2013헌바68
주민등록법 제7조 제3항 등 위헌소원 [전원재판부 2013헌바68, 2015. 12. 23.] 【판시사항】 가. 개인별로 주민등록번호를 부여하면서 주민등록번호 변경에 관한 규정을 두고 있지 않은 주민등록법(2007. 5. 11. 법률 제8422호로 전부개정된 것) 제7조가 개인정보자기결정권을 침해하는지 여부(적극) 나. 법적 공백이나 혼란을 막기 위해 헌법불합치결정을 하면서 계속적용을 명한 사례 【결정요지】 가. 주민등록번호는 표준식별번호로 기능함으로써 개인정보를 통합하는 연결자로 사용되고 있어, 불법 유출 또는 오ㆍ남용될 경우 개인의 사생활뿐만 아니라 생명ㆍ신체ㆍ재산까지 침해될 소지가 크므로 이를 관리하는 국가는 이러한 사례가 발생하지 않도록 철저히 관리하여야 하고, 이러한 문제가 발생한 경우 그로 인한 피해가 최소화되도록 제도를 정비하고 보완하여야 할 의무가 있다. 그럼에도 불구하고 주민등록번호 유출 또는 오ㆍ남용으로 인하여 발생할 수 있는 피해 등에 대한 아무런 고려 없이 주민등록번호 변경을 일체 허용하지 않는 것은 그 자체로 개인정보자기결정권에 대한 과도한 침해가 될 수 있다. 비록 국가가 개인정보보호법 등으로 정보보호를 위한 조치를 취하고 있더라도, 여전히 주민등록번호를 처리하거나 수집ㆍ이용할 수 있는 경우가 적지 아니하며, 이미 유출되어 발생된 피해에 대해서는 뚜렷한 해결책을 제시해 주지 못하므로, 국민의 개인정보를 충분히 보호하고 있다고 보기 어렵다. 한편, 개별적인 주민등록번호 변경을 허용하더라도 변경 전 주민등록번호와의 연계 시스템을 구축하여 활용한다면 개인식별기능 및 본인 동일성 증명기능에 혼란이 발생할 가능성이 없고, 일정한 요건 하에 객관성과 공정성을 갖춘 기관의 심사를 거쳐 변경할 수 있도록 한다면 주민등록번호 변경절차를 악용하려는 시도를 차단할 수 있으며, 사회적으로 큰 혼란을 불러일으키지도 않을 것이다. 따라서 주민등록번호 변경에 관한 규정을 두고 있지 않은 심판대상조항은 과잉금지원칙에 위배되어 개인정보자기결정권을 침해한다. 나. 심판대상조항의 위헌성은 주민등록번호 변경에 관하여 규정하지 아니한 부작위에 있는바, 이를 이유로 심판대상조항에 대하여 단순위헌결정을 할 경우 주민등록번호제도 자체에 관한 근거규정이 사라지게 되어 용인하기 어려운 법적 공백이 생기게 되고, 주민등록번호 변경제도를 형성함에 있어서는 입법자가 광범위한 입법재량을 가지므로, 심판대상조항에 대하여는 헌법불합치결정을 선고하되, 2017. 12. 31.을 시한으로 입법자가 개선입법을 할 때까지 계속 적용하기로 한다. 재판관 이진성의 심판대상조항 특정에 대한 반대의견 주민등록번호 변경제도를 마련하지 아니한 부진정 입법부작위와 가장 밀접하게 연관되는 조항은 주민등록법 제7조 전체가 아닌 같은 조 제4항이고, 주민등록번호 제도나 주민등록표 제도 자체에는 다수의견이 지적하는 위헌성이 없으므로 그 근거규정이 되는 주민등록법 제7조 나머지 항들은 합헌이며, 오직 같은 조 제4항을 심판대상조항으로 삼아 헌법불합치 선언을 하여야 한다. 재판관 김창종, 재판관 조용호의 반대의견 주민등록번호제도는 행정사무를 신속하고 효율적으로 처리하여, 주민생활의 편익을 증진시키기 위한 것인바, 개별적인 주민등록번호 변경을 인정하는 경우 주민등록번호의 개인식별기능이 약화되어 주민등록번호 제도의 입법목적 달성이 어렵게 되고, 범죄은폐, 탈세, 채무면탈 또는 신분세탁 등의 불순한 용도로 이를 악용하는 경우까지 발생할 우려가 있으며, 수많은 변경을 모두 허용하게 되면 사회적 혼란이 야기될 수도 있다. 그런데 입법자는 개인정보보호법 등의 입법을 통하여 주민등록번호의 유출이나 오ㆍ남용에 대한 사전적 예방과 사후적 제재 및 피해구제 등의 조치를 강구하고 있다. 현대사회의 행정사무는 국민의 기본권을 보장하기 위한 영역으로 확장하고 있는바, 주민등록번호제도를 통한 행정사무의 적정하고 효율적인 처리는 국민의 기본권을 보장하는 데에도 중요하다. 이러한 점들을 종합하면, 심판대상조항이 과잉금지원칙에 위배되어 개인정보자기결정권을 침해한다고 볼 수 없다. 【심판대상조문】 주민등록법(2007. 5. 11. 법률 제8422호로 전부개정된 것) 제7조 【참조조문】 헌법 제10조 제1항, 제17조 주민등록법 시행령(2008. 2. 22. 대통령령 제20615호로 전부개정된 것) 제7조, 제8조 제1항 주민등록법 시행규칙(2008. 2. 22. 행정자치부령 제425호로 전부개정된 것) 제2조 【참조판례】 헌재 2005. 5. 26. 99헌마513등, 판례집 17-1, 668, 682 【전문】 [당 사 자]
청 구 인 [별지] 청구인 명단과 같음
당해사건 서울고등법원 2012누16727 주민등록번호변경신청거부처분취소(2013헌바68)
[주 문]
1. 주민등록법(2007. 5. 11. 법률 제8422호로 전부개정된 것) 제7조는 헌법에 합치되지 아니한다.
2. 위 조항은 2017. 12. 31.을 시한으로 입법자가 개정할 때까지 계속 적용된다.
