2015헌마653

청원경찰법 제5조 제4항 등 위헌확인 [전원재판부 2015헌마653, 2017. 9. 28., 헌법불합치] 【판시사항】 가. 청원경찰의 복무에 관하여 국가공무원법 제66조 제1항을 준용함으로써 노동운동을 금지하는 청원경찰법(2010. 2. 4. 법률 제10013호로 개정된 것) 제5조 제4항 중 국가공무원법 제66조 제1항 가운데 ‘노동운동’ 부분을 준용하는 부분(이하 ‘심판대상조항’이라 한다)이 국가기관이나 지방자치단체 이외의 곳에서 근무하는 청원경찰인 청구인들의 근로3권을 침해하는지 여부(적극)

나. 헌법불합치결정을 하되 계속 적용을 명한 사례 【결정요지】 가. 청원경찰은 일반근로자일 뿐 공무원이 아니므로 원칙적으로 헌법 제33조 제1항에 따라 근로3권이 보장되어야 한다. 청원경찰은 제한된 구역의 경비를 목적으로 필요한 범위에서 경찰관의 직무를 수행할 뿐이며, 그 신분보장은 공무원에 비해 취약하다. 또한 국가기관이나 지방자치단체 이외의 곳에서 근무하는 청원경찰은 근로조건에 관하여 공무원뿐만 아니라 국가기관이나 지방자치단체에 근무하는 청원경찰에 비해서도 낮은 수준의 법적 보장을 받고 있으므로, 이들에 대해서는 근로3권이 허용되어야 할 필요성이 크다. 청원경찰에 대하여 직접행동을 수반하지 않는 단결권과 단체교섭권을 인정하더라도 시설의 안전 유지에 지장이 된다고 단정할 수 없다. 헌법은 주요방위산업체 근로자들의 경우에도 단체행동권만을 제한하고 있고, 경비업법은 무기를 휴대하고 국가중요시설의 경비 업무를 수행하는 특수경비원의 경우에도 쟁의행위를 금지할 뿐이다. 청원경찰은 특정 경비구역에서 근무하며 그 구역의 경비에 필요한 한정된 권한만을 행사하므로, 청원경찰의 업무가 가지는 공공성이나 사회적 파급력은 군인이나 경찰의 그것과는 비교하여 견주기 어렵다. 그럼에도 심판대상조항은 군인이나 경찰과 마찬가지로 모든 청원경찰의 근로3권을 획일적으로 제한하고 있다. 이상을 종합하여 보면, 심판대상조항이 모든 청원경찰의 근로3권을 전면적으로 제한하는 것은 과잉금지원칙을 위반하여 청구인들의 근로3권을 침해하는 것이다.

나. 심판대상조항의 위헌성은 모든 청원경찰에 대해 획일적으로 근로3권 전부를 제한하는 점에 있으며, 입법자는 청원경찰의 구체적 직무내용, 근무장소의 성격, 근로조건이나 신분보장 등을 고려하여 심판대상조항의 위헌성을 제거할 재량을 가진다. 만약 심판대상조항에 대해 단순위헌결정을 하여 즉시 효력을 상실시킨다면, 근로3권의 제한이 필요한 청원경찰까지 근로3권 모두를 행사하게 되는 혼란이 발생할 우려가 있다. 그러므로 심판대상조항에 대하여 잠정적용 헌법불합치결정을 선고하되, 입법자는 늦어도 2018. 12. 31.까지 개선입법을 하여야 한다. 【심판대상조문】 청원경찰법(2010. 2. 4. 법률 제10013호로 개정된 것) 제5조 제4항 중 국가공무원법 제66조 제1항 가운데 ‘노동운동’ 부분을 준용하는 부분 【참조조문】 청원경찰법(2010. 2. 4. 법률 제10013호로 개정된 것) 제3조 내지 제5조, 제6조 제1항, 제3항, 제7조, 제7조의2, 제8조 제1항, 제2항, 제9조의3, 제10조, 제10조의2, 제10조의4 제1항, 제10조의6 제2호, 제10조의7, 제11조 청원경찰법(2014. 12. 30. 법률 제12921호로 개정된 것) 제6조 제2항, 제10조의5 제1항 청원경찰법(2017. 7. 26. 법률 제14839호로 개정된 것) 제2조 경비업법(2001. 4. 7. 법률 제6467호로 전부개정된 것) 제15조 제3항 경찰공무원법(2014. 1. 14. 법률 제12233호로 개정된 것) 제31조 제4항 경찰관 직무집행법(2014. 5. 20. 법률 제12600호로 개정된 것) 제2조 공무원연금법(2009. 12. 31. 법률 제9905호로 개정된 것) 제3조 제1항 제1호 나목 국가공무원법(2008. 3. 28. 법률 제8996호로 개정된 것) 제66조 제1항 군인의 지위 및 복무에 관한 기본법(2015. 12. 29. 법률 제13631호로 제정된 것) 제1조, 제5조 제2항, 제31조 제1항 제1호 청원경찰법 시행령(2010. 6. 28. 대통령령 제22217호로 전부개정된 것) 제4조, 제9조 제2항, 제13조 청원경찰법 시행령(2014. 3. 18. 대통령령 제25258호로 개정된 것) 제2조 청원경찰법 시행령(2017. 7. 26. 대통령령 제28215호로 개정된 것) 제16조 공무원연금법 시행령(2012. 3. 2. 대통령령 제23651호로 개정된 것) 제2조 제1호 청원경찰법 시행규칙(2010. 6. 30. 행정안전부령 제145호로 전부개정된 것) 제4조, 제14조 제1항, 제3항, 제4항, 제16조, 제21조 청원경찰법 시행규칙(2017. 7. 26. 행정안전부령 제3호로 개정된 것) 제2조 【참조판례】 가. 헌재 1990. 1. 15. 89헌가103, 판례집 2, 4, 16 헌재 1992. 4. 28. 90헌바27, 판례집 4, 255, 263-265 헌재 1998. 2. 27. 94헌바13등, 판례집 10-1, 32, 44-45 헌재 2008. 7. 31. 2004헌바9, 판례집 20-2상, 50, 66-67 헌재 2010. 2. 25. 2008헌바160, 판례집 22-1상, 256, 265-266 【전문】 [당 사 자]

