2013헌바168

정치자금법 제45조 제1항 등 위헌소원 [전원재판부 2013헌바168, 2015. 12. 23.] 【판시사항】 가. 심판대상을 개정된 신법조항으로 확장한 사례 나. 정당에 대한 재정적 후원을 금지하고 위반 시 형사처벌하는 구 정치자금법(2008. 2. 29. 법률 제8880호로 개정되고, 2010. 1. 25. 법률 제9975호로 개정되기 전의 것) 제6조, 정치자금법(2010. 1. 25. 법률 제9975호로 개정된 것) 제6조 및 정치자금법(2008. 2. 29. 법률 제8880호로 개정된 것) 제45조 제1항 본문의 ‘이 법에 정하지 아니한 방법’ 중 제6조에 관한 부분(이하 모두 합하여 ‘이 사건 법률조항’이라 한다)이 정당의 정당활동의 자유와 국민의 정치적 표현의 자유를 침해하는지 여부(적극) 다. 법적 공백이나 혼란을 방지하기 위해 헌법불합치결정을 하면서 잠정적용을 명한 사례 【결정요지】 가. 2010. 1. 25. 법률 제9975호로 개정된 정치자금법 제6조 제6호 중 개정된 부분은 정당 후원회와 무관하고, 개정 정치자금법에 의하더라도 후원회 지정권자에서 정당이 제외된 것은 마찬가지이어서 그 위헌여부에 관하여도 구 정치자금법과 동일한 결론에 이르게 됨이 명백하므로 개정된 정치자금법 제6조를 심판대상에 포함시키기로 한다. 나. 이 사건 법률조항은 정당 후원회를 금지함으로써 불법 정치자금 수수로 인한 정경유착을 막고 정당의 정치자금 조달의 투명성을 확보하여 정당 운영의 투명성과 도덕성을 제고하기 위한 것으로, 입법목적의 정당성은 인정된다. 그러나 정경유착의 문제는 일부 재벌기업과 부패한 정치세력에 국한된 것이고 대다수 유권자들과는 직접적인 관련이 없으므로 일반 국민의 정당에 대한 정치자금 기부를 원천적으로 봉쇄할 필요는 없고, 기부 및 모금한도액의 제한, 기부내역 공개 등의 방법으로 정치자금의 투명성을 충분히 확보할 수 있다. 정치자금 중 당비는 반드시 당원으로 가입해야만 납부할 수 있어 일반 국민으로서 자신이 지지하는 정당에 재정적 후원을 하기 위해 반드시 당원이 되어야 하므로, 정당법상 정당 가입이 금지되는 공무원 등의 경우에는 자신이 지지하는 정당에 재정적 후원을 할 수 있는 방법이 없다. 그리고 현행 기탁금 제도는 중앙선거관리위원회가 국고보조금의 배분비율에 따라 각 정당에 배분ㆍ지급하는 일반기탁금제도로서, 기부자가 자신이 지지하는 특정 정당에 재정적 후원을 하는 것과는 전혀 다른 제도이므로 이로써 정당 후원회를 대체할 수 있다고 보기도 어렵다. 나아가 정당제 민주주의 하에서 정당에 대한 재정적 후원이 전면적으로 금지됨으로써 정당이 스스로 재정을 충당하고자 하는 정당활동의 자유와 국민의 정치적 표현의 자유에 대한 제한이 매우 크다고 할 것이므로, 이 사건 법률조항은 정당의 정당활동의 자유와 국민의 정치적 표현의 자유를 침해한다. 다. 이 사건 법률조항은 헌법에 위반되므로 원칙적으로 위헌결정을 하여야 할 것이나, 위헌결정을 하여 당장 그 효력을 상실시킬 경우 후원회를 지정할 수 있는 근거규정이 없어지게 되어 법적 공백상태가 발생되고, 이로 말미암아 정치자금법상 후원회를 통하지 않고 기부한도 등의 제한이나 선거관리위원회의 통제 없이 정치자금의 후원이 이루어지게 되어 정경유착과 금권선거의 폐해가 발생할 우려가 있으므로, 이 사건 법률조항에 대하여 헌법불합치 결정을 하기로 한다. 이 사건 법률조항은 그 위헌성이 제거될 때까지 잠정적으로 적용되어야 하고, 입법자는 되도록 빠른 시일 내에, 늦어도 2017. 6. 30.까지는 새 입법을 마련하여야 할 것이다. 재판관 조용호의 반대의견 우리 정치현실에서 이권과 특혜를 노리는 기업과 돈이 필요한 정치권은 유착의 유혹에 항상 노출되어 왔다. 이들의 유착은 매우 은밀하고 대범하게 불법 정치자금의 수수로 이루어졌고, 정치자금법을 통해 기부액과 모금액에 한도를 두고 불법 정치자금 수수를 처벌하는 등의 수단으로는 이를 근절하기 어려웠던 것이 우리 정치의 현실이자 경험이었다. 따라서 이를 막기 위해서는 기업과 정당 간의 정치자금 수수를 금지하는 것이 입법자의 불가피한 최선의 결단이었다. 이 사건 법률조항은 정당 후원회를 통한 정치자금 기부를 금지할 뿐이고, 일반 국민들은 자신이 지지하는 정당에 속한 정치인 개인 후원회에 정치자금을 기부함으로써 간접적으로 특정 정당에 대한 자신의 정치적 지지를 표명할 수 있는 길이 열려 있다. 뿐만 아니라 특정 정당에 가입하여 당원으로 당비를 납부할 수도 있고, 정당에 가입하지 않더라도 중앙선거관리위원회에 정치자금을 기탁하는 등의 방법으로 얼마든지 정당에 대한 재정적 후원을 할 수 있는 길이 열려 있으므로 이 사건 법률조항이 국민의 정치적 표현의 자유를 과도하게 제한하였다고 단정하기 어렵다. 정당에 대한 후원을 부활할 경우 군소정당 내지 신생정당보다는 오히려 거대정당 내지 기득정당이 더 큰 망외의 이익을 보리라는 것은 불을 보듯 명확하고, 정당 후원회 부활의 문제는 지구당 제도, 당원협의회 사무소 설치 문제, 국고보조금과 기탁금 제도의 개선 등과 전체적으로 연동하여 함께 입법정책적으로 결단할 문제이므로, 헌법재판소가 그중 정당 후원회만을 먼저 부활시키려 하는 것은 헌법재판의 기능적 한계에도 반한다. 결국 정당에 대한 후원회를 금지한 이 사건 법률조항은 정당 활동의 자유와 정치적 표현의 자유를 과도하게 제한한다고 볼 수 없다. 【심판대상조문】 구 정치자금법(2008. 2. 29. 법률 제8880호로 개정되고, 2010. 1. 25. 법률 제9975호로 개정되기 전의 것) 제6조 정치자금법(2008. 2. 29. 법률 제8880호로 개정된 것) 제45조 제1항 본문의 ‘이 법에 정하지 아니한 방법’ 중 제6조에 관한 부분 정치자금법(2010. 1. 25. 법률 제9975호로 개정된 것) 제6조 【참조조문】 헌법 제8조, 제21조 정치자금법(2012. 2. 19. 법률 제11376호로 개정된 것) 제3조, 제4조, 제11조, 제12조, 제14조, 제22조, 제25조, 제27조, 제31조, 제45조 정치자금에 관한 법률 부칙(2004. 3. 12. 법률 제7191호) 제5조 정치자금법 부칙(2005. 8. 4. 법률 제7682호) 제2조 【참조판례】 헌재 1999. 11. 25. 95헌마154, 판례집 11-2, 555-582 헌재 2010. 12. 28. 2008헌바89, 판례집 22-2, 659-683 【전문】 [당 사 자]

청 구 인 [별지 1] 청구인 명단과 같음

청구인들의 대리인 법무법인 지향

담당변호사 박갑주 외 2인

청구인 4의 대리인 법무법인 여는

담당변호사 장종오

당해사건 서울중앙지방법원 2011고합1056 정치자금법위반

[주 문]

1. 구 정치자금법(2008. 2. 29. 법률 제8880호로 개정되고, 2010. 1. 25. 법률 제9975호로 개정되기 전의 것) 제6조, 정치자금법(2010. 1. 25. 법률 제9975호로 개정된 것) 제6조 및 정치자금법(2008. 2. 29. 법률 제8880호로 개정된 것) 제45조 제1항 본문의 ‘이 법에 정하지 아니한 방법’ 중 제6조에 관한 부분은 헌법에 합치되지 아니한다.