[이 유]
1. 사건개요
가. 2013헌바68 사건
청구인들은 “인터넷 포털사이트 또는 온라인 장터의 개인정보 유출 또는 침해 사고로 인하여 주민등록번호가 불법 유출되었다.”는 이유로 각 관할 지방자치단체장에게 주민등록번호를 변경해 줄 것을 신청하였으나, 현행 주민등록법령상 주민등록번호 불법 유출을 원인으로 한 주민등록번호 변경은 허용되지 않는다는 이유로 주민등록번호 변경을 거부하는 취지의 통지를 받았다.
청구인들은 주민등록번호 변경신청 거부처분 취소의 소를 제기하였으나(서울행정법원 2012구합1204), 주민등록번호 변경에 대한 신청권이 인정되지 않는다는 이유로 각하되자, 이에 불복하여 항소를 제기하고(서울고등법원 2012누16727), 그 소송 계속 중 주민등록법 제7조 제3항, 제4항 등이 헌법에 위반된다고 주장하며 위헌법률심판제청을 신청하였으나(서울고등법원 2012아506), 항소가 기각됨과 동시에 위 위헌법률심판제청신청이 각하되자, 2013. 2. 27. 위 법률조항들에 대하여 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
나. 2014헌마449 사건
청구인들은 “2014. 1.경 발생한 신용카드 회사의 개인정보 유출사고로 인하여 주민등록번호가 불법 유출되었다.”는 이유로 각 관할 지방자치단체장에게 주민등록번호를 변경해 줄 것을 신청하였으나, 현행 주민등록법령상 주민등록번호 불법 유출을 원인으로 한 주민등록번호 변경은 허용되지 않는다는 이유로 주민등록번호 변경을 거부하는 취지의 통지를 받았다.
청구인들은 주민등록법 제7조 제3항, 제4항, 주민등록법 시행령 제7조 제4항, 제8조 제1항 및 주민등록법 시행규칙 제2조에서 불법 유출된 주민등록번호에 대한 주민등록번호 변경절차를 두고 있지 않은 것이 청구인들의 기본권을 침해한다고 주장하며, 2014. 6. 9. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
2. 심판대상
2013헌바68 사건 청구인들은 ‘주민등록법 제7조 제3항, 제4항’을, 2014헌마449 사건 청구인들은 ‘주민등록법 제7조 제3항, 제4항, 주민등록법 시행령 제7조 제4항, 제8조 제1항, 주민등록법 시행규칙 제2조’를 각 심판대상조항으로 삼고 있다.
그런데 청구인들이 주장하는 것은 위 조항들의 내용이 위헌이라는 것이 아니라, 주민등록번호의 잘못된 이용에 대비한 ‘주민등록번호 변경’에 대하여 아무런 규정을 두고 있지 않은 것이 헌법에 위반된다는 것이므로, 이는 주민등록번호 부여제도에 대하여 입법을 하였으나 주민등록번호의 변경에 대하여는 아무런 규정을 두지 아니한 부진정 입법부작위가 위헌이라는 것이다. 따라서 청구인들의 이러한 주장과 가장 밀접하게 관련되는 조항인 주민등록법 제7조 전체를 심판대상으로 삼고, 나머지 조항들은 심판대상에서 제외하기로 한다.
결국 이 사건들의 심판대상은 주민등록번호 변경에 관한 규정을 두고 있지 않은 주민등록법(2007. 5. 11. 법률 제8422호로 전부개정된 것) 제7조(이하 ‘심판대상조항’이라 한다)가 헌법에 위반되는지 여부 및 청구인들의 기본권을 침해하는지 여부이고, 심판대상조항 및 주요 관련조항은 다음과 같다.
[심판대상조항]
주민등록법(2007. 5. 11. 법률 제8422호로 전부개정된 것)
제7조(주민등록표 등의 작성) ① 시장ㆍ군수 또는 구청장은 주민등록사항을 기록하기 위하여 전산정보처리조직(이하 "전산조직"이라 한다)으로 개인별 및 세대별 주민등록표(이하 "주민등록표"라 한다)와 세대별 주민등록표 색인부를 작성하고 기록ㆍ관리ㆍ보존하여야 한다.
② 개인별 주민등록표는 개인에 관한 기록을 종합적으로 기록ㆍ관리하며 세대별(세대별) 주민등록표는 그 세대에 관한 기록을 통합하여 기록ㆍ관리한다.
③ 시장ㆍ군수 또는 구청장은 주민에게 개인별로 고유한 등록번호(이하 "주민등록번호"라 한다)를 부여하여야 한다.
④ 주민등록표와 세대별 주민등록표 색인부의 서식 및 기록ㆍ관리ㆍ보존방법 등에 필요한 사항과 주민등록번호를 부여하는 방법은 대통령령으로 정한다.
[관련조항]
주민등록법 시행령(2008. 2. 22. 대통령령 제20615호로 전부개정된 것)
제7조(주민등록번호) ① 시장ㆍ군수 또는 구청장은 법 제7조 제3항에 따라 주민등록번호를 부여하려면 반드시 등록기준지를 확인하여야 한다.
② 시장ㆍ군수 또는 구청장이 법 제7조 제3항에 따라 주민등록번호를 부여할 때에는 별지 제6호 서식에 따른 주민등록번호 부여대장에 이를 기록하여야 한다.
③ 법 제7조 제3항에 따른 주민등록번호의 부여는 전산조직을 이용하여 처리할 수 있다.
④ 주민등록번호의 부여에 필요한 사항은 행정자치부장관이 정한다.
제8조(주민등록번호의 정정) ① 주민등록이 되어 있는 거주지의 시장ㆍ군수 또는 구청장(이하 “주민등록지의 시장ㆍ군수 또는 구청장”이라 한다)은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사유가 발생하면 주민등록번호를 부여한 시장ㆍ군수 또는 구청장(이하 “번호부여지의 시장ㆍ군수 또는 구청장”이라 한다)에게 별지 제7호 서식에 따라 주민등록번호의 정정을 요구하여야 한다.