청 구 인[별지 1], [별지 2] 청구인 명단과 같음

대리인 법무법인 씨에스

담당변호사 김완섭

[주 문]

1. 청원경찰법(2010. 2. 4. 법률 제10013호로 개정된 것) 제5조 제4항 중 국가공무원법 제66조 제1항 가운데 ‘노동운동’ 부분을 준용하는 부분은 헌법에 합치되지 아니한다. 위 법률조항은 2018. 12. 31.을 시한으로 개정될 때까지 계속 적용한다.

2. [별지 2] 기재 청구인들의 심판청구를 모두 각하한다.

[이 유]

1. 사건개요

가. 청구인들은 한국수력원자력 주식회사의 청원경찰로 임용되어, 월성원자력본부, 고리원자력본부, 한울원자력본부, 한빛원자력본부에서 청원경찰로 근무하고 있는 사람들이다. [별지 1] 기재 청구인들은 2014. 6. 30. 청원경찰로 임용되었고, [별지 2] 기재 청구인들은 2013. 9. 2. 이전에 청원경찰로 임용되었다.

나. 청구인들은 청원경찰의 복무에 관하여 국가공무원법 제66조 제1항을 준용함으로써 노동운동을 금지하는 청원경찰법 제5조 제4항 및 위 조항에 따라 준용되는 국가공무원법 제66조 제1항을 위반한 사람에 대하여 처벌하도록 규정한 청원경찰법 제11조가 청구인들의 근로3권과 평등권을 침해한다고 주장하며, 2015. 6. 19. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

2. 심판대상

청구인들은 청원경찰법 제5조 제4항 전부에 대해 헌법소원심판을 청구하였으나, 청구인들의 주장취지는 위 조항이 국가공무원법 제66조 제1항을 준용해 청원경찰로 하여금 근로3권을 행사할 수 없게 한 부분의 위헌성을 다투는 것이므로, 심판대상을 이와 관련된 부분으로 한정한다.

청원경찰법 제11조는 그 전제가 되는 구성요건조항인 제5호 제4항이 따로 있고 이를 위반하는 경우에 벌칙을 부과하는 벌칙조항인데, 청구인은 위 벌칙조항 자체의 고유한 위헌성을 다투는 것이 아니라 전제되는 구성요건조항이 위헌이어서 그 제재조항도 당연히 위헌이라는 취지로 주장하고 있을 뿐이므로, 청원경찰법 제11조는 심판대상으로 삼지 않는다.

따라서 이 사건 심판대상은 청원경찰법(2010. 2. 4. 법률 제10013호로 개정된 것) 제5조 제4항 중 국가공무원법 제66조 제1항 가운데 ‘노동운동’ 부분을 준용하는 부분(이하 ‘심판대상조항’이라 한다)이 청구인들의 기본권을 침해하는지 여부이다. 심판대상조항 및 관련조항은 다음과 같다.