2. 위 각 조항 부분은 2017. 6. 30.을 시한으로 입법자가 개정할 때까지 계속 적용된다.

[이 유]

1. 사건개요

청구인 이○화는 ○○당의 사무총장 겸 회계책임자, 청구인 김○의는 ○○당의 회계업무 담당자이고, 나머지 청구인들은 ○○노동조합 산하 개별 노동조합인 ○○ 등의 노동조합위원장 등으로, 정당 후원회 제도가 폐지되어 정당이 개인으로부터 직접 후원금을 기부받을 수 없게 되자 당원으로서의 권리, 의무가 없는 ‘후원당원’ 제도를 이용하여 불법으로 정치자금을 수수하기로 하고, 청구인 이○화, 김○의는 나머지 청구인들로부터 2009. 12. 8.부터 2009. 12. 31.까지 1억 8천여만 원의 불법 정치자금을 수수하여 정치자금법에 정하지 아니한 방법으로 정치자금을 주고 받은 사실로 2012. 10. 15. 기소되었고, 재판 계속 중(서울중앙지방법원 2011고합1056) 정치자금법 제6조 및 제45조 제1항에 대하여 위헌법률심판제청을 신청하였으나 2013. 5. 10. 기각되자, 2013. 6. 10. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

2. 심판대상

가. 국회는 2010. 1. 25. 법률 제9975호로 정치자금법을 개정하면서 정치자금법 제6조 제6호 “특별시장ㆍ광역시장ㆍ도지사선거의 후보자(이하 ‘시ㆍ도지사후보자’라 한다)”를 “지방자치단체의 장선거의 후보자(이하 ‘지방자치단체장후보자’라 한다)”로 개정하였다.

그러나 개정된 부분은 정당 후원회와는 무관하고, 개정 정치자금법에 의하더라도 후원회지정권자에서 정당이 제외된 점에 있어서는 구 정치자금법과 내용이 동일하여 그 위헌 여부에 관하여도 구 정치자금법과 동일한 결론에 이르게 되는 것이 명백하므로, 이 사건 심판대상에는 2010. 1. 25. 법률 제9975호로 개정된 정치자금법 제6조까지 포함시키기로 한다.

나. 청구인은 정치자금법(2008. 2. 29. 법률 제8880호로 개정된 것) 제45조 제1항 전체에 대하여 헌법소원심판을 청구하였으나, 당해사건 범죄사실은 후원회를 지정할 수 없는 정당이 후원금을 수수함으로써 정치자금법 제45조 제1항을 위반한 것이므로 심판대상을 이와 관련된 부분으로 한정할 필요가 있다.

따라서 이 사건 심판대상은 구 정치자금법(2008. 2. 29. 법률 제8880호로 개정되고, 2010. 1. 25. 법률 제9975호로 개정되기 전의 것) 제6조(이하 ‘구 정치자금법 제6조’라 한다), 정치자금법(2010. 1. 25. 법률 제9975호로 개정된 것) 제6조(이하 ‘개정 정치자금법 제6조’라 한다) 및 정치자금법(2008. 2. 29. 법률 제8880호로 개정된 것) 제45조 제1항 본문의 ‘이 법에 정하지 아니한 방법’ 중 제6조에 관한 부분(이하 ‘이 사건 처벌조항’이라 하고, 위 조항들을 총칭하여 ‘이 사건 법률조항’이라 한다)이 헌법에 위반되는지 여부이다.

심판대상조항은 다음과 같고, 관련규정은 [별지 2]와 같다.

[심판대상조항]

구 정치자금법(2008. 2. 29. 법률 제8880호로 개정되고, 2010. 1. 25. 법률 제9975호로 개정되기 전의 것)

제6조(후원회지정권자) 다음 각 호에 해당하는 자(이하 “후원회지정권자”라 한다)는 각각 하나의 후원회를 지정하여 둘 수 있다.

1. 삭제<2008. 2. 29.>

2. 국회의원(국회의원선거의 당선인을 포함한다)

2의2. 대통령선거의 후보자 및 예비후보자(이하 “대통령후보자등”이라 한다)

3. 정당의 대통령선거후보자 선출을 위한 당내경선후보자(이하 “대통령선거경선후보자”라 한다)

4. 지역선거구(이하 “지역구”라 한다) 국회의원선거의 후보자 및 예비후보자(이하 “국회의원후보자등”이라 한다). 다만, 후원회를 둔 국회의원의 경우에는 그러하지 아니하다.

5. 중앙당의 대표자 선출을 위한 당내경선후보자(이하 “당대표경선후보자”라 한다)

6. 특별시장ㆍ광역시장ㆍ도지사선거의 후보자(이하 “시ㆍ도지사후보자”라 한다)

정치자금법(2010. 1. 25. 법률 제9975호로 개정된 것)

제6조(후원회지정권자) 다음 각 호에 해당하는 자(이하 “후원회지정권자”라 한다)는 각각 하나의 후원회를 지정하여 둘 수 있다.

1. 삭제 <2008. 2. 29.>

2. 국회의원(국회의원선거의 당선인을 포함한다)

2의2. 대통령선거의 후보자 및 예비후보자(이하 “대통령후보자등”이라 한다)

3. 정당의 대통령선거후보자 선출을 위한 당내경선후보자(이하 “대통령선거경선후보자”라 한다)

4. 지역선거구(이하 “지역구”라 한다) 국회의원선거의 후보자 및 예비후보자(이하 “국회의원후보자등”이라 한다). 다만, 후원회를 둔 국회의원의 경우에는 그러하지 아니하다.

5. 중앙당의 대표자 선출을 위한 당내경선후보자(이하 “당대표경선후보자”라 한다)

6. 지방자치단체의 장선거의 후보자(이하 “지방자치단체장후보자”라 한다)

정치자금법(2008. 2. 29. 법률 제8880호로 개정된 것)

제45조(정치자금부정수수죄) ① 이 법에 정하지 아니한 방법으로 정치자금을 기부하거나 기부받은 자(정당ㆍ후원회ㆍ법인 그 밖에 단체에 있어서는 그 구성원으로서 당해 위반행위를 한 자를 말한다. 이하 같다)는 5년 이하의 징역 또는 1천만 원 이하의 벌금에 처한다.

3. 청구인들의 주장

가. 이 사건 법률조항은 국민이 정당에 대한 재정적 후원을 통해 정당의 정책과 후보자를 지지하는 것을 금지함으로써 국민의 정치적 의사표현의 자유를 침해한다.

나. 이 사건 법률조항은 정당이 목적에 따른 활동에 필요한 비용을 마련하기 위해 후원회를 지정ㆍ운영하는 것을 금지함으로써 헌법 제8조가 보장하는 정당활동의 자유를 침해한다.

다. 이 사건 법률조항은 정치인 개인에게 기부하는 자와 정당에 기부하는 자를 합리적 이유 없이 차별하여 평등원칙에 위배된다.

4. 판단

가. 정치자금제도 개관

(1) 입법연혁

1965. 2. 9. 법률 1685호로 제정된 ‘정치자금에 관한 법률’은 정당에 대한 정치자금 후원제도를 도입하여 누구든지 기명 또는 익명으로 중앙선거관리위원회를 통하여 특정 정당에 정치자금을 기부할 수 있고, 2 이상의 정당을 지정하여 기부할 경우에는 배분비율을 정할 수 있도록 하였다(지정기탁금제). 기부의 주체와 기부금액의 한도에 제한을 두지 않아 개인은 물론 단체도 자유롭게 정당에 정치자금을 기부할 수 있었으나, 정치인 개인에 대한 후원제도를 규정하지 않아 정치자금의 조달은 정당 중심으로 이루어졌다.

1980. 12. 31. 법률 제3302호로 전부 개정된 ‘정치자금에 관한 법률’은 정당 후원회 제도를 도입하여 국민들이 중앙선거관리위원회에 기탁하지 않고 후원회를 통하여 직접 정당에 후원금을 기부할 수 있도록 하고, 국고보조금 제도를 신설하였다. 당시 정당 후원회는 원내교섭단체를 구성할 수 있는 정당의 중앙당에 한하여 1개의 후원회를 지정할 수 있도록 하고, 시ㆍ도지부나 지구당은 후원회를 둘 수 없었다.