1. 법 제14조에 따라 주민등록사항을 정정한 결과 주민등록번호를 정정하여야 하는 경우
2. 주민으로부터 주민등록번호 오류의 정정신청을 받은 경우
3. 주민등록번호에 오류가 있음을 발견한 경우
주민등록법 시행규칙(2008. 2. 22. 행정자치부령 제425호로 전부개정된 것)
제2조(주민등록번호의 작성) 주민등록법(이하 “법”이라 한다) 제7조 제3항에 따른 주민등록번호는 생년월일ㆍ성별ㆍ지역 등을 표시할 수 있는 13자리의 숫자로 작성한다.
3. 청구인들의 주장
모든 국민에게 주민등록번호를 부여하도록 하고, 이에 따라 작성된 주민등록번호가 다른 개인정보의 연결자 역할을 하는 중요한 개인정보임에도 불구하고, 심판대상조항에서 주민등록번호가 불법 유출된 경우 등과 같이 주민등록번호의 잘못된 이용에 대비한 ‘주민등록번호의 변경’에 대하여 아무런 규정을 두고 있지 아니한 것은 개인정보자기결정권을 침해하는 것이다.
4. 판단
가. 주민등록번호제도의 개관
(1) 입법연혁
주민등록번호는 주민등록의 대상자인 주민에 대하여 행정청이 부여하는 고유한 번호로서 주민등록제도의 일부이다. 주민등록법은 1962. 5. 10. 법률 제1067호로 “주민의 거주관계를 파악하고 상시로 인구의 동태를 명확히 하여 행정사무의 적정하고 간이한 처리를 도모하기 위한 목적으로” 제정되었으며, 그에 따라 모든 국민에게 이름, 성별, 생년월일, 주소, 본적 등을 시장 또는 읍ㆍ면장에게 등록하게 하고, 퇴거와 전입신고를 하도록 의무화하였다.
주민등록번호가 처음 규정된 것은 1968. 9. 16. 대통령령 제3585호로 개정된 주민등록법 시행령이었다. 1968. 5. 29. 법률 제2016호로 주민등록법이 개정되면서 주민등록증 발급제도가 도입됨에 따라, 위 시행령은 시장 또는 읍ㆍ면장이 주민등록을 한 주민에 대하여 개인별로 그 등록번호를 부치도록 하면서 그 작성에 관하여 필요한 사항은 내무부령으로 정하도록 하였고, 그 위임을 받은 주민등록법 시행규칙(내무부령 제32호)은 ‘지역표시번호’와 ‘성별표시번호’ 및 ‘개인표시번호’를 차례대로 배열하여 주민등록번호를 작성하되, 개인표시번호는 주민등록의 일시순과 주민등록표에 등재된 순위에 따라 차례로 일련번호를 부치고 성별표시번호에 연결하여 6자리의 숫자로 배열하도록 하였다. 이에 따라 당시 주민등록번호는 12자리의 숫자로 작성되었는데, 앞의 6자리 숫자는 지역을, 뒤의 6자리 숫자는 거주세대와 개인번호를 각 나타내는 것이었다.
그 후 1975. 10. 31. 내무부령 제189호로 주민등록법 시행규칙이 개정되면서 “주민등록번호는 생년월일, 성별, 지역 등을 표시할 수 있는 13자리의 숫자로 작성한다.”고 규정함으로써 주민등록번호는 기존의 12자리에서 현재와 같은 13자리 체계로 변경되었다.
주민등록번호는 위와 같이 도입된 이후 오랫동안 법률상 근거 없이 시행되어 오다가, 2001. 1. 26. 법률 제6385호로 주민등록법이 개정되면서 심판대상조항이 신설됨으로써 비로소 그 법률상 근거가 마련되었다.
(2) 주민등록번호의 부여방법
(가) 현행 주민등록법은 시장ㆍ군수 또는 구청장이 주민에 대하여 주민등록번호를 부여하도록 하는 한편, 주민등록번호를 부여하는 방법에 관하여는 대통령령에 정하도록 규정하고 있고(제7조 제3항, 제4항), 주민등록법 시행령은 시장ㆍ군수 또는 구청장은 등록기준지를 확인하여 주민등록번호를 부여하도록 하면서 주민등록번호의 부여에 필요한 사항은 행정자치부장관이 정하도록 규정하고 있으며(제7조 제1항, 제4항), 주민등록법 시행규칙은 주민등록번호는 생년월일ㆍ성별ㆍ지역 등을 표시할 수 있는 13자리의 숫자로 작성하도록 규정하고 있다(제2조).
이에 따라 현행 주민등록번호는 OOOOO-XXXXXXX 식으로 작성되는데, 앞의 6자리는 생년월일을 표시하고, 뒤의 7자리 중 첫 번째는 성별과 출생연대, 두 번째부터 다섯 번째까지는 최초 주민등록번호 발급기관의 고유번호, 여섯 번째는 신고당일 해당 지역의 같은 성을 쓰는 사람들 중에서 신고한 순서, 마지막 일곱 번째는 오류검증번호이다.
(나) 위와 같은 방식으로 부여된 주민등록번호는 평생동안 변경되지 않는 것이 원칙이나, 주민등록법 시행령은 주민등록법 제14조에 의하여 주민등록사항을 정정한 결과 주민등록번호를 정정하여야 하는 경우, 주민으로부터 주민등록번호 오류의 정정신청을 받은 경우, 주민등록번호에 오류가 있음을 발견한 경우에는 주민등록번호를 정정하도록 규정하고 있다(제8조 제1항). 이는 당초 주민등록번호의 오류가 있는 경우 그 잘못된 기재를 바로 잡는 의미에서의 ‘정정’만을 허용하는 것이라고 할 수 있다.
(3) 주민등록번호 유출 사고 등의 발생과 관련 법령의 정비
(가) 현행 주민등록번호는 국민 각자에게 부여되는 고유한 번호로서 서로 중복되는 경우가 없고, 일단 부여받은 다음에는 변경되는 일이 없으며, 법으로 강제 부여되고, 개인을 특정하는데 사용되는 특성을 가진다. 이에 따라 주민등록번호는 주민관리용 식별기능에서 나아가 모든 영역에서 특정 개인을 다른 사람과 구별하며, 본인 여부를 증명해주고 있다.
