2013헌마214
진정사건 각하결정 취소 [전원재판부 2013헌마214, 2015. 3. 26.] 【판시사항】 가.행정심판이나 행정소송 등의 사전구제절차를 거치지 아니하고 청구한 국가인권위원회의 진정에 대한 각하 또는 기각결정의 취소를 구하는 헌법소원심판이 보충성 요건을 충족하는지 여부(소극) 나.국가인권위원회의 진정 각하 또는 기각결정에 대해 보충성 요건을 충족하였다고 보고 본안판단을 한 종전의 판례를 변경한 사례 【결정요지】 가.국가인권위원회는 법률상의 독립된 국가기관이고, 피해자인 진정인에게는 국가인권위원회법이 정하고 있는 구제조치를 신청할 법률상 신청권이 있는데 국가인권위원회가 진정을 각하 및 기각결정을 할 경우 피해자인 진정인으로서는 자신의 인격권 등을 침해하는 인권침해 또는 차별행위 등이 시정되고 그에 따른 구제조치를 받을 권리를 박탈당하게 되므로, 진정에 대한 국가인권위원회의 각하 및 기각결정은 피해자인 진정인의 권리행사에 중대한 지장을 초래하는 것으로서 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 해당하므로, 그에 대한 다툼은 우선 행정심판이나 행정소송에 의하여야 할 것이다. 따라서 이 사건 심판청구는 행정심판이나 행정소송 등의 사전 구제절차를 모두 거친 후 청구된 것이 아니므로 보충성 요건을 충족하지 못하였다. 나.헌법재판소는 종전 결정에서 국가인권위원회의 진정 각하 또는 기각결정에 대해 보충성 요건을 충족하였다고 보고 본안판단은 한 바 있으나, 이 결정의 견해와 저촉되는 부분은 변경한다. 【참조조문】 헌법재판소법 제23조 제2항 제2호, 제68조 제1항 단서 국가인권위원회법(2011. 5. 19. 법률 제10679호로 개정된 것) 제32조, 제36조, 제39조, 제45조, 제46조, 제50조 국가인권위원회법(2011. 5. 19. 법률 제10679호로 개정되고, 2012. 3. 21. 법률 제11413호로 개정되기 전의 것) 제30조, 제44조 국가인권위원회법(2012. 3. 21. 법률 제11413호로 개정된 것) 제30조, 제44조 【참조판례】 가. 헌재 2008. 5. 29. 2007헌마712, 판례집 20-1하, 305, 317-318 【전문】 [당 사 자]
청 구 인 1.이○숙(2013헌마214, 245, 445, 804, 833, 2014헌마506)
국선대리인 변호사 나윤주(2013헌마214),도기영(2013헌마245),전도영(2013헌마445),허영범(2013헌마804), 김광석(2013헌마833),전용우(2014헌마506)
2. 김○규진(2014헌마104)
미성년자이므로법정대리인친권자모 김○종
대리인 법무법인 (유)동인
담당변호사 권단 외 1인
3. 이○식(2014헌마1047)
국선대리인 변호사 김용현
피청구인 국가인권위원회
[주 문]
이 사건 심판청구를 모두 각하한다.
[이 유]
1. 사건개요
가. 청구인 이○숙 관련 사건(2013헌마214, 245, 445, 804, 833, 2014헌마506)
(1) 2013헌마214
청구인 이○숙은 2010. 8. 2., 2010. 11. 5. 및 2011. 3. 8. 3차례에 걸쳐 ○○시 교육감 등을 피진정인으로 하여 사립학교에서 이루어지는 종교교육과 학생의 생활을 지도ㆍ통제하는 학교생활규정 및 생활벌점제가 학생의 자유를 지나치게 침해한다면서 피청구인에게 그 시정을 구하는 진정을 제기하였으나, 피청구인이 2012. 11. 12. 사립학교에서 일어난 인권침해 행위는 개정 국가인권위원회법이 시행된 2012. 3. 21. 이후 발생한 것부터 피청구인이 조사할 수 있다는 이유로 이를 각하하자(10-진정-0478700, 10-진정-0693900, 11-진정-0124500), 2013. 4. 5. 위 결정의 취소를 구하는 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
(2) 2013헌마245
청구인 이○숙은 경찰관으로부터 불법체포 및 구금 등을 당하였다고 주장하면서 피청구인에게 그 시정을 구하는 진정을 제기하였으나, 피청구인이 2012. 11. 23. 위 진정은 조사대상에 해당하지 않거나 인권침해에 해당하지 않는다는 이유로 이를 각하 및 기각하자(12-진정-0358000), 2013. 4. 17. 위 결정의 취소를 구하는 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
(3) 2013헌마445
청구인 이○숙은 퇴거불응죄로 구속되어 광주지방법원 순천지원 2012고단1643호로 형사재판을 받던 중 국선변호인에게 위 청구인에 대한 접견 및 사건기록 복사를 요청하였는데, 국선변호인이 이를 거부하였다면서 피청구인에게 그 시정을 구하는 진정을 제기하였으나, 피청구인이 2013. 6.경 위 진정은 조사대상이 아니라는 이유로 이를 각하하자(13-진정-0379700), 2013. 6. 24. 위 결정의 취소를 구하는 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