1989. 12. 30. 법률 제4186호로 개정된 ‘정치자금에 관한 법률’은 국회의원 후원회 제도를 신설하여 개인 후원회 제도를 처음으로 도입하고, 중앙당 외에 시ㆍ도지부 및 지구당도 독자적으로 후원회를 둘 수 있도록 하였으며, 1994. 3. 16. 법률 제4740호로 개정된 ‘정치자금에 관한 법률’은 원내 교섭단체의 구성여부에 관계없이 모든 정당의 지구당에 후원회의 결성을 허용하는 등 정치자금의 조달이 정당 후원회 중심으로 점차 확대되었다.

2004. 3. 12. 법률 제7191호로 개정된 ‘정치자금에 관한 법률’ 제5조(후원회) 제1항 제1호는 후원회지정권자로 ‘정당의 중앙당[정당법 제8조(신고)의 규정에 의한 중앙당창당준비위원회를 포함한다], 정당의 시ㆍ도당’을 규정하고 있었으나, 2002년 불법 대선자금 사건의 여파로 정경유착을 유발하는 불법 정치자금의 수수를 막기 위해 부칙 제5조에서 “이 법에 의한 정당의 중앙당 및 시ㆍ도당 후원회는 이 법 시행 후 2년 후에 이를 폐지하고, 정당의 중앙당 및 시ㆍ도당의 후원회와 관련된 규정은 모두 폐지한다.”라고 규정하고, 단체의 정치자금 기부도 일절 금지하였다.

위 ‘정치자금에 관한 법률’은 2005. 8. 4. 법률 제7682호로 ‘정치자금법’으로 전부 개정되었고, 위와 같이 개정된 법률 부칙 제2조에서 “이 법에 의한 중앙당 및 시ㆍ도당의 후원회는 2006년 3월 13일에 이를 폐지하고, 중앙당 및 시ㆍ도당의 후원회와 관련된 규정은 모두 폐지한다.”라고 규정함에 따라 2006. 3. 13.부터는 정당 후원회 제도가 전면적으로 폐지되었다[다만 위와 같이 개정된 정치자금법 제6조(후원회지정권자) 제1호는 여전히 후원회지정권자로 정당을 규정하고 있다가, 2008. 2. 29. 법률 제8880호로 개정되면서 삭제되었다]. 한편 대통령선거경선후보자, 시ㆍ도지사선거후보자 등도 후원회를 둘 수 있도록 하여 개인 후원회 제도를 더욱 확대하였다.

(2) 정치자금의 종류

정치자금법상 정치자금의 종류에는 당비, 후원금, 기탁금, 보조금 및 정당의 부대수입이 있다.

당비는 명목여하에 불구하고 정당의 당헌ㆍ당규 등에 의하여 정당의 당원이 부담하는 금전이나 유가증권 그 밖의 물건으로, 최고한도액의 제한이 없다.

후원금은 후원인이 정치자금법 규정에 의하여 후원회에 기부하는 금전이나 유가증권 그 밖의 물건으로, 1인이 후원할 수 있는 연간 최고한도는 2천만 원이고, 1회 10만 원 이하 또는 연 120만 원에 한하여 익명으로 기부할 수 있다.

기탁금은 정치자금을 정당에 기부하고자 하는 개인이 정치자금법에 의하여 기명으로 선거관리위원회에 기탁하는 금전이나 유가증권 그 밖의 물건으로, 국고보조금 배분비율에 따라 각 정당에 배분된다. 1인이 기탁할 수 있는 금액은 연간 1억 원 또는 전년도 소득의 5/100 중 다액 이하이다. 중앙선거관리위원회가 기탁금을 배분ㆍ지급하는 때에는 1회 300만 원을 초과하여 기탁한 자의 성명 등 인적사항을 공개하여야 한다.

보조금은 정당의 보호ㆍ육성을 위하여 국가가 정당에 지급하는 금전이나 유가증권으로, 경상 보조금과 공직선거가 있는 연도에 특별히 지급하는 선거 보조금 및 기타 공직후보자 여성추천 보조금과 공직후보자 장애인추천 보조금이 있다. 보조금은 국회 교섭단체 구성여부, 국회 의석수, 득표수 비율에 따라 배분되고, 경상 보조금은 매년 분기별로 균등 분할하여 지급되며, 선거 보조금은 후보자 등록마감일 후 2일 이내에 당해 선거에 후보자를 추천한 정당에 지급된다.

한편 외국인과 국내ㆍ외의 법인 또는 단체는 정치자금을 기부할 수 없고, 단체와 관련된 정치자금의 기부도 금지된다.

(3) 정당의 수입구조

정당 후원회 제도가 폐지되기 전인 2005년의 정당 수입구조를 보면, 국고보조금은 한나라당 약 115억 원(65.5%), 열린우리당 약 119억 원(54.6%)인 반면 민주노동당은 약 20억 원(13.7%)에 불과하였다. 반면 후원금은 한나라당 약 2억 7천만 원(1.5%), 열린우리당 약 6억 6천만 원(3.0%)에 불과한 반면, 민주노동당은 약 55억 원(36.7%)이었다. 즉 정당 후원회 제도가 폐지되기 전 거대정당들은 정당 수입의 대부분을 주로 국고보조금에 의존하였던 반면, 군소정당들은 후원금에 의존하는 비중이 컸다.

정당 후원회 제도가 폐지된 이후에는 국고보조금이 점차 확대되어, 대통령선거가 있었던 2012년 정당에 지급된 국고보조금은 새누리당이 약 518억 원(정당 수입 중 국고보조금이 차지하는 비중 65.6%), 민주통합당이 약 431억 원(68.2%), 통합진보당이 약 75억 원(45.12%)이었다. 2013년에는 새누리당이 약 173억 원(55.4%), 민주당이 약 158억 원(58.1%), 통합진보당이 약 27억 원(35.5%), 정의당이 약 20억 원(54.6%)을 지급받는 등, 국고보조금은 해마다 계속 증가하는 추세에 있다.

현행 정치자금법상 정당의 수입은 당비, 기탁금, 보조금 및 부대수입으로 이루어지는데, 이 가운데 국고보조금과 당비를 합한 금액이 정당 수입의 약 90%를 차지한다. 다만, 전체수입에서 차지하는 국고보조금과 당비의 비율은 정당마다 다른데, 거대정당의 경우에는 국고보조금이 수입의 약 50%를 차지하여 국고보조금에 대한 의존도가 높은 반면, 군소정당의 경우에는 당비가 수입의 50%를 넘어 상대적으로 당비에 대한 의존도가 높다. 이는 정당 후원회 제도가 폐지된 이후 정당의 주 수입원은 당비와 국고보조금인데, 국고보조금이 국회의석수 등을 기준으로 배분ㆍ지급됨에 따라 거대정당에 상대적으로 많이 지급되는 반면 거대정당의 당비 납부율은 낮고, 군소정당은 국고보조금이 적게 배분ㆍ지급되는 반면 당원의 당비 납부율이 상대적으로 높기 때문이다.

(4) 관련 선례

헌재 1999. 11. 25. 95헌마154 사건에서, 노동조합의 정치자금 기부를 금지한 것은 헌법상 보장된 노동조합의 정치적 자유와 그 행사 가능성을 공동화시킨 것일 뿐만 아니라 다른 이익단체, 특히 사용자의 이익을 대변하는 기업이나 사용자단체의 정치헌금을 허용하면서 유독 노동단체에만 정치자금의 기부를 금지한 것은 평등원칙에 위배되어 위헌이라고 판시하였다(헌재 1999. 11. 25. 95헌마154 참조).

이후 국회는 2000. 2. 16. 법률 제6270호로 ‘정치자금에 관한 법률’을 개정하여 노동단체의 정치자금 기부금지 조항을 삭제하여 노동조합의 정치자금 기부를 허용하였으나, 2002년 불법 대선자금 사건의 여파로 2004. 3. 12. 법률 제7191호로 ‘정치자금에 관한 법률’을 개정하여 단체의 정치자금 기부 및 단체와 관련한 자금의 기부를 금지 하였다.

