2013두18964

부정당업자제재처분취소 [대법원 2014. 11. 27., 선고, 2013두18964, 판결] 【판시사항】 [1] 공기업·준정부기관이 행하는 입찰참가자격 제한처분이 적법한지 판단하는 방법 및 입찰참가자격 제한처분에 관한 공기업·준정부기관 내부의 재량준칙에 반하는 행정처분이 위법하게 되는 경우 [2] 한국전력공사가, 甲 주식회사가 광섬유복합가공지선 구매입찰에서 담합행위를 하였다는 이유로 6개월의 입찰참가자격 제한처분(1차 처분)을 한 다음, 1차 처분이 있기 전에 전력선 구매입찰에서 담합행위를 하였다는 이유로 甲 회사에 다시 6개월의 입찰참가자격 제한처분(2차 처분)을 한 사안에서, 위 2차 처분은 재량권을 일탈·남용하여 위법하다고 한 사례

【판결요지】 [1] 공공기관의 운영에 관한 법률 제39조 제2항, 제3항에 따라 입찰참가자격 제한기준을 정하고 있는 구 공기업·준정부기관 계약사무규칙(2013. 11. 18. 기획재정부령 제375호로 개정되기 전의 것) 제15조 제2항, 국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행규칙 제76조 제1항 [별표 2], 제3항 등은 비록 부령의 형식으로 되어 있으나 규정의 성질과 내용이 공기업·준정부기관(이하 ‘행정청’이라 한다)이 행하는 입찰참가자격 제한처분에 관한 행정청 내부의 재량준칙을 정한 것에 지나지 아니하여 대외적으로 국민이나 법원을 기속하는 효력이 없으므로, 입찰참가자격 제한처분이 적법한지 여부는 이러한 규칙에서 정한 기준에 적합한지 여부만에 따라 판단할 것이 아니라 공공기관의 운영에 관한 법률상 입찰참가자격 제한처분에 관한 규정과 그 취지에 적합한지 여부에 따라 판단하여야 한다. 다만 그 재량준칙이 정한 바에 따라 되풀이 시행되어 행정관행이 이루어지게 되면 평등의 원칙이나 신뢰보호의 원칙에 따라 행정청은 상대방에 대한 관계에서 그 규칙에 따라야 할 자기구속을 받게 되므로, 이러한 경우에는 특별한 사정이 없는 한 그에 반하는 처분은 평등의 원칙이나 신뢰보호의 원칙에 어긋나 재량권을 일탈·남용한 위법한 처분이 된다. [2] 한국전력공사가, 甲 주식회사가 광섬유복합가공지선 구매입찰에서 담합행위(1차 위반행위)를 하였다는 이유로 6개월의 입찰참가자격 제한처분(1차 처분)을 한 다음, 1차 처분이 있기 전에 전력선 구매입찰에서 담합행위(2차 위반행위)를 하였다는 이유로 甲 회사에 다시 6개월의 입찰참가자격 제한처분(2차 처분)을 한 사안에서, 수 개의 위반행위에 대하여 그 중 가장 무거운 제한기준에 의하여 제재처분을 하도록 규정한 ‘국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행규칙’ 제76조 제3항은 규정의 취지 등을 고려할 때, 공기업·준정부기관(이하 ‘행정청’이라 한다)이 입찰참가자격 제한처분을 한 후 그 처분 전의 위반행위를 알게 되어 다시 입찰참가자격 제한처분을 하는 경우에도 적용된다고 보아야 하고, 1차 위반행위와 2차 위반행위의 제한기준이 동일하며, 행정청 내부의 사무처리기준상 1차 처분 전의 2차 위반행위에 대하여는 추가로 제재할 수 없다는 이유로, 甲 회사에 대한 2차 처분은 재량권을 일탈·남용하여 위법하다고 한 사례.

【참조조문】 [1] 공공기관의 운영에 관한 법률 제39조 제2항, 제3항, 구 공기업·준정부기관 계약사무규칙(2013. 11. 18. 기획재정부령 제375호로 개정되기 전의 것) 제15조 제2항, 국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행규칙 제76조 제1항 [별표 2], 제3항 [2] 국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행규칙 제76조 제3항

【참조판례】 [1] 대법원 1990. 1. 25. 선고 89누3564 판결(공1990, 553), 대법원 2007. 9. 20. 선고 2007두6946 판결(공2007하, 1678), 대법원 2013. 11. 14. 선고 2011두28783 판결(공2013하, 2249)

【전문】 【원고, 피상고인】 대한전선 주식회사 (소송대리인 변호사 김대식 외 1인)

【피고, 상고인】 한국전력공사 (소송대리인 정부법무공단 담당변호사 조민현 외 1인)

【원심판결】 서울고법 2013. 8. 21. 선고 2013누11583 판결

【주 문】 상고를 기각한다. 상고비용은 피고가 부담한다.