(4) 2013헌마804
청구인 이○숙은 미결수용 중 교도소 내에서 수첩ㆍ녹음기 소지금지, 휴대전화 사용금지 등의 처분에 대하여 피청구인에게 그 시정을 구하는 진정을 제기하였으나, 피청구인이 2013. 7. 19. 이를 모두 기각하자(13-진정-0245300), 2013. 11. 27. 위 결정의 취소를 구하는 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
(5) 2013헌마833
청구인 이○숙은 교도소 내에서의 생활용품 지급거부, 정보공개거부, 면회제한 등 교도관의 조치에 대하여 피청구인에게 그 시정을 구하는 진정을 제기하였으나, 피청구인이 2013. 9. 11. 이를 각하 및 기각하자(13-진정-0356800, 13-진정-0379600, 13-진정-0456200), 2013. 12. 11. 위 결정의 취소를 구하는 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
(6) 2014헌마506
청구인 이○숙은 교도소 수용 중 교도관이 청구인의 소송관련 서류의 작성을 방해한 행위나 이에 대한 녹음 요구 등을 거부한 행위 및 교도소 내에서 인터폰과 비상벨의 작동을 중단한 행위 등에 대해 피청구인에게 그 시정을 구하는 진정을 제기하였으나, 피청구인이 2014. 3. 4. 이를 각하 및 기각하자(13-진정-0949700), 2014. 6. 27. 위 결정의 취소를 구하는 헌법소원심판을 청구하였다.
나. 청구인 김○규진(2014헌마104)
청구인 김○규진은 2013. 3.경부터 같은 해 7.경까지 청구인이 재학 중인 ○○초등학교 4학년 8반 담임교사가 특정종교를 강요하고 그것에 따르지 않을 경우 부당하게 차별하였다는 이유로 2013. 7. 17. 피청구인에게 그 시정을 구하는 진정을 제기하였으나(13-진정-0548600), 피청구인이 2013. 10. 18. 이를 기각하자, 2014. 2. 10. 위 결정의 취소를 구하는 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
다. 청구인 이○식(2014헌마1047)
청구인 이○식은 ○○교도소, □□교도소 등을 거쳐 2013. 11. 26.부터 2014. 11. 19.까지 △△교도소 수용되었는데, 그 수용 중 위 ○○교도소로 송달된 등기우편물이 청구인에게 감정이 좋지 않은 교도관의 고의적인 지연으로 인하여 늦게 송달받았다고 주장하면서 2014. 3. 20. 피청구인에게 그 시정을 구하는 진정을 제기하였으나(14-진정-0200900), 피청구인이 2014. 8. 26. 이를 기각하자, 2014. 11. 27. 위 결정의 취소를 구하는 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
2. 보충성 요건에 관한 판단
헌법소원은 그 본질상 헌법상 보장된 기본권 침해에 대한 예비적이고 보충적인 최후의 수단이므로, 공권력의 작용으로 말미암아 기본권 침해가 있는 경우에는 먼저 다른 법률이 정한 절차에 따라 그 절차를 모두 거친 후에야 비로소 청구할 수 있다(헌법재판소법 제68조 제1항 단서). 다만 권리구제절차가 허용되는지 여부가 객관적으로 불확실하여 전심절차를 이행할 가능성이 없을 때에는 예외가 인정될 수 있다(헌재 2008. 5. 29. 2007헌마712 참조).
이 사건 심판청구는 행정소송 등의 사전 구제절차를 거치지 아니하고 제기되었는데, 피청구인의 진정에 대한 각하 또는 기각결정이 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 해당하여 행정소송 등으로 다툴 수 있는 경우라면, 이 사건 심판청구는 보충성 요건을 충족하지 못한 것이 되므로 먼저 이에 대하여 살펴본다.
가. 행정청의 거부행위
국민의 적극적 행위 신청에 대하여 행정청이 그 신청에 따른 행위를 하지 않겠다고 거부한 행위가 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 해당하는 것이라고 하려면, 그 신청한 행위가 공권력 행사 또는 이에 준하는 행정작용이어야 하고, 그 거부행위가 신청인의 법률관계에 어떤 변동을 일으키는 것이어야 하며, 그 국민에게 그 행위발동을 요구할 법규상 또는 조리상의 신청권이 있어야 하는바, 여기에서 ‘신청인의 법률관계에 어떤 변동을 일으키는 것’이라는 의미는 신청인의 실체상 권리관계에 직접적인 변동을 일으키는 것은 물론, 그렇지 않다 하더라도 신청인이 실체상 권리자로서 권리를 행사함에 중대한 지장을 초래하는 것도 포함한다(대법원 2007. 10.11. 선고 2007두1316 판결; 대법원 2009. 9. 10. 선고 2007두20638 판결 등 참조).