2010. 12. 28. 헌법재판소는 단체와 관련된 자금의 기부금지 사건에서, 단체자금의 기부는 정치권 및 유권자의 선거권 행사에 심대한 영향을 미치므로 그 제한의 필요성이 크고 단체자금의 기부금지는 ‘자금’에 대한 규제이고 내용중립적인 방법 제한으로서 정치적 표현의 자유의 본질을 침해하는 것은 아니라는 이유로 합헌 결정을 한 바 있다(헌재 2010. 12. 28. 2008헌바89 참조).

나. 제한되는 기본권

이 사건 법률조항은 국민이 정당에 대한 재정적 후원을 통해 정당의 정책과 후보자를 지지하는 것을 금지함으로써 국민의 정치적 의사표현의 자유를 제한한다. 또한 이 사건 법률조항은 정당이 목적에 따른 활동에 필요한 비용을 마련하기 위해 후원회를 지정ㆍ운영하는 것을 금지함으로써 헌법 제8조가 보장하는 정당활동의 자유를 제한한다.

청구인들은 이 사건 법률조항이 정치인 개인에게 기부하는 자와 정당에 기부하는 자를 합리적 이유 없이 차별하여 평등권을 침해한다고 주장한다. 그러나 이 사건 법률조항은 ‘모든 국민’에 대하여 개인 후원을 허용하고 정당 후원을 금지하여 동등하게 취급하고 있어 차별적 취급이 존재하지 아니하므로 평등권 침해의 여지는 없다고 할 것이다.

다. 정당활동의 자유와 정치적 표현의 자유 침해 여부

(1) 정치적 표현의 자유 행사로서 정치자금의 기부

오늘날 정치적 기본권은 선거권, 공무담임권, 국민투표권 등 이른바 ‘참정권’ 뿐만 아니라, 국민이 정치적 의사를 자유롭게 표현하고, 국가의 정치적 의사형성에 참여 하는 정치적 활동을 총칭하는 것으로 인식되고 있다. 그중 정치적 자유권이라 함은 국가권력의 간섭이나 통제를 받지 아니하고 자유롭게 정치적 의사를 형성ㆍ발표할 수 있는 자유이다. 이러한 정치적 자유권은 정치적 의사를 자유롭게 표현하고, 자발적으로 정당에 가입하고 활동하며, 자유롭게 선거운동을 할 수 있는 것을 주된 내용으로 하는 것이다(헌재 2004. 3. 25. 2001헌마710 참조).

그런데 정당제 민주주의 하에서는 중요한 정치적 결정이 정당에 의하여 준비되고 내려지는 경우가 많다. 정당은 정치권력에 영향을 행사하려는 사람들의 다양한 주장과 견해들을 취합ㆍ선별하여 내부적으로 조정을 한 다음, 국민이 선택할 수 있는 정책으로 형성한다. 정당은 정부와 국회와 주요 핵심 공직의 선출이나 임명에 결정적인 역할을 하고, 의회와 정부 등 정치적 지도기관의 정책 결정에 영향력을 행사함으로써, 국가의사형성에 결정적 영향을 미친다. 정당은 개인과 국가를 잇는 중간매체로서, 정당의 중개인적 역할로 말미암아 국민의 정치적 의사가 선거를 통하지 아니하고도 국가기관의 의사결정에 영향력을 미칠 수 있다. 물론, 다른 사회단체도 국회, 정부에 대하여 직접 로비활동을 하는 등 영향력을 행사할 수 있지만, 오늘날의 정당국가에서는 정당을 통하여 비로소 국가기관의 결정에 효율적으로 영향을 미칠 수 있다(헌재 1999. 11. 25. 95헌마154 참조). 위와 같은 정당의 역할과 기능을 생각할 때, 정당에 대한 정치자금 기부는 개체로서의 국민이 자신의 정치적 견해를 표명하는 매우 효과적인 수단일 뿐만 아니라, 정당에 영향력을 행사하는 중요한 방법의 하나가 된다.

(2) 정당활동의 자유와 정치자금

헌법은 정당제 민주주의를 채택하여 정당설립의 자유와 국가의 보호를 규정함으로써(제8조 제1항, 제3항) 정당활동의 자유를 포함한 정당의 자유를 광범위하게 보장하고 있으며, 이에 따라서 정당법도 정당활동의 자유를 보장하고 있다(제30조). 정당은 정치적 결사로서 국민의 정치적 의사를 적극적으로 형성하고 각계 각층의 이익을 대변하며 정부를 비판하고 정책적 대안을 제시할 뿐만 아니라, 국민 일반이 정치나 국가작용에 영향력을 행사하는 매개체의 역할을 수행하는 등 현대의 대의제 민주주의에 없어서는 안 될 중요한 공적 기능을 수행하고 있다(헌재 2009. 10. 29. 2008헌바146등 참조).

정당이 국민 속에 뿌리를 내리고, 국민과 밀접한 접촉을 통하여 국민의 의사와 이익을 대변하고, 이를 국가와 연결하는 중개자로서의 역할을 수행하기 위해서 정당은 정치적으로뿐만 아니라 재정적으로도 국민의 동의와 지지에 의존하여야 하며, 정당 스스로 국민들로부터 그 재정을 충당하기 위해 노력해야 한다. 이러한 의미에서 정당이 당원 내지 후원자들로부터 정당의 목적에 따른 활동에 필요한 정치자금을 모금하는 것은 정당의 조직과 기능을 원활하게 수행하는 필수적인 요소이자 정당활동의 자유를 보장하기 위한 필수불가결한 전제로서, 정당활동의 자유의 내용에 당연히 포함된다고 할 수 있다.

(3) 과잉금지원칙 위배 여부

(가) 목적의 정당성

이 사건 법률조항은 정당 후원회를 금지함으로써 불법 정치자금 수수로 인한 정경유착을 막고 정당의 정치자금 조달의 투명성을 확보하여 정당 운영의 투명성과 도덕성을 제고하기 위한 것이다. 정당과 기업의 유착은 필연적으로 민의를 왜곡시키고 정치적 부패를 야기함으로써 헌법이 지향하고 있는 정당제 민주주의를 훼손시킬 우려가 크기 때문에 이를 방지할 필요가 있다는 점에서, 이 사건 법률조항의 목적의 정당성을 인정할 수 있다.

(나) 수단의 적합성 및 침해의 최소성

불법 정치자금 수수로 인한 정경유착의 폐해를 방지하기 위해 정당에 대한 정치자금 기부를 제한할 필요가 있다 하더라도, 정경유착의 문제는 일부 재벌기업과 부패한 정치세력에 국한된 것이고 대다수 유권자들과는 직접적인 관련이 없으므로, 일반 국민의 정당에 대한 정치자금 기부를 원천적으로 봉쇄할 필요는 없다. 특히 정당 후원회 제도를 폐지하게 된 계기를 제공한 정경유착의 문제는 정당 후원회를 통로로 하여 발생했던 것이 아니라, 합법적인 정당 후원회 제도가 주는 절차적 번거로움과 불편함을 피해 법 제도 밖에서 불법적ㆍ음성적으로 정치자금을 수수함으로써 발생했다는 점에서 더더욱 그러하다.

불법 정치자금의 수수로 인한 정경유착의 폐해를 방지하기 위해 정당 후원회 제도를 일정한 범위에서 제한할 필요가 있다 하더라도, 정당 후원회 제도 자체를 전면적으로 금지하기보다는 기부 및 모금한도액의 제한, 기부내역 공개 등의 방법으로 정치자금의 투명성을 확보함으로써 충분히 그 목적을 달성할 수 있다.

현행 정치자금법상 정치자금은 수입과 지출의 공개를 원칙으로 하고, 타인의 명의나 가명으로 정치자금을 기부할 수 없도록 하고 있다. 일정액 이상의 기부 및 지출은 반드시 수표나 계좌이체 등 실명을 요하고, 개인의 연간 기부한도 및 후원회의 연간 모금한도를 정하고 있다. 수입ㆍ지출에 대한 영수증 발급 및 회계책임자 제도를 두고, 불법 정치자금의 수수를 형사처벌하며, 정치자금범죄로 인한 공무담임을 제한하는 등 정치자금을 엄격히 통제하고 투명성을 보장하기 위한 제도를 마련하고 있다. 뿐만 아니라 정경유착의 폐해를 방지하기 위하여 국내ㆍ외의 법인 또는 단체의 정치자금 기부를 금지하고, 누구든지 국내ㆍ외의 법인 또는 단체와 관련된 자금으로 정치자금을 기부할 수 없도록 규율하고 있다.