그런데 주민등록법은 주민등록번호의 수집ㆍ이용에 대한 범위나 제한을 명시적으로 규정하지 않은데다가, 위와 같은 주민등록번호의 특성과 기능으로 인해 다양한 행정영역뿐만 아니라 민간영역에서도 그 활용이 일상화되었고, 그에 따라 주민등록번호의 유출이나 오ㆍ남용으로 인해 언제든지 개인의 사생활이 심각하게 침해될 수 있다는 우려가 제기되었다. 그리고 실제로 주민등록번호의 대량 유출사고가 여러 차례에 걸쳐 발생하였으며, 그로 인하여 유출된 주민등록번호가 도용되면서 각종 범죄에 악용되는 등의 피해가 발생하기에 이르렀다.
(나) 이에 ‘개인정보보호법’, ‘정보통신망 이용촉진 및 정보보호 등에 관한 법률(이하 ‘정보통신망법’이라 한다)’ 등 관련 법령이 일부 정비되었다.
2011. 3. 29. 법률 제10465호로 제정된 개인정보보호법은 개인정보처리자는 주민등록번호를 비롯하여 법령에 따라 개인을 고유하게 구별하기 위해 부여된 고유식별정보를 원칙적으로 처리할 수 없도록 하되, 정보주체로부터 별도의 동의를 받거나 법령에서 구체적으로 고유식별정보의 처리를 요구하거나 허용하는 경우에만 그 예외를 인정하는 한편, 대통령령으로 정하는 개인정보처리자는 홈페이지 회원가입 등 일정한 경우 주민등록번호 외의 방법을 반드시 제공하도록 의무화하였다(제24조 제1항, 제2항). 그러나 개인정보보호법 제정 이후에도 대량의 주민등록번호 유출 사고가 빈번하게 발생하자, 2013. 8. 6. 법률 제11990호로 개정하면서, 법령에서 구체적으로 주민등록번호의 처리를 요구하거나 허용한 경우, 정보주체 또는 제3자의 급박한 생명, 신체, 재산의 이익을 위하여 명백히 필요하다고 인정되는 경우, 이에 준하여 주민등록번호 처리가 불가피한 경우로서 안전행정부령으로 정하는 경우를 제외하고는 개인정보처리자의 주민등록번호 처리를 원칙적으로 금지하는 한편(제24조의2 제1항), 주민등록번호가 분실ㆍ도난ㆍ유출ㆍ변조ㆍ훼손된 경우 개인정보처리자에게 5억 원 이하의 과징금을 부과ㆍ징수할 수 있도록 하였다(제34조의2). 그 후 2014. 3. 24. 법률 제12504호로 개정하면서, 주민등록번호를 보관하는 개인정보처리자는 주민등록번호가 분실ㆍ도난ㆍ유출ㆍ변조 또는 훼손되지 않도록 암호화 조치를 통하여 안전하게 보관하도록 의무화하였다(제24조의2 제2항). 2015. 7. 24. 법률 제13423호로 개정하면서, 징벌적 손해배상제 및 법정 손해배상제를 도입하여 개인정보 유출 등에 대한 피해구제를 강화하고(제39조 제3항, 제4항, 제39조의2), 부정한 수단이나 방법으로 취득한 개인정보를 영리 또는 부정한 목적으로 제3자에게 제공한 자에게 10년 이하의 징역 또는 1억 원 이하의 벌금에 처하며, 개인정보 불법유통 등으로 인한 범죄수익은 몰수ㆍ추징할 수 있도록 하는 등 제재수준을 강화하였다(제70조, 제74조의2).
또한 2012. 2. 17. 법률 제11322호로 개정된 정보통신망법은, 정보통신서비스 제공자가 같은 법 제23조의3에 따라 본인확인기관으로 지정받은 경우, 법령에서 이용자의 주민등록번호 수집ㆍ이용을 허용하는 경우, 영업상 목적을 위하여 이용자의 주민등록번호 수집ㆍ이용이 불가피한 정보통신서비스 제공자로서 방송통신위원회가 고시하는 경우를 제외하고는 이용자의 주민등록번호를 수집ㆍ이용할 수 없도록 하고(제23조의2 제1항), 주민등록번호를 수집ㆍ이용할 수 있는 경우에도 이용자의 주민등록번호 사용 외에 본인을 확인하는 방법을 제공하도록 의무화하며(동조 제2항), 이에 대한 제재조치도 마련하였다(제76조 제1항 제2호).
나. 제한되는 기본권
개인정보자기결정권은 자신에 관한 정보가 언제 누구에게 어느 범위까지 알려지고 또 이용되도록 할 것인지를 그 정보주체가 스스로 결정할 수 있는 권리이다. 개인정보자기결정권의 보호대상이 되는 개인정보는 개인의 신체, 신념, 사회적 지위, 신분 등과 같이 개인의 인격주체성을 특징짓는 사항으로서 그 개인을 식별할 수 있게 하는 일체의 정보라고 할 수 있다. 이러한 개인정보를 대상으로 한 조사ㆍ수집ㆍ보관ㆍ처리ㆍ이용 등의 행위는 모두 원칙적으로 개인정보자기결정권에 대한 제한에 해당한다(헌재 2005. 5. 26. 99헌마513등).
주민등록번호는 모든 국민에게 일련의 숫자 형태로 부여되는 고유한 번호로서 당해 개인을 식별할 수 있는 정보에 해당하는 개인정보이다. 그런데 심판대상조항은 국가가 주민등록번호를 부여ㆍ관리ㆍ이용하면서 그 변경에 관한 규정을 두지 않음으로써 주민등록번호 불법 유출 등을 원인으로 자신의 주민등록번호를 변경하고자 하는 청구인들의 개인정보자기결정권을 제한하고 있다.
따라서 주민등록번호 변경에 관한 규정을 두지 않은 심판대상조항이 과잉금지원칙을 위반하여 청구인들의 개인정보자기결정권을 침해하는지 여부에 관하여 살펴보기로 한다.
