, 정보시스템법 제13조 제2항에 따라 감리법인이 거짓으로 작성하여서는 아니 되는 감리보고서에는 ‘감리결과 조치내역 확인보고서’도 포함된다고 보아야 한다. 원심판결 이유에 의하면, 원심은 원고가 작성한 이 사건 ‘감리결과 조치내역 확인보고서’(이하 ‘이 사건 확인보고서’라 한다)가 정보시스템법 제13조 제2항에 정한 감리보고서에 해당함을 전제로 이 사건 처분 사유인 위 보고서의 허위 작성 여부 및 그 재량권 일탈·남용 여부를 판단하였다. 앞서 본 법리에 비추어 보면 위와 같은 원심의 판단은 정당하고, 거기에 상고이유로 주장하는 바와 같은 정보시스템법령의 해석에 관한 법리 등을 오해한 위법이 있다 할 수 없다.

2. 상고이유 제2점에 대하여 행정절차법 제23조 제1항은 행정청이 처분을 하는 때에는 당사자에게 그 근거와 이유를 제시하도록 규정하고 있고, 이는 행정청의 자의적 결정을 배제하고 당사자로 하여금 행정구제절차에서 적절히 대처할 수 있도록 하는 데 그 취지가 있다. 따라서 처분서에 기재된 내용과 관계 법령 및 당해 처분에 이르기까지의 전체적인 과정 등을 종합적으로 고려하여, 처분 당시 당사자가 어떠한 근거와 이유로 처분이 이루어진 것인지를 충분히 알 수 있어서 그에 불복하여 행정구제절차로 나아가는 데에 별다른 지장이 없었던 것으로 인정되는 경우에는 처분서에 처분의 근거와 이유가 구체적으로 명시되어 있지 않았다 하더라도 그로 말미암아 그 처분이 위법한 것으로 된다고 할 수는 없다(대법원 2009. 12. 10. 선고 2007두20348 판결 참조). 원심판결 이유에 의하면, 원심은 채택 증거들을 종합하여 그 판시와 같은 사실을 인정한 다음, ① 이 사건 처분서에 행정처분의 기준이 되는 근거 법령을 분명히 제시하고 있고, ② 그 처분 사유를 ‘이 사건 사업 감리 시 전자도로지도의 오프라인 편집기능 등이 부실하게 개발된 것을 알면서도 적정하게 개발된 것으로 사실과 다르게 이 사건 확인보고서를 작성한 것’이라고 밝혔으며, ③ 전자도로지도의 오프라인 편집기능은 노드·링크 작업 중 노드·링크 편집과 관련된 것이므로 위와 같은 내용만으로 원고는 자신이 수행한 여러 감리 중 어떠한 부분이 어떠한 사유로 문제 되었는지 충분히 알 수 있다고 판단될 뿐 아니라, 이 사건 처분에 이르는 과정에서 원고가 조사받은 내용 등을 종합하여 볼 때 이 사건 처분 당시 원고가 어떠한 근거와 이유로 처분이 이루어진 것인지를 충분히 알 수 있었으므로, 이 사건 처분에 행정절차법 제23조 제1항의 규정을 위반한 절차상 위법이 없다고 판단하였다. 앞서 본 법리에 비추어 보면 이러한 원심판단 역시 정당하다. 거기에 상고이유로 주장하는 바와 같은 이 사건 처분의 절차상 하자에 관한 법리 등을 오해한 위법이 있다 할 수 없다.