이와 관련하여 일반 국민은 정당에 가입하여 당비를 납부하거나 기탁금을 기부함으로써 얼마든지 자신의 정치적 의사를 표현할 수 있고, 정당으로서도 당비, 기탁금, 보조금으로 정당 수입을 충당할 수 있다는 견해가 있으므로 이에 관하여 살펴본다.

먼저 정치자금 중 당비는 반드시 당원으로 가입해야만 납부할 수 있다. 현대 사회에서 정당이 정당활동에 필요한 정치자금을 모금하기 위해 당원을 모집하는 데에는 현실적인 한계가 있으므로 당원이 납부하는 당비만으로는 정당의 활동자금을 충당하기 어렵다. 또한 일반 국민으로서도 자신이 지지하는 정당에 재정적 후원을 하기 위해 반드시 당원이 되어야 한다는 것은 간접적으로 정당 가입이 강제되는 결과를 가져오게 된다. 뿐만 아니라 누구든지 정당법상 2 이상의 정당의 당원이 될 수 없으므로 특정 정당에 가입한 당원이라 하더라도 소속 정당이 아닌 다른 정당에 정치자금을 기부하는 것은 불가능하게 되고, 정당법상 정당 가입이 금지되는 공무원 등의 경우에는 자신이 지지하는 정당에 재정적 후원을 할 방법이 없게 된다.

현행법상 국민은 정당에 가입하지 않더라도 중앙선거관리위원회에 정치자금을 기탁함으로써 정당에 대한 재정적 후원을 할 수는 있다. 그러나 현행 기탁금 제도는 기부자가 특정 정당을 지정하거나 기탁금의 배분비율을 지정할 수 있는 지정기탁금제도가 아니라 단지 일정액을 기탁하면 중앙선거관리위원회가 국고보조금의 배분비율에 따라 각 정당에 배분ㆍ지급하는 일반기탁금제도로서 정치발전기금 내지 정당발전기금의 성격을 가지며, 기부자가 자신의 정치적 선호에 따라 특정 정당에 재정적 후원을 하는 것과는 전혀 다른 제도이므로, 당비나 기탁금 제도로는 정당 후원회를 대체할 수 있다고 보기 어렵다.

헌법 제8조 제3항은 “정당은 법률이 정하는 바에 의하여 국가의 보호를 받으며, 국가는 법률이 정하는 바에 의하여 정당운영에 필요한 자금을 보조할 수 있다.”고 규정하고 있고, 이에 따라 정치자금법에서 정당 운영자금에 대한 국가보조를 규정하고 있다. 그러나 국가보조는 정당의 공적 기능의 중요성을 감안하여 정당의 정치자금 조달을 보완하는 데에 그 의의가 있으므로, 본래 국민의 자발적 정치조직인 정당에 대한 과도한 국가보조는 정당의 국민의존성을 떨어뜨리고 정당과 국민을 멀어지게 할 우려가 있다. 이는 국민과 국가를 잇는 중개자로서의 정당의 기능, 즉 공당으로서의 기능을 약화시킴으로써 정당을 국민과 유리된 정치인들만의 단체, 즉 사당으로 전락시킬 위험이 있다. 뿐만 아니라 과도한 국가보조는 국민의 지지를 얻고자 하는 노력이 실패한 정당이 스스로 책임져야 할 위험부담을 국가가 상쇄하는 것으로서 정당간 자유로운 경쟁을 저해할 수 있다. 정당 스스로 재정충당을 위하여 국민들로부터 모금 활동을 하는 것은 단지 ‘돈을 모으는 것’에 불과한 것이 아니라 궁극적으로 자신의 정강과 정책을 토대로 국민의 동의와 지지를 얻기 위한 활동의 일환이며, 이는 정당의 헌법적 과제 수행에 있어 본질적인 부분의 하나인 것이다.

따라서 이 사건 법률조항이 정당 후원회 자체를 금지하는 것은 일반 국민의 정치적 표현의 자유를 과도하게 침해하고, 스스로 재정을 충당하려는 정당활동의 자유를 과도하게 침해한다. 더군다나 현행 국고보조금 및 기탁금 제도가 거대정당 내지 원내 교섭단체가 구성된 기득정당에 비하여 군소정당 내지 신생정당에게 현저히 불리하게 운영되고 있는 현실에서, 이 사건 법률조항이 정당으로 하여금 일반 국민들로부터 정치자금을 조달하는 것마저 금지하는 것은 군소정당이나 신생정당에게 지나치게 가혹할 뿐만 아니라, 결과적으로 다양한 신진 정치세력의 진입을 막고 정당간 자유로운 경쟁을 막아 정당정치 발전을 가로막게 될 우려가 있다.

정당에 대한 후원은 이를 전면적으로 금지할 것이 아니라 오히려 일반 국민들의 정당에 대한 소액 다수의 기부를 장려ㆍ권장함으로써 국민과 정당 간의 연대를 강화하고, 정당을 통한 국민의 정치참여 기회를 확대하며, 정당 간의 건전한 경쟁을 유도할 필요가 있다. 그것이 진정 정당 정치의 발전 토대를 구축하는 데에 기여하는 것이고, 헌법이 지향하는 정당제 민주주의를 국민 속에 뿌리내리게 하는 것이 될 것이다.

따라서 이 사건 법률조항은 수단의 적합성 요건과 침해최소성 요건을 갖추지 못하였다.

(다) 법익 균형성

이 사건 법률조항이 보호하려는 공익은 정당 후원회를 금지함으로써 불법 정치자금 수수로 인한 정경유착을 막고 정당의 정치자금 조달의 투명성을 확보하여 정당 운영의 투명성과 도덕성을 제고하는 것이나, 정당제 민주주의 하에서 정당에 대한 재정적 후원이 전면적으로 금지됨으로써 정당이 스스로 재정을 충당하고자 하는 정당활동의 자유와 국민의 정치적 표현의 자유가 제한되는 불이익은 이보다 더욱 크다고 할 것이어서 법익 균형성도 충족되었다고 보기 어렵다.

(라) 소결

따라서 이 사건 법률조항은 정당의 정당활동의 자유와 국민의 정치적 표현의 자유를 과도하게 침해한다.

다만 이 사건 결정으로 인하여 정당 후원회를 허용하게 되더라도, 정치자금을 더욱 투명하게 운영하고 정당간 자유로운 경쟁을 보장할 수 있는 정당의 수입구조를 마련하기 위하여 다음과 같은 부분에 대한 개선도 병행되어야 한다는 점을 밝혀두기로 한다.

첫째, 현행 정치자금법상 1회 10만 원 이하, 연간 120만 원 이하의 후원금은 익명으로 기부할 수 있고, 정당의 회계책임자는 정기적으로 선거관리위원회에 정당의 정치자금 수입과 관련하여 1회 30만 원 초과 또는 연간 300만 원(대통령후보자등후원회ㆍ대통령선거경선후보자후원회의 경우에는 500만 원)을 초과하여 수입을 제공한 자의 경우에는 성명ㆍ생년월일ㆍ주소ㆍ직업ㆍ전화번호와 수입일자 및 그 금액을, 그 이하 금액의 수입을 제공한 자의 경우에는 일자별로 그 건수와 총금액만을 회계보고하도록 규정하고 있어서, 기부내역 중 일부만이 선거관리위원회에 보고되고 있을 뿐이고 상세한 기부내역이 일반 국민들에게 상시적으로 공개되고 있지 아니하다. 따라서 외국의 경우와 같이 익명 기부를 금지하고, 모든 기부내역에 대하여 기부자의 직업을 포함한 상세한 신원과 자금 출처를 완전하게 상시적으로 공개하여 투명성을 높이는 방안 등을 세심하게 마련할 필요가 있다.