나. 국가인권위원회법에 의한 진정의 제기 및 이후의 절차
국가인권위원회법에 의하면, 인권침해나 차별행위를 당한 사람(피해자) 또는 그 사실을 알고 있는 사람이나 단체는 피청구인에게 진정을 제기할 수 있고(제30조), 피청구인은 진정의 내용이 피청구인의 조사대상이 아닌 경우 등 각하사유(제32조 제1항)에 해당하지 않으면, 진정인ㆍ피해자ㆍ피진정인 등 당사자 또는 관계인에 대한 출석 요구ㆍ진술 청취 또는 진술서나 관련자료 등의 제출요구, 현장조사 또는 감정 등의 조사를 할 수 있다(제36조).
피청구인은 조사 결과 진정 내용이 사실이 아닌 경우 등은 진정을 기각하고(제39조 제1항), 인권침해나 차별행위가 있었다고 판단할 때에는 피진정인과 소속기관의 장 등에게 조사대상 인권침해나 차별행위의 중지, 원상회복, 손해배상, 그 밖의 구제조치 등에 관한 조정에 갈음하는 결정의 이행이나 시정 또는 개선을 권고할 수 있으며, 위와 같은 권고를 받은 소속기관의 장 등은 그 권고사항을 이행하기 위해 노력하여야 하고, 권고받은 날부터 90일 이내에 권고사항의 이행계획을 피청구인에게 통지하여야 하며, 권고의 내용을 이행하지 아니할 경우에는 그 이유를 통지하여야 한다(제44조, 제25조). 나아가 피청구인은 인권침해 또는 차별행위가 있다고 인정되면 가해자인 피진정인 등을 징계할 것을 소속기관의 장에게 권고할 수 있고, 그 기관의 장은 이를 존중하여야 하며, 그 결과를 통지하여야 하고, 진정의 내용이 범죄행위에 해당하고 형사처벌이 필요한 경우에는 검찰총장 등에게 고발할 수 있으며, 검찰총장 등은 3개월 이내에 수사를 마치고 피청구인에게 그 결과를 통지하여야 하고, 3개월 이내에 수사를 마치지 못할 때에는 그 사유를 밝혀야 한다(제45조).
피청구인은 진정에 대해 각하결정을 하거나 기각결정을 하는 경우에는 진정인 등에게 그 결과와 이유 등을 통지하여야 하며(제32조 제4항, 제39조 제2항), 시정조치 등을 권고하거나 범죄행위 등으로 고발하기 전에 피진정인에게 의견을 진술할 기회를 주어야 하고(제46조), 특별한 사정이 없는 한 진정의 조사 및 조정의 내용과 처리 결과, 관계기관 등에 대한 권고와 관계기관 등이 한 조치 등을 공표할 수 있다(제50조).
다. 피청구인의 진정 각하 또는 기각결정이 항고소송의 대상이 되는지 여부
피청구인은 법률상의 독립된 국가기관으로, 위에서 본 바와 같이 인권침해 등을 당한 피해자의 진정이 있으면, 각하사유 등 특별한 사정이 없는 한 진정내용에 대해 조사할 의무가 있고, 피청구인의 결정은 각하, 인용, 기각결정을 불문하고 진정권이라는 피해자 등의 법률상의 권리(제30조) 행사에 따른 진정의 수리ㆍ검토, 조사 등 일련의 법률상 권한을 행사한 결과를 대내외적으로 공표하는 것으로 법률에 근거한 고권적 작용이라 할 것이다. 또한, 피해자인 진정인에게는 국가인권위원회법이 정하고 있는 구제조치를 신청할 법률상 신청권이 있는데, 피청구인이 진정을 각하 또는 기각할 경우 피해자로서는 자신의 인격권 등을 침해하는 인권침해 또는 차별행위 등이 시정되고 그에 따른 구제조치를 받을 권리를 박탈당하게 되므로, 각하 또는 기각결정을 받지 아니하였다면 피청구인의 권고조치 등을 통해 침해된 권리에 대해 구제받을 가능성이 있었을 것이라는 이익은 단순한 간접적인 이익이 아니라 국가인권위원회법이 정한 절차 및 그에 따른 효과를 향유할 수 있는 법률상 이익이다.
그러므로 진정에 대한 피청구인의 각하 및 기각결정은 법률상 신청권이 있는 피해자인 진정인의 권리행사에 중대한 지장을 초래하는 것으로서 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 해당하므로, 그에 대한 다툼은 우선 행정심판이나 행정소송에 의하여야 할 것이다(대법원 2009. 4. 9. 선고 2008두16070 판결; 대법원 2015. 1. 29. 선고 2014두42711 판결 등 참조).
라. 소결
결국 이 사건 심판청구는 행정심판이나 행정소송 등의 사전 구제절차를 모두 거친 후 제기된 것이 아니므로 보충성 요건을 충족하지 못하였다.
3. 결론
그렇다면 이 사건 심판청구는 모두 부적법하므로 각하하기로 하여 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다. 한편 헌법재판소는 종전의 결정에서 피청구인의 진정 각하 또는 기각결정에 대해 보충성 요건을 충족하였다고 보고 본안판단을 한 바 있으나(헌재 2011. 3. 31. 2010헌마13; 헌재 2012. 7. 26. 2011헌마829 등), 이 결정의 견해와 저촉되는 부분은 변경한다.