다. 개인정보자기결정권 침해 여부
(1) 주민등록제도는 주민의 거주관계를 파악하고 상시로 인구의 동태를 명확히 하여, 주민생활의 편익을 증진시키고 행정사무의 적정한 처리를 도모하기 위한 목적으로 만들어진 것이다(주민등록법 제1조). 그리고 주민등록번호제도는 이러한 주민등록제도의 일부로서, 주민등록 대상자인 주민에게 주민등록번호를 부여하여 주민등록자의 동태를 파악할 수 있도록 함으로써, 오늘날 국가나 지방자치단체로 하여금 국방, 치안, 조세, 사회복지 등의 행정사무를 신속하고 효율적으로 처리할 수 있도록 한다.
심판대상조항이 모든 주민에게 고유한 주민등록번호를 부여하면서 이를 변경할 수 없도록 한 것은 주민생활의 편익을 증진시키고 행정사무를 신속하고 효율적으로 처리하기 위한 것으로서, 그 입법목적의 정당성과 수단의 적합성을 인정할 수 있다.
(2) 그러나 한편, 주민등록번호는 단순한 개인식별번호에서 더 나아가 표준식별번호로 기능함으로써, 개인에 관한 정보가 주민등록번호를 사용하여 구축되고 그 번호를 통해 또 다른 개인정보와 연결되어 결과적으로 개인정보를 통합하는 연결자(key data)로 사용되고 있다. 이러한 점은 개인에 대한 통합관리의 위험성을 높이고, 종국적으로는 개인을 인격체로서가 아니라 모든 영역에서 국가의 관리대상으로 전락시킬 위험성이 있으므로 주민등록번호의 관리나 이용에 대한 제한의 필요성이 크다. 특히 현재의 주민등록번호는 목적별로 식별번호를 구분하여 사용하지 않고 모든 영역에 걸쳐 통합 사용되고 있는바, 공공부문에서 행정사무처리의 효율성을 높이는 기능을 하는 이외에 민간부문에서도 각종 상거래 등에 광범위하게 사용되는 등 국민의 사회경제생활에 필수적인 도구가 되었기 때문에, 이를 관리하는 국가는 주민등록번호가 유출되거나 악용되는 사례가 발생하지 않도록 철저히 관리하여야 하며, 그럼에도 불구하고 문제가 발생하는 경우 그로 인한 피해가 최소화되도록 제도를 정비하고 보완하여야 할 의무가 있다.
더욱이 오늘날 현대사회는 인터넷의 발달과 전산화의 실시로 인해 개인의 인적사항이나 생활상의 각종 정보가 정보주체의 의사와는 전혀 무관하게 타인의 수중에서 무한대로 집적되고 이용 또는 공개될 수 있게 되었다. 이러한 사회적 상황에서 개인정보를 통합하는 연결자 기능을 하는 주민등록번호가 불법 유출 또는 오ㆍ남용되는 경우 개인의 사생활뿐만 아니라 생명ㆍ신체ㆍ재산까지 침해될 소지가 크고, 실제 유출된 주민등록번호가 다른 개인정보와 연계되어 각종 광고 마케팅에 이용되고 사기, 보이스피싱 등의 범죄에 악용되는 등 해악이 현실화되고 있음은 신문이나 방송을 통하여 쉽게 목도할 수 있다.
이러한 현실에서 주민등록번호 유출 또는 오ㆍ남용으로 인하여 발생할 수 있는 피해 등에 대한 아무런 고려 없이 주민등록번호 변경을 일률적으로 허용하지 않는 것은 그 자체로 개인정보자기결정권에 대한 과도한 침해가 될 수 있다. 비록 국가가 개인정보보호법이나 정보통신망법 등의 입법을 통하여 주민등록번호 처리와 수집ㆍ이용을 제한하고, 주민등록번호의 유출이나 오ㆍ남용을 예방하는 조치를 취하고 있다고는 하나, 여전히 관련 법령 등에 의하여 주민등록번호를 처리하거나 수집ㆍ이용할 수 있는 경우가 적지 아니할 뿐만 아니라, 이미 주민등록번호가 유출되어 발생되었거나 발생될 수 있는 피해 등에 대해서는 뚜렷한 해결책을 제시하지 못하고 있으며, 위와 같은 입법조치 이전에 이미 주민등록번호가 유출된 경우도 상당수 존재하므로, 위와 같은 조치만으로는 국민의 개인정보자기결정권에 대한 충분한 보호가 된다고 보기 어렵다.
한편 개별적인 주민등록번호 변경을 허용할 경우 주민등록번호의 개인식별기능과 본인 동일성 증명기능이 약화되어 주민등록제도의 목적 달성이 어렵게 되고, 범죄은폐 또는 신분세탁 등의 불순한 용도로 이를 악용하려는 경우가 생길 수 있으며, 이미 수많은 주민등록번호가 유출되어 있는 상황에서 주민등록번호의 변경을 모두 허용하게 되면 사회적 혼란이 야기될 수 있다는 점 등의 우려가 제기될 수 있다. 그러나 주민등록번호가 변경된다고 하더라도 변경 전 주민등록번호와의 연계 시스템을 구축하여 활용한다면 본인확인이 가능할 것이고, 이러한 점은 공인인증서(NPKI)나 전자관인(GPKI)이 1년 내지 2년마다 갱신되어야 하지만, 개인식별기능에 별다른 문제가 발생한 바가 없다는 점에 의해서도 충분히 증명된다. 또한 주민등록번호를 무분별하게 변경할 수 있도록 허용하는 것이 아니라, 예컨대 생명ㆍ신체에 대한 위해를 입거나 입을 우려가 있는 경우 등과 같이 입법자가 정하는 일정한 요건을 구비한 경우에 객관성과 공정성을 갖춘 행정기관 또는 사법기관의 심사를 거쳐 변경을 할 수 있도록 허용한다면, 범죄은폐 또는 신분세탁 등의 불순한 용도로 주민등록번호 변경절차를 악용하려는 경우를 차단할 수 있으며, 사회적으로 큰 혼란을 불러일으키지도 않을 것이다. 2010년 전후로 한해 평균 16만 1천여 명이 개명을 신청하고, 그 인용률은 94.1%에 이르지만, 이로 인해 사회적인 혼란이 일어나지는 않았다.
이러한 사정들을 종합하여 보면, 심판대상조항이 모든 주민에게 고유한 주민등록번호를 부여하면서 주민등록번호 유출이나 오ㆍ남용으로 인하여 발생할 수 있는 피해 등에 대한 아무런 고려 없이 일률적으로 이를 변경할 수 없도록 한 것은 침해의 최소성원칙에 위반된다.