둘째, 현행 정치자금법상 국고보조금과 기탁금은 우선 국회 교섭단체를 구성한 정당에 그 100분의 50을 정당별로 균등하게 분할하여 배분ㆍ지급하고, 국회 교섭단체를 구성하지 못한 정당 중 5석 이상의 의석을 가진 정당에 대하여는 100분의 5씩을, 의석이 없거나 5석 미만의 의석을 가진 정당에 대하여는 득표수 비율에 따라 100분의 2씩을 배분ㆍ지급하며, 잔여분 중 100분의 50은 지급 당시 국회의석을 가진 정당에 그 의석수의 비율에 따라 배분ㆍ지급하고, 그 잔여분은 국회의원선거의 득표수 비율에 따라 배분ㆍ지급하도록 규정하고 있다. 이러한 배분 구조에 따르면 국회에 의석이 없는 군소정당의 경우에는 국고보조금이나 기탁금을 거의 지급받지 못하게 되므로, 군소 정당이나 신생 정당의 경우에는 당비 외에는 재정을 충당할 수 있는 방법이 거의 없다고 해도 과언이 아니다. 뿐만 아니라 거대정당들이 국고보조금에 의존하여 운영됨으로써 국가의 정치적 영향력이 가중되고 일반 국민과의 거리가 멀어지게 될 우려도 존재한다. 정당 후원회가 허용되면 정당은 목적에 따른 활동에 필요한 비용을 자율적으로 모금할 수 있게 되어 현행 수준과 같은 거액의 국고보조금과 기탁금을 지급할 필요성도 상대적으로 적어질 것이므로, 향후 정당 후원회가 허용될 경우에는 위와 같은 점을 고려하여 국고보조금과 기탁금의 배분ㆍ지급 구조도 함께 개선해야 할 필요가 있다.

라. 헌법불합치 결정과 잠정적용 명령

이 사건 법률조항은 헌법에 위반되므로 원칙적으로 위헌결정을 하여야 할 것이나, 위헌결정을 하여 당장 그 효력을 상실시킬 경우 후원회를 지정할 수 있는 근거규정이 없어지게 되어 법적 공백상태가 발생되고, 이로 말미암아 정치자금법상 후원회를 통하지 않고 기부한도 등의 제한이나 선거관리위원회의 통제 없이 정치자금의 후원이 이루어지게 되어 정경유착과 금권선거의 폐해가 발생할 우려가 있고, 후원회제도 자체를 위헌으로 판단한 것이 아닌데도 제도 자체가 위헌으로 판단된 경우와 동일한 결과가 나타날 것이므로 이 사건 법률조항에 대하여 단순위헌 결정을 하는 대신 헌법불합치 결정을 하기로 한다. 이 사건 법률조항은 그 위헌성이 제거될 때까지 잠정적으로 적용되어야 하고, 입법자는 되도록 빠른 시일 내에, 늦어도 2017. 6. 30.까지는 새 입법을 마련하여야 할 것이다.

5. 결론

그렇다면 이 사건 법률조항은 헌법에 합치되지 아니하나, 2017. 6. 30.을 시한으로 새로운 입법이 마련될 때까지 잠정적으로 적용하도록 함이 상당하므로 주문과 같이 결정한다. 이 결정은 재판관 조용호의 아래 6.과 같은 반대의견이 있는 외에 나머지 관여 재판관들의 일치된 의견에 의한 것이다.

6. 재판관 조용호의 반대의견

나는 이 사건 법률조항이 국민의 정치적 의사표현의 자유를 제한하거나 정당활동의 자유를 제한하여 헌법에 위반된다고 생각하지 아니하므로, 아래와 같이 의견을 밝힌다.

가. 이 사건 법률조항은 다수의견도 밝히고 있듯이, 불법 정치자금 수수의 통로인 정당 후원회를 금지함으로써 불법 정치자금 수수로 인한 정경유착을 막고 정치자금 조달의 투명성을 확보하여 정당 운영의 투명성과 도덕성을 제고하기 위한 것이다. 정당과 기업의 유착은 필연적으로 민의를 왜곡시키고 정치적 부패를 야기함으로써 헌법이 지향하고 있는 정당제 민주주의를 훼손시킬 우려가 크기 때문에 이를 방지할 필요가 있다는 점에서, 이 사건 법률조항의 목적의 정당성과 수단의 적합성이 인정된다.

다수의견은 불법 정치자금 수수로 인한 정경유착의 문제는 일부 재벌기업과 부패한 정치세력에 국한된 것이고 대다수 유권자들과는 직접적인 관련이 없으므로 일반국민의 정당에 대한 정치자금 기부를 원천적으로 봉쇄할 필요는 없다고 한다. 그러나 우리의 정치현실에서 불법 정치자금 수수의 문제가 오로지 일부 재벌기업에 국한되는 것이 아니라 중소기업은 물론 일반 유권자들에게까지 널리 관련되어 있음은 역사적 경험으로 알고 있는 바이다. 즉, 이권과 특혜를 노리는 기업 또는 국민과 돈이 필요한 정치권은 유착의 유혹에 항상 노출되어 왔고, 이들의 유착은 매우 은밀하고 대범하게 불법 정치자금의 수수로 이루어졌으며, 정치자금법을 통해 기부액과 모금액에 한도를 두고 불법 정치자금 수수를 처벌하는 등의 수단으로는 이를 근절하기 어려웠던 것이 우리의 정치현실이자 경험이었다. 따라서 이를 막기 위해서 정당 후원회 제도 자체를 전면적으로 금지하는 것이 입법자의 불가피한 결단이었다고 할 수 있다.

이 사건 법률조항은 정당 후원회를 통한 정치자금의 기부를 금지할 뿐이고, 일반 국민들은 자신의 정치적 선호에 따라 지지하는 정당에 속한 정치인 개인 후원회에 정치자금을 기부함으로써 간접적으로 특정 정당에 대한 자신의 정치적 지지를 표명할 수 있는 길이 열려 있다. 뿐만 아니라 특정 정당에 가입하여 당원으로 당비를 납부할 수도 있고, 정당에 가입하지 않더라도 중앙선거관리위원회에 정치자금을 기탁하는 등의 방법으로 얼마든지 정당에 대한 재정적 후원을 할 수 있는 길이 열려 있으므로, 이 사건 법률조항이 국민의 정치적 표현의 자유를 과도하게 침해하였다고 단정하기 어렵다(도대체 정당 후원회를 통한 재정적 후원 또는 기부를 하지 못하여 자신의 정치적 표현의 자유가 침해받고 있다고 느낄 국민이 얼마나 될 것인지조차 의문이다).

다수의견은 현행 국고보조금 및 기탁금 제도가 거대정당 내지 원내 교섭단체가 구성된 기득정당에 비하여 군소정당 내지 신생정당에게 불리하게 운영되고 있는 현실에서, 이 사건 법률조항이 정당으로 하여금 일반 국민들로부터 정치자금을 조달하는 것마저 금지함으로써 군소정당이나 신생정당에게 지나치게 가혹하고 정당정치 발전을 가로막게 될 우려가 있다고 한다. 위와 같은 다수의견은 일면 일리가 있는 주장이다. 그러나 현행 국고보조금 및 기탁금 제도가 거대정당 내지 원내 교섭단체가 구성된 기득정당에 비하여 군소정당 내지 신생정당에게 불리하게 운영되고 있는 현실 역시 주권자인 국민의 선택의 결과에 따른 입법자의 결단인 것이고, 만일 군소정당 내지 신생정당의 이익을 위하여 일반 국민들의 정당에 대한 후원을 부활할 경우 그로 인한 이익은 군소정당 내지 신생정당보다는 오히려 거대정당 내지 기득정당이 더 큰 망외(望外)의 이익을 보리라는 것은 불을 보듯 명확하다.