3. 상고이유 제3점에 대하여 원심판결 이유에 의하면, 원심은 그 채택 증거들을 종합하여 그 판시와 같은 사실을 인정한 다음, ① 이 사건 사업이 종결된 지 2년이 지난 2009. 5. 27.까지 전자도로지도 관리시스템이 정상화되지 못하고 게시판 등 일부 메뉴만 사용되고 있는 상태인 점에 비추어 당초 이 사건 최종감리보고서에서 지적한 오류 등이 최종감리보고서가 제출된 지 이틀 또는 원고가 주장하는 7일의 단기간 내에 시정되었다고 보기 어려운 점, ② 감사원이 지적한 가장 큰 문제점으로 이 사건 처분사유가 된 전자도로지도의 오프라인 편집기능, 노드·링크 작업에 관련된 이 사건 사업의 ‘응용시스템 분야’에 대하여는 이 사건 최종감리보고서에서 ‘일부 오류가 발생하여 보완이 요구된다’고 하면서 노드·링크 작업 중 검색 업무에 관하여 점검 결과 보완이 필요하다고 하였다가 이 사건 확인보고서에서는 ‘점검 결과 오류가 시정되어 완료되었다’는 의견을 표시한 점, ③ 원고는 이 사건 확인보고서에서 총 42개의 점검사항 중 대부분 시정 완료되었다는 의견을 제시하였고, 비록 일부분에 관하여는 ‘보완 필요’ 또는 ‘오류 발생’이라는 의견을 제시하고 있으나, 그것은 도움말 기능 등 대부분 시스템의 부수적 기능들과 관련된 것이어서 정보시스템의 준공과는 직접적인 관련이 없거나 관련성이 낮다고 보이는 점, ④ 만약 원고의 주장처럼 시스템의 추후 보완이 이루어질 것을 전제로 이 사건 확인보고서를 작성하였다면 이 사건 확인보고서에 그 부분에 관하여 조치가 완료되었다거나 적정하다고 기재할 것이 아니라 보완이 요구되므로 조치가 미흡하다고 기재하였어야 하는 점, ⑤ 원고의 총괄감리인으로서 20년간 정보기술 분야의 경력을 가지고 있으면서 2006년도 교통정보 연계, 통합시스템 확장 및 운영사업 위탁감리 등 200여 건의 감리를 수행하였고, 이 사건 최종감리보고서와 이 사건 확인보고서를 작성한 전문가인 소외인이 ‘최종감리보고서에서 개선권고된 사항 중 보완되지 않은 부분이 있으나, 대부분 적정하게 보완되었다고 이 사건 확인보고서를 작성하였다’는 취지의 확인서까지 작성·제출하였는데, 이것이 감사원 소속 감사관의 강요 또는 강박에 의하여 사실과 다르게 작성되었다고 보기 어려운 점 등의 사정을 들어 원고가 이 사건 확인보고서를 거짓으로 작성하였다는 내용의 이 사건 처분사유가 인정된다고 판단하였다. 관련 법리와 기록에 비추어 살펴보면, 원심의 위와 같은 판단도 정당한 것으로 수긍이 된다. 거기에 이 부분 상고이유로 주장하는 바와 같은 심판대상에 관한 법리 등을 오해하거나 처분사유의 인정에 있어서 논리와 경험칙을 위반하여 자유심증주의의 한계를 벗어난 위법이 있다 할 수 없다.

4. 상고이유 제4점에 대하여 원심판결 이유에 의하면, 원심은 채택 증거들을 종합하여 그 판시와 같은 사실을 인정한 다음, 피고가 정보시스템법령의 처분 기준에 따라 이 사건 처분을 한 점, 이 사건 사업의 공공성, 이 사건 사업의 부실로 인하여 발생한 재정적 손해 및 국민들이 입게 된 불편 등 공익적 측면에 비추어 이 사건 처분에 재량권을 일탈·남용한 위법이 없다고 판단하였다. 관련 법리와 기록에 비추어 살펴보면, 원심의 위와 같은 판단도 정당하다. 거기에 이 부분 상고이유로 주장하는 바와 같은 재량권 일탈·남용에 관한 법리 등을 오해한 위법은 없다.

5. 결론 그러므로 상고를 기각하고 상고비용은 패소자가 부담하도록 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.

대법관 고영한(재판장) 양창수 박병대(주심)