(3) 심판대상조항에서 주민등록번호 변경을 허용하지 않음으로써 얻어지는 행정사무의 신속하고 효율적인 처리를 통한 공익이 중요하다고 하더라도, 앞서 본 바와 같이 주민등록번호의 유출이나 오ㆍ남용으로 인하여 발생할 수 있는 피해 등에 대한 아무런 고려 없이 일률적으로 주민등록번호를 변경할 수 없도록 함으로써 침해되는 주민등록번호 소지자의 개인정보자기결정권에 관한 사익은 심판대상조항에 의하여 달성되는 구체적 공익에 비하여 결코 적지 않다고 할 것이므로, 심판대상조항은 법익의 균형성도 충족하지 못하였다.
(4) 따라서 주민등록번호 변경에 관한 규정을 두고 있지 않은 심판대상조항은 과잉금지원칙을 위반하여 청구인들의 개인정보자기결정권을 침해한다.
5. 헌법불합치결정과 잠정적용명령
이상에서 본 바와 같이 심판대상조항의 위헌성은 주민등록번호 변경이 필요한 경우가 있음에도 그 변경에 관하여 규정하지 아니한 부작위에 있다. 그런데 위와 같은 부작위의 위헌성을 이유로 심판대상조항에 대해 단순위헌결정을 할 경우 주민등록번호제도 자체에 관한 근거규정이 사라지게 되어 용인하기 어려운 법적 공백이 생기게 된다. 더욱이 입법자는 주민등록번호 변경제도를 형성함에 있어 기술적인 문제나 소요되는 비용 등을 고려하여 어떤 경우에 변경을 허용할 것인지, 변경 절차나 방법을 어떻게 할 것인지, 변경 허용 여부에 관한 판단을 누가 하도록 할 것인지 등에 관하여 광범위한 입법재량을 가진다.
따라서 심판대상조항에 대하여 단순위헌결정을 하는 대신 헌법불합치결정을 선고하되, 다만 입법자의 개선입법이 이루어질 때까지 계속적용을 명하기로 한다. 입법자는 가능한 한 빠른 시일 내에 개선입법을 해야 할 의무가 있으므로, 늦어도 2017. 12. 31.까지는 개선입법을 이행하여야 하고, 그때까지 개선입법이 이루어지지 않으면 심판대상조항은 2018. 1. 1.부터 효력을 상실한다.
6. 결론
그렇다면 심판대상조항은 헌법에 합치되지는 아니하나, 2017. 12. 31.을 시한으로 입법자의 개선입법이 이루어질 때까지 잠정적으로 적용하기로 하여 주문과 같이 결정한다. 이 결정은 아래 7.과 같은 재판관 이진성의 반대의견과 아래 8.과 같은 재판관 김창종, 재판관 조용호의 반대의견이 있는 외에는 나머지 관여 재판관들의 일치된 의견에 의한 것이다.
7. 재판관 이진성의 반대의견
나는 주민등록번호 변경 제도를 마련하지 아니한 부진정 입법부작위와 가장 밀접하게 연관되는 심판대상조항은 주민등록법 제7조 모두가 아닌 같은 조 제4항만으로 한정하여야 하고, 이에 따라 이러한 부진정 입법부작위와 밀접한 관련성이 없는 주민등록법 제7조 나머지 항들에는 다수의견이 지적하는 위헌성이 없으므로 합헌이며, 오직 같은 조 제4항만 다수의견과 같은 논리로 헌법에 합치되지 아니한다고 생각하므로 아래와 같이 반대의견을 밝힌다.
다수의견은 ‘주민등록번호 변경 절차의 흠결’을 주민등록번호 제도 자체에 내재한 입법부작위로 보고, 이 규정이 포함된 주민등록법 제7조 전체를 심판대상조항으로 삼은 것으로 보인다. 그런데 청구인들이 입법부작위라고 주장하는 주민등록번호의 변경은 주민등록번호 제도 그 자체가 아니라 주민등록번호의 부여 방법에 관한 구체적 내용으로 보는 것이 상당하므로, 그 근거규정인 주민등록법 제7조 제4항을 심판대상조항으로 삼아야 한다. 주민등록번호의 변경은 주민등록번호를 다르게 바꾸어 새롭게 고치는 것을 의미하는 것이므로 주민등록번호가 부여된 이후에 사후적으로 발생하는 문제이기 때문이다. 주민등록법 제7조 제4항의 위임을 받아 마련된 주민등록법 시행령 제8조에서 주민등록번호가 부여된 이후 그 잘못된 기재를 바로잡는 ‘주민등록번호의 정정’을 규정하고 있는 점에 비추어도 사후적으로 주민등록번호를 고치는 제도로서 ‘주민등록번호의 변경’은 주민등록법 제7조 제4항에 의한 ‘주민등록번호의 부여 방법’의 범주 내에 있는 것으로 볼 수 있다. 주민등록번호 변경 제도를 마련하지 아니한 것이 위헌이라는 청구인들의 주장도 주민등록번호 제도의 존재를 긍정하는 데서 출발하는 것이므로 이는 주민등록번호 제도의 문제가 아니라 부여 방법에 관한 문제로 봄이 타당하다. 또한, 청구인들 중 일부는 주민등록번호가 개인정보를 포함하고 있어 개인정보자기결정권을 침해한다고 주장하면서 개인정보가 포함되지 아니한 임의의 식별번호가 필요하다고 하는바, 이는 주민등록번호의 부여 방법에 관한 문제이지 주민등록번호 제도의 위헌성에 관한 문제는 아니다. 따라서 이 사건 부진정 입법부작위와 가장 밀접하게 관련된 조항은 ‘주민등록번호의 부여 방법’에 관하여 규정하고 있는 주민등록법 제7조 제4항이라 할 것이다.