다수의견도 정당 후원회를 허용하게 될 경우 야기될 여러 가지 부작용과 폐단을 염려하여 몇 가지 제도 개선을 병행할 것을 주문하고 있다. 그 중 하나인 ‘익명 기부금지와 모든 기부내역(기부자의 상세한 신원과 자금 출처 등)에 대한 상시 공개’는 우리의 정치풍토와 정치문화 또는 일반 국민의 현실인식을 도외시한 제도로서 오히려 일반 국민의 정당에 대한 후원에 장애물로 작용할 뿐이다. 정당 후원회가 허용될 경우 국고보조금과 기탁금의 배분ㆍ지급 구조도 함께 개선할 것을 주문하고 있는바, 앞의 ‘입법연혁’{4. 가. (1)}에서 살펴보았듯이 정당 후원회 제도의 폐지는 그 자체의 문제점 뿐만 아니라 지구당(시ㆍ도당) 운영에 따른 폐해와도 맞물려 있던 것이었고, 그에 대한 보완대책의 하나로 개인 후원회 제도와 국고보조금 제도의 확대에 이르게 되었다. 따라서 정당 후원회 제도의 부활은 단순히 정당 후원회 제도 하나만의 문제가 아니라 지구당 제도의 부활 내지 당원협의회 사무소의 설치 허용 여부, 국고보조금 및 기탁금 제도의 개선 등과 전체적으로 연동하여 함께 정치권(입법자)에서 입법정책적으로 결단할 문제인 것이다. 우리 재판소는 일찍부터 ‘개인후원회’를 둘 것인지 여부 및 그에 관한 규제의 정도나 내용은 원칙적으로 입법정책의 문제로서 입법형성의 자유에 속하는 사항이라고 판시하여 왔는바(헌재 1997. 5. 29. 96헌마85; 헌재 2000. 6. 1. 99헌마576; 헌재 2001. 10. 25. 2000헌바5 참조), 정당 후원회의 경우도 개인후원회와 달리 판단할 이유가 없다.

필요하다면 언제라도 정당 후원회 제도의 부활을 입법적으로 도입할 수 있는 정치권에서조차 아직 그 필요성을 느끼지 못하고 있는 상황에서 헌법재판소가 위헌심사라는 명분으로 섣불리 연동된 여러 가지 제도 중에서 정당 후원회 제도만을 먼저 부활시키려 한다면 이는 헌법재판의 기능적 한계에도 반한다.

나아가 법익균형성의 점에서 보더라도, 이 사건 법률조항의 정당 후원 금지로 인해 잃게 될 일반 국민들의 정치적 표현의 자유에 대한 제한보다 그로 인하여 얻게 될 정당 운영의 투명성 확보 내지 정치적 부패방지라는 공익적 효과가 훨씬 크다고 할 것이다.

따라서 이 사건 법률조항이 과잉금지 원칙에 위배하여 청구인들의 정치적 표현의 자유를 침해하는 것이라고 할 수 없다.

나. 한편, 정당은 책임있는 정치적 주장과 정책을 통하여 국민의 동의와 지지를 바탕으로 국민의 정치적 의사를 형성하고 국가의 중요한 결정에 영향력을 행사함으로써 국민과 국가를 연결하는 중간매체로서의 기능을 하는 정치적 결사체이다. 따라서 국민의 의사를 집약ㆍ선별하고 선거운동을 하는 등 정당의 기능에 필수적인 활동과는 달리, 재정 충당을 위한 모금 활동 자체는 정당의 헌법적 과제 수행에 필수적이고 본질적인 활동은 아니며, 공익적 요청이 있는 경우에는 정당의 모금활동도 일정한 범위에서 제한될 수 있다. 즉, 입법자는 정당의 헌법적 기능에 비추어 정당에 대해 부적절한 영향력이 행사될 가능성이 있는 모금활동을 제한할 수 있고, 정당 운영에 필요한 자금을 국가가 보조할 수 있도록 입법을 형성할 수 있다. 우리 헌법이 제8조 제3항에서 “……국가는 법률이 정하는 바에 의하여 정당운영에 필요한 자금을 보조할 수 있다.”고 규정하고, 제116조 제2항에서 “선거에 관한 경비는 법률이 정하는 경우를 제외하고는 정당 또는 후보자에게 부담시킬 수 없다.”고 규정하여 정당 운영비용에 대한 국고보조의 가능성과 선거공영제를 입법자의 형성에 맡긴 것도 이와 같은 취지이다.

거액의 정치헌금을 통한 기업과 정당 간의 유착은 정치적 부패를 야기하여 정당제 민주주의를 파괴할 위험이 있기 때문에 이를 방지해야 할 공익적 필요성이 크다. 물론 정당에 대한 정치자금 기부를 허용하면서도 기부나 모금의 법정한도를 두거나 기부내역을 공개하는 등의 정치자금 조달의 투명성을 확보하는 방법으로도 정경유착의 위험을 어느 정도 방지하는 효과를 기대할 수는 있다. 그러나 위와 같은 수단을 통한 입법자의 시도는 대체로 실패했고, 결국 우리 현대정치사는 정경유착의 폐해로 얼룩졌다. 이러한 사정을 감안하여 정치권(입법자) 스스로 자신들의 가장 중요한 정치자금의 통로를 차단하면서까지 정경유착의 위험을 제거하고자 한 것은 충분히 이해할 수 있으며, 정당 후원회가 금지되더라도 정당으로서는 당비, 소속 정치인 개인에 대한 후원, 국고보조금 및 기탁금 등을 통해 정당 본연의 활동에 필요한 비용을 조달할 수 있다. 뿐만 아니라 2004년 정치자금법의 개정으로 불법 정치자금 수수의 온상이 되었던 지구당 제도가 폐지되고 유급 사무직원이 감축됨에 따라 기존 정당 후원회 제도를 유지해야 할 필요성도 상당 부분 감소되었다고 볼 수 있다. 따라서 이 사건 법률조항이 정당 후원회를 금지하였다는 이유만으로 정당활동의 자유를 과도하게 침해하고 있다고 보기는 어렵다.

다. 결론적으로, 정당에 대한 후원회를 금지한 이 사건 법률조항이 국민의 정치적 표현의 자유와 정당활동의 자유에 관한 입법자가 가진 입법재량의 한계를 벗어나 이를 과도하게 침해하여 헌법에 위반된다고 볼 수 없다.

[별지 1]

청구인 명단

1. 이○화

2. 김○의

3. 이○태

4. 김○모

5. 정○재

6. 김○미

7. 한○영

8. 황○신

9. 이○철

10. 이□철

[별지 2]

관 련 규 정

정치자금에 관한 법률 부칙(2004. 3. 12. 법률 제7191호) 제5조(정당의 중앙당 및 시ㆍ도당의 후원회에 관한 경과조치) 이 법에 의한 정당의 중앙당 및 시ㆍ도당의 후원회는 이 법 시행 후 2년 후에 이를 폐지하고, 정당의 중앙당 및 시ㆍ도당의 후원회와 관련된 규정은 모두 폐지한다.

정치자금법 부칙(2005. 8. 4. 법률 제7682호) 제2조(중앙당 및 시ㆍ도당 후원회에 관한 경과조치) 이 법에 의한 중앙당 및 시ㆍ도당의 후원회는 2006년 3월 13일에 이를 폐지하고, 중앙당 및 시ㆍ도당의 후원회와 관련된 규정은 모두 폐지한다.

정치자금법(2012. 2. 29. 법률 제11376호로 개정된 것)

제3조(정의) 이 법에서 사용하는 정의는 다음과 같다.

1. “정치자금”이라 함은 당비, 후원금, 기탁금, 보조금과 정당의 당헌ㆍ당규 등에서 정한 부대수입 그 밖에 정치활동을 위하여 정당(중앙당창당준비위원회를 포함한다), 공직선거에 의하여 당선된 자, 공직선거의 후보자 또는 후보자가 되고자 하는 자, 후원회ㆍ정당의 간부 또는 유급사무직원 그 밖에 정치활동을 하는 자에게 제공되는 금전이나 유가증권 그 밖의 물건과 그 자의 정치활동에 소요되는 비용을 말한다.

3. “당비”라 함은 명목여하에 불구하고 정당의 당헌ㆍ당규 등에 의하여 정당의 당원이 부담하는 금전이나 유가증권 그 밖의 물건을 말한다.

4. “후원금”이라 함은 이 법의 규정에 의하여 후원회에 기부하는 금전이나 유가증권 그 밖의 물건을 말한다.

5. “기탁금”이라 함은 정치자금을 정당에 기부하고자 하는 개인이 이 법의 규정에 의하여 선거관리위원회에 기탁하는 금전이나 유가증권 그 밖의 물건을 말한다.