【이 유】 상고이유를 판단한다. 1. 공공기관의 운영에 관한 법률 제39조 제2항, 제3항은, 공기업·준정부기관은 공정한 경쟁이나 계약의 적정한 이행을 해칠 것이 명백하다고 판단되는 사람·법인 또는 단체 등에 대하여 2년의 범위 내에서 일정기간 입찰참가자격을 제한할 수 있고, 그 제한기준 등에 관하여 필요한 사항은 기획재정부령으로 정하도록 하고 있다. 그 위임에 따라 구 「공기업·준정부기관 계약사무규칙」(2013. 11. 18. 기획재정부령 제375호로 개정되기 전의 것. 이하 ‘구 계약사무규칙’이라 한다) 제15조 제2항은 입찰참가자격의 제한기간 등에 관한 사항을 국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행규칙(이하 ‘국가계약법 시행규칙’이라 한다) 제76조에서 정하는 바에 따르도록 규정하고 있다. 한편 국가계약법 시행규칙 제76조 제1항 [별표 2]는 부정당업자의 입찰참가자격 제한기준에 관하여 입찰참가자격 제한사유별로 제재기간을 세분하여 규정하고 있고, 같은 조 제3항은 “부정당업자가 수 개의 위반행위를 하여 [별표 2] 각 호의 사유 중 2 이상에 해당하는 경우에는 그 중 무거운 제한기준에 의한다.”고 규정하고 있다. 이와 같은 공공기관의 운영에 관한 법률 제39조 제2항, 제3항에 따라 입찰참가자격 제한기준을 정하고 있는 구 계약사무규칙 제15조 제2항, 국가계약법 시행규칙 제76조 제1항 [별표 2], 제3항 등은 비록 부령의 형식으로 되어 있으나 그 규정의 성질과 내용이 공기업·준정부기관(이하 ‘행정청’이라 한다)이 행하는 입찰참가자격 제한처분에 관한 행정청 내부의 재량준칙을 정한 것에 지나지 아니하여 대외적으로 국민이나 법원을 기속하는 효력이 없으므로, 입찰참가자격 제한처분이 적법한지 여부는 이러한 규칙에서 정한 기준에 적합한지 여부만에 따라 판단할 것이 아니라 「공공기관의 운영에 관한 법률」상 입찰참가자격 제한처분에 관한 규정과 그 취지에 적합한지 여부에 따라 판단하여야 할 것이다(대법원 1990. 1. 25. 선고 89누3564 판결, 대법원 2007. 9. 20. 선고 2007두6946 판결 등 참조). 다만 그 재량준칙이 정한 바에 따라 되풀이 시행되어 행정관행이 이루어지게 되면 평등의 원칙이나 신뢰보호의 원칙에 따라 행정청은 상대방에 대한 관계에서 그 규칙에 따라야 할 자기구속을 받게 되므로, 이러한 경우에는 특별한 사정이 없는 한 그에 반하는 처분은 평등의 원칙이나 신뢰보호의 원칙에 어긋나 재량권을 일탈·남용한 위법한 처분이 된다(대법원 2013. 11. 14. 선고 2011두28783 판결 등 참조).

2. 원심판결 이유에 의하면, 피고는 2010. 2. 12. 원고가 ‘1999. 3. 15.부터 2006. 10. 31.까지 피고가 실시한 광섬유복합가공지선 구매입찰에서 담합행위를 하였다’(이하 ‘1차 위반행위’라 한다)는 이유로 6개월(2010. 2. 16.부터 2010. 8. 15.까지)의 입찰참가자격 제한처분(이하 ‘1차 처분’이라 한다)을 한 사실, 피고는 2012. 11. 30. 원고가 1차 처분이 있기 전에 ‘1998. 8. 18.부터 2008. 9. 1.까지 피고가 실시한 전력선 구매입찰에서 담합행위를 하였다’(이하 ‘2차 위반행위’라 한다)는 이유로 다시 6개월(2012. 12. 11.부터 2013. 6. 10.까지)의 입찰참가자격 제한처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 한 사실, 1차 위반행위와 2차 위반행위는 국가계약법 시행규칙 제76조 제1항 [별표 2] 각 호의 입찰참가자격 제한사유 중 같은 항목[제9호 (다)목]에 해당하고 그 제한기간은 각각 6개월인 사실 등을 알 수 있다. 그런데 위에서 본 바와 같이 국가계약법 시행규칙 제76조 제3항(이하 ‘이 사건 규칙조항’이라 한다)은 수 개의 위반행위에 대하여 그 중 가장 무거운 제한기준에 의하여 제재처분을 하도록 규정하고 있고, 이는 가장 중한 위반행위에 대한 입찰참가자격 제한처분만으로도 입법 목적을 충분히 달성할 수 있다는 취지로 보이며, 또한 행정청이 입찰참가자격 제한처분을 할 때 그 전에 발생한 수 개의 위반행위를 알았거나 알 수 있었는지 여부를 구별하여 적용기준을 달리 정하고 있지도 아니하다. 나아가 수 개의 위반행위에 대하여 한 번에 제재처분을 받을 경우와의 형평성 등을 아울러 고려하면, 이 사건 규칙조항은 행정청이 입찰참가자격 제한처분을 한 후 그 처분 전의 위반행위를 알게 되어 다시 입찰참가자격 제한처분을 하는 경우에도 적용된다고 할 것이다. 따라서 이 사건 처분에 관하여도 이 사건 규칙조항이 적용된다고 보아야 하고, 1차 처분의 사유인 1차 위반행위와 이 사건 처분의 사유인 2차 위반행위의 제한기준이 동일할 뿐더러, 행정청은 1차 처분에서 입찰참가자격 제한기준상 제재기간을 감경하지 아니하고 그대로 처분함으로써 추가로 제재할 여지가 없는 상황이므로, 행정청 내부의 사무처리기준상 1차 처분 전의 위반행위인 2차 위반행위에 대하여는 더 이상 제재할 수 없다고 할 것이고, 기록을 살펴보아도 이와 달리 추가적 제재를 정당화할 특별한 사정도 보이지 아니한다. 결국 이 사건 처분은 재량권을 일탈·남용한 것으로서 위법하다. 같은 취지의 원심판단은 정당하고, 거기에 상고이유의 주장과 같은 이 사건 규칙조항의 해석·적용에 관한 법리오해 등의 위법이 없다.

3. 그러므로 상고를 기각하고, 상고비용은 패소자가 부담하도록 하여 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.

대법관 조희대(재판장) 신영철 이상훈(주심) 김창석