다수의견의 가장 근본적인 문제는 주민등록법 제7조 모두에 대한 헌법불합치 결정의 효력으로 주민등록번호 제도뿐만 아니라 청구인들이 심판대상으로 청구하지도 아니한 주민등록표 제도에 관해서까지 법적 공백과 혼란이 발생할 가능성이 있다는 것이다. 다수의견은 주민등록법 제7조에 대하여 2017. 12. 31.까지 주민등록번호 변경에 관한 입법자의 개선입법이 이루어져야 하고, 개선입법 없이 기한을 도과하게 될 경우 주민등록법 제7조가 효력을 상실할 것임을 명백히 하였다. 헌법불합치 결정은 입법자에 의한 신속한 개선입법을 전제로 하는 것이고, 입법자는 개선입법의무의 이행을 제때에 성실히 수행하여야 할 의무가 있으나, 그럼에도 불구하고 입법자가 개선입법의 시한을 준수하지 않는 경우가 적지 않게 발생하고 있다. 이 사건의 경우 주민등록법 제7조는 ‘주민등록번호 제도’와 ‘주민등록표 제도’ 자체의 근거규정이기 때문에 입법자가 개선입법의 시한을 지키지 아니할 경우 헌법불합치 결정의 효력으로 주민등록번호와 주민등록표 제도의 근거가 상실되어 도저히 용인하기 어려운 법적 공백과 혼란이 발생하게 된다. 이러한 결과는 주민등록번호 변경에 관한 입법부작위만을 심리 대상으로 삼은 다수의견도 의도하지 않은 것이고, 그 부분에 한정하여 잠정적용 헌법불합치로 결정하는 취지에 정면으로 반하게 되는 결과라 할 것이다. 이와 같은 법적 공백과 혼란의 가능성은 다수의견이 주민등록번호 변경 제도와 밀접한 관련성이 없는 주민등록법 제7조의 나머지 규정까지 심판대상조항으로 함으로써 발생하게 되는 것이다.
다수의견도 주민등록번호 제도나 주민등록표 제도 자체의 위헌성을 지적하는 것은 아니므로, 그 근거규정이 되는 주민등록법 제7조 제3항을 비롯한 제1항, 제2항은 합헌이고, 주민등록번호 변경 제도를 마련하지 아니한 이 사건 부진정 입법부작위와 가장 밀접하게 연관된 조항인 주민등록법 제7조 제4항을 심판대상조항으로 삼아 헌법불합치 선언을 하여야 할 것이다.
8. 재판관 김창종, 재판관 조용호의 반대의견
우리는 심판대상조항(법정의견과 같이 주민등록법 제7조 전체로 보든, 재판관 이진성의 반대의견과 같이 주민등록법 제7조 제4항만으로 보든)이 주민등록번호 변경에 관한 규정을 두고 있지 아니한 것이 개인정보자기결정권을 침해하지 않는다고 생각하므로, 아래와 같이 의견을 밝힌다.
가. 주민등록법이 주민등록번호 제도를 둔 것은 주민등록 대상자인 주민을 고유하게 구별하여 파악할 수 있도록 함으로써 국가나 지방자치단체로 하여금 국방, 치안, 조세, 교육, 사회복지 등의 행정사무를 신속하고 효율적으로 처리할 수 있도록 하기 위한 것으로, 궁극적으로는 주민생활의 편익을 증진시키기 위한 목적이라 볼 수 있다.
다수의견은 이러한 심판대상조항의 입법목적의 정당성이나 수단의 적절성은 인정하면서도 심판대상조항이 주민등록번호 변경에 관한 규정을 두고 있지 아니한 것이 침해최소성 및 법익균형성 원칙에 위반된다고 한다.
현행 주민등록번호가 공공부문과 민간부문에 걸쳐 다양한 용도로 활용되면서 개인에 대한 여러 가지 정보가 주민등록번호를 사용하여 구축되고 그 번호를 통해 또 다른 개인정보와 연결되어 개인정보를 통합하는 ‘연결자’로 사용되고 있으므로 그 보호의 필요성이 크다는 점에는 다수의견과 견해를 같이 하나, 그렇다고 하여 그것이 개인의 주민등록번호 변경신청권을 반드시 보장하여야 한다는 결론에 이르는 것은 아니다.
나. 우선 주민등록번호는 개인마다 하나의 고유한 번호가 부여되기 때문에 표준적ㆍ 통일적 개인식별번호로서의 기능을 갖게 되는바, 그 번호가 고정되는 경우에는 위와 같은 기능을 확실하게 담보할 수 있게 되는데 반해, 주민등록번호의 개별적인 변경을 인정하는 경우에는 주민등록번호의 개인식별기능이 약화되어 주민등록번호 제도의 입법목적 달성이 어렵게 된다.
실제로 우리나라는 1968년 주민등록번호 제도를 도입한 이래 주민등록번호 변경을 허용하지 아니하고 고정된 주민등록번호만을 부여해 옴으로써 국민들의 신원을 보다 용이하게 확인할 수 있어 범죄의 예방이나 범인 검거 등에 있어 상당한 효과를 거두었음은 부인할 수 없고, 최근에는 주민들에게 신속하고 안정적인 각종 행정서비스ㆍ사회복지 등을 지속적으로 제공하는 데에도 중요한 기능을 수행하고 있다. 또한 우리나라는 분단국가로서 아직도 체제대립이 상존하고 있는 실정이므로, 그러한 사정에 있지 아니한 다른 나라들에 비하여 국가안보차원에서 국민의 정확한 신원확인의 필요성이 크다는 점도 고려하지 않을 수 없다.
그런데 만일 개별적인 주민등록번호 변경을 허용하게 되면 범죄은폐, 탈세, 채무면탈 또는 신분세탁 등의 불순한 용도로 이를 악용하는 경우까지 발생할 우려가 있고, 주민등록번호 변경에 따른 각종 기록의 정정ㆍ변경 등 막대한 사회적 비용이 발생할 뿐만 아니라, 이미 수많은 주민등록번호가 유출되어 있는 상황에서 이러한 주민등록번호의 변경을 모두 허용하게 되면 사회적 혼란이 야기될 수도 있으며, 변경을 허용한다고 하더라도 불법 유출 문제의 반복적 발생 가능성을 배제할 수 없는 상황에서 그 때마다 변경을 허용할 것인지도 문제이다.