6. “보조금”이라 함은 정당의 보호ㆍ육성을 위하여 국가가 정당에 지급하는 금전이나 유가증권을 말한다.

7. “후원회”라 함은 이 법의 규정에 의하여 정치자금의 기부를 목적으로 설립ㆍ운영되는 단체로서 관할 선거관리위원회에 등록된 단체를 말한다.

제4조(당비) ① 정당은 소속 당원으로부터 당비를 받을 수 있다.

제11조(후원인의 기부한도 등) ① 후원인이 후원회에 기부할 수 있는 후원금은 연간 2천만 원을 초과할 수 없다.

② 후원인이 하나의 후원회에 연간(대통령후보자등ㆍ대통령선거경선후보자ㆍ당대표경선후보자ㆍ국회의원후보자등 및 시ㆍ도지사후보자의 후원회의 경우에는 당해 후원회를 둘 수 있는 기간을 말한다. 이하 같다) 기부할 수 있는 한도액은 다음 각 호와 같다.

1. 대통령후보자등ㆍ대통령선거경선후보자의 후원회에는 각각 1천만 원(후원회지정권자가 동일인인 대통령후보자등후원회에는 합하여 1천만 원)

2. 제1호 외의 후원회에는 각가 500만 원(후원회지정권자가 동일인인 국회의원후보자등후원회와 국회의원후원회는 합하여 500만 원)

제12조(후원회의 모금ㆍ기부한도) ① 후원회가 연간 모금할 수 있는 한도액(이하 “연간 모금한도액”이라 하고, 전년도 이월금을 포함하지 아니한다)은 다음 각 호와 같다. 다만, 신용카드ㆍ예금계좌ㆍ전화 또는 인터넷전자결제시스템 등에 의한 모금으로 부득이하게 연간 모금한도액을 초과하게 된 때에는 그러하지 아니하되, 그 이후에는 후원금을 모금할 수 없다.

3. 대통령후보자등후원회ㆍ대통령선거경선후보자후원회는 각각 선거비용제한액의 100분의 5에 해당하는 금액(후원회지정권자가 동일인인 대통령후보자등후원회는 합하여 선거비용제한액의 100분의 5에 해당하는 금액)

4. 국회의원ㆍ국회의원후보자등 및 당대표경선후보자의 후원회는 각각 1억 5천만 원(후원회지정권자가 동일인인 국회의원후보자등후원회는 합하여 1억 5천만 원)

5. 시ㆍ도지사후보자후원회는 선거비용제한액의 100분의 50에 해당하는 금액

② 후원회가 당해 후원회지정권자에게 연간 기부할 수 있는 한도액(이하 “연간 기부한도액”이라 한다)은 제1항의 규정에 의한 연간 모금한도액과 같은 금액으로 한다.(이하 생략)

제14조(후원금 모금방법) ① 후원회는 우편ㆍ통신(전화, 인터넷전자결제시스템 등을 말한다)에 의한 모금, 중앙선거관리위원회가 제작한 정치자금영수증(이하 “정치자금영수증”이라 한다)과의 교환에 의한 모금 또는 신용카드ㆍ예금계좌 등에 의한 모금 그 밖에 이 법과 「정당법」 및 「공직선거법」에 위반되지 아니하는 방법으로 후원금을 모금할 수 있다. 다만, 집회에 의한 방법으로는 후원금을 모금할 수 없다.

제22조(기탁금의 기탁) ① 기탁금을 기탁하고자 하는 개인(당원이 될 수 없는 공무원과 사립학교 교원을 포함한다)은 각급 선거관리위원회(읍ㆍ면ㆍ동 선거관리위원회를 제외한다)에 기탁하여야 한다.

② 1인이 기탁할 수 있는 기탁금은 1회 1만원 또는 그에 상당하는 가액 이상, 연간 1억원 또는 전년도 소득의 100분의 5 중 다액 이하로 한다.

제23조(기탁금의 배분과 지급) ① 중앙선거관리위원회는 기탁금의 모금에 직접 소요된 경비를 공제하고 지급 당시 제27조(보조금의 배분)의 규정에 의한 국고보조금 배분율에 따라 기탁금을 배분ㆍ지급한다.

② 중앙선거관리위원회가 기탁금을 배분ㆍ지급하는 때에는 1회 300만 원을 초과하여 기탁한 자의 성명 등 인적사항을 공개하여야 한다. 다만, 제22조(기탁금의 기탁) 제3항 후단의 규정에 의하여 이를 공개하지 아니할 것을 조건으로 기탁한 경우에는 그러하지 아니하다.

제25조(보조금의 계상) ④ 중앙선거관리위원회는 제1항의 규정에 의한 보조금(이하 “경상보조금”이라 한다)은 매년 분기별로 균등분할하여 정당에 지급하고, 제2항의 규정에 의한 보조금(이하 “선거보조금”이라 한다)은 당해 선거의 후보자등록마감일 후 2일 이내에 정당에 지급한다.

제27조(보조금의 배분) ① 경상보조금과 선거보조금은 지급 당시 「국회법」제33조(교섭단체) 제1항 본문의 규정에 의하여 동일 정당의 소속의원으로 교섭단체를 구성한 정당에 대하여 그 100분의 50을 정당별로 균등하게 분할하여 배분ㆍ지급한다.

② 보조금 지급 당시 제1항의 규정에 의한 배분ㆍ지급대상이 아닌 정당으로서 5석 이상의 의석을 가진 정당에 대하여는 100분의 5씩을, 의석이 없거나 5석 미만의 의석을 가진 정당 중 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 정당에 대하여는 보조금의 100분의 2씩을 배분ㆍ지급한다.

1. 최근에 실시된 임기만료에 의한 국회의원선거에 참여한 정당의 경우에는 국회의원선거의 득표수 비율이 100분의 2 이상인 정당

2. 최근에 실시된 임기만료에 의한 국회의원선거에 참여한 정당 중 제1호에 해당하지 아니하는 정당으로서 의석을 가진 정당의 경우에는 최근에 전국적으로 실시된 후보추천이 허용되는 비례대표시ㆍ도의회의원선거, 지역구시ㆍ도의회의원선거, 시ㆍ도지사선거 또는 자치구ㆍ시ㆍ군의 장선거에서 당해 정당이 득표한 득표수 비율이 100분의 0.5 이상인 정당

3. 최근에 실시된 임기만료에 의한 국회의원선거에 참여하지 아니한 정당의 경우에는 최근에 전국적으로 실시된 후보추천이 허용되는 비례대표시ㆍ도의회의원선거, 지역구ㆍ시도의회의원선거, 시ㆍ도지사선거 또는 자치구ㆍ시ㆍ군의 장선거에서 당해 정당이 득표한 득표수 비율이 100분의 2 이상인 정당

③ 제1항 및 제2항의 규정에 의한 배분ㆍ지급액을 제외한 잔여분 중 100분의 50은 지급 당시 국회의석을 가진 정당에 그 의석수의 비율에 따라 배분ㆍ지급하고, 그 잔여분은 국회의원선거의 득표수 비율에 따라 배분ㆍ지급한다.

제31조(기부의 제한) ① 외국인, 국내ㆍ외의 법인 또는 단체는 정치자금을 기부할 수 없다.

② 누구든지 국내ㆍ외의 법인 또는 단체와 관련된 자금으로 정치자금을 기부할 수 없다.

제45조(정치자금부정수수죄) ② 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 5년 이하의 징역 또는 1천만원 이하의 벌금에 처한다.

1. 제6조(후원회지정권자)의 규정에 의한 후원회지정권자가 아닌 자로서 정치자금

의 기부를 목적으로 후원회나 이와 유사한 기구를 설치ㆍ운영한 자

2. 제11조(후원인의 기부한도 등) 제1항의 규정을 위반하여 기부한 자와 제11조 제2항, 제12조(후원회의 모금ㆍ기부한도) 제1항ㆍ제2항 또는 제13조(연간 모금ㆍ기부한도액에 관한 특례) 제1항의 규정을 위반하여 후원금을 받거나 모금 또는 기부를 한 자

3. 제14조(후원금 모금방법) 내지 제16조(정치자금영수증과의 교환에 의한 모금) 제1항의 규정을 위반하여 고지ㆍ광고하거나 후원금을 모금한 자