다수의견은 주민등록번호 변경 신청시 객관성과 공정성을 갖춘 행정기관 또는 사법기관의 심사를 거치도록 한다면 불순한 용도로 변경절차를 악용하려는 경우를 차단할 수 있다고 하나, 변경의 요건을 형식적으로 구비하여 변경신청을 하는 경우 그 내심의 의사를 살펴 제도를 악용하려는 경우를 밝혀내는 것이 현실적으로 용이한 일이 아니며, 주민등록번호 변경 제도를 오ㆍ남용함으로써 주민등록번호가 갖는 개인식별기능을 유명무실하게 만들 가능성만 높아진다. 다수의견은 ‘개명’의 예를 들어 사회적 혼란의 우려가 없다고 한다. 그러나 성명은 개인이 선택하여 가지는 것이므로 그 변경(개명)이 가능할 것이나, 주민등록번호는 일정한 행정목적을 위하여 행정청이 부여하는 고유한 번호이므로 그 성질이 다르다(학번, 군번, 예금계좌번호, 여권번호, 운전면허번호, 의료보험번호는 물론 각종 지명, 주소 등의 경우도 마찬 가지이다).
또한 주민등록번호로 인한 기본권 침해가 구체적으로 문제되는 것은 주민등록번호를 매개로 개인정보가 축적되고 그것이 유출 또는 오ㆍ 남용되는 경우라 할 것인데, 이는 주민등록번호 자체의 문제라기보다는 전반적인 개인정보 보호의 문제라고도 할 수 있다.
그런데 입법자는 개인에게 주민등록번호 변경신청권을 인정하지 않는 대신, 법률에 따르지 아니하고 영리의 목적으로 다른 사람의 주민등록번호에 관한 정보를 알려주는 자 또는 다른 사람의 주민등록번호를 부정하게 사용한 자를 형사처벌하고(주민등록법 제37조 제9호, 제10호), 개인정보처리자 또는 정보통신사업 제공자 등의 주민등록번호 수집ㆍ이용을 관련 법령이 정한 사유의 경우 등에만 예외적으로 허용함으로써 주민등록번호의 수집ㆍ이용을 제한하며(개인정보보호법 제24조의2 제1항, 정보통신망법 제23조의2 제1항), 주민등록번호 수집ㆍ이용이 허용되는 경우라도 주민등록번호의 대체수단을 제공하도록 의무화하고(개인정보보호법 제24조의2 제2항, 정보통신망법 제23조의2 제2항), 이를 위반하는 경우 과태료를 부과하며(개인정보보호법 제75조 제2항 제4의2호, 제5호, 정보통신망법 제76조 제1항 제2호), 주민등록번호가 분실ㆍ도난ㆍ유출ㆍ변조ㆍ훼손된 경우 개인정보처리자에게 5억 원 이하의 과징금을 부과ㆍ징수할 수 있도록 하고(개인정보보호법 제34조의2), 개인정보 유출 등에 대한 피해구제를 강화하고자 징벌적 손해배상 및 법정 손해배상 제도를 도입하는 등(개인정보보호법 제39조, 제39조의2) 여러 입법을 통하여 주민등록번호의 유출이나 오ㆍ 남용에 대한 사전적 예방과 사후적 제재 및 피해 구제 등의 조치를 강구하고 있기도 하다.
이러한 점들을 종합적으로 고려할 때, 심판대상조항이 주민등록번호 변경에 관한 규정을 두고 있지 아니한 것이 침해최소성의 원칙에 반한다고 보기는 어렵다.
다. 주민등록번호 제도가 처음 도입될 당시에는 사회복지 등의 행정서비스 차원보다는 국가의 관리나 통제를 위한 것이 주된 목적이었던 것은 틀림없으나, 현대사회에서의 행정사무는 과거와 같이 국방, 치안, 조세 등의 영역에만 머무는 것이 아니라 참정권 행사, 교육받을 권리, 의료보험, 사회보장 분야 등 국민의 기본권을 보장하기 위한 다양한 영역까지 확장하고 있는바, 이러한 행정사무를 적정하고 효율적으로 처리하는 것은 국민의 기본권을 보장하고 신장시키는 데에도 중요하다.
한편, 심판대상조항이 주민등록번호 변경을 인정하지 않고 있다는 점 자체만으로 국민에게 발생하는 현실적인 불이익이 크다고 보기는 어렵고, 청구인들이 주장하는 주민등록번호 불법 유출 등의 경우에도 그로 인한 현실적인 피해가 항상 발생하는 것은 아니며, 현실적인 피해가 발생하는 경우라도 민ㆍ형사상 절차 등을 통한 사후적 피해 구제 등의 조치가 가능하다.
따라서 심판대상조항이 국가나 지방자치단체로 하여금 국방, 치안, 조세, 사회복지 등의 행정사무를 신속하고 효율적으로 처리할 수 있도록 주민등록의 대상자인 주민에게 주민등록번호 변경을 허가하지 아니함으로써 달성할 수 있게 되는 공익이 그로 인한 정보주체의 불이익에 비하여 결코 더 작다고 보기는 어려울 것이므로, 법익균형성의 원칙에도 반하지 않는다.
라. 그러므로 심판대상조항이 주민등록번호 변경에 관한 규정을 두고 있지 않은 것이 과잉금지원칙을 위반하여 개인정보자기결정권을 침해한다고 볼 수 없다.
마. 요컨대 주민등록번호 변경 허용 여부는 위헌 판단의 문제가 아니라, 주민등록번호 제도의 취지, 목적 및 그 변경을 허용하는 경우와 허용하지 아니하는 경우에 각각 발생할 수 있는 피해, 혼란의 정도와 사회적 비용 등 다양한 현상을 종합적으로 검토하여 사회적 합의에 따라 입법정책적으로 결정해야 할 문제인 것이다.
[별지]
청구인 명단
1. 강○주 (2013헌바68)
2. 김○홍(2013헌바68)
3. 장○경(2013헌바68)
4. 박○하(2014헌마449)
5. 황○미(2014헌마449)
청구인 1, 2, 3의 대리인 법무법인 양재
담당변호사 김기중, 최귀일
법무법인 동화
담당변호사 이혜정
변호사 신윤경
법무법인 한맥
담당변호사 좌세준
청구인 1 내지 5의 대리인 변호사 신훈민