[심판대상조항]

청원경찰법(2010. 2. 4. 법률 제10013호로 개정된 것)

제5조(청원경찰의 임용 등) ④ 청원경찰의 복무에 관하여는「국가공무원법」제57조, 제58조 제1항, 제60조, 제66조 제1항 및 「경찰공무원법」제18조를 준용한다.

[관련조항]

국가공무원법(2008. 3. 28. 법률 제8996호로 개정된 것)

제66조(집단 행위의 금지) ① 공무원은 노동운동이나 그 밖에 공무 외의 일을 위한 집단 행위를 하여서는 아니 된다. 다만, 사실상 노무에 종사하는 공무원은 예외로 한다.

청원경찰법(2010. 2. 4. 법률 제10013호로 개정된 것)

제11조(벌칙) 청원경찰로서 제5조 제4항에 따라 준용되는 「국가공무원법」제66조 제1항을 위반한 사람은 1년 이하의 징역 또는 200만원 이하의 벌금에 처한다.

3. 청구인들의 주장

청구인들과 같이 일반기업에서 근무하는 청원경찰은 원칙적으로 사용자인 청원주와의 고용계약에 의한 근로자로서, 대부분의 근로조건이 당해 사업장의 취업규칙에 따라 정해진다. 청원경찰은 청원주가 청원경찰의 배치를 폐지하거나 인원을 감축할 경우 당연 퇴직하게 되는 등 공무원과 같은 신분보장을 받지 못하며, 공무원이 일반적으로 누리는 혜택을 동등하게 누리지도 못한다. 청원경찰의 업무가 강한 공공성을 가지고 있다고 하더라도 심판대상조항이 일반기업에 근무하는 청원경찰의 근로3권을 전부 행사할 수 없도록 하는 것은 과잉금지원칙을 위반하여 근로3권을 침해하는 것이다.

국가중요시설의 경비업무를 담당하는 특수경비원은 경비업법 제15조 제3항에 의해 단체행동권만 제한되는 반면, 청원경찰은 심판대상조항에 의해 근로3권 전부가 제한되고 있는바, 이는 합리적인 이유 없는 차별로서 평등권을 침해한다.

4. 적법요건에 대한 판단

법령에 대한 헌법소원은 법령시행과 동시에 기본권의 침해를 받게 되는 경우에는 그 법령이 시행된 사실을 안 날로부터 90일 이내에, 법령이 시행된 날로부터 1년 이내에 헌법소원을 청구하여야 하고, 법령이 시행된 뒤에 비로소 그 법령에 해당되는 사유가 발생하여 기본권의 침해를 받게 되는 경우에는 그 사유가 발생하였음을 안 날로부터 90일 이내에, 그 사유가 발생한 날로부터 1년 이내에 헌법소원을 청구하여야 한다(헌재 2007. 7. 26. 2006헌마1164).

[별지 2] 기재 청구인들은 모두 이 사건 심판청구일인 2015. 6. 19.로부터 1년 이전에 청원경찰로 임용되었다. 그렇다면 이들의 심판청구는 각각의 기본권침해사유가 발생한 날로부터 1년이 경과한 후에 제기된 것이므로, 청구기간을 도과하여 부적법하다.

5. 청원경찰의 지위와 복무

가. 청원경찰의 배치대상 및 직무범위

청원경찰의 배치대상 시설은 국가기관 또는 공공단체와 그 관리 아래에 있는 중요 시설 또는 사업장, 국내 주재 외국기관, 선박ㆍ항공기 등 수송시설, 금융 또는 보험을 업으로 하는 시설 또는 사업장, 언론ㆍ통신ㆍ방송 또는 인쇄를 업으로 하는 시설 또는 사업장, 학교 등 육영시설, 의료기관, 그 밖에 공공의 안녕질서 유지와 국민경제를 위하여 고도의 경비가 필요한 중요 시설, 사업체 또는 장소이다(청원경찰법 제2조, 같은 법 시행규칙 제2조).

청원경찰은 청원경찰의 배치결정을 받은 자(이하 ‘청원주’라 한다)와 배치된 기관ㆍ시설 또는 사업장 등의 구역을 관할하는 경찰서장의 감독을 받아 그 경비구역 안에 한하여 경비목적을 위하여 필요한 범위 안에서 경찰관 직무집행법에 의한 경찰관의 직무를 행한다(청원경찰법 제3조). 청원경찰이 직무를 수행할 때에는 경비목적을 위하여 필요한 최소한의 범위에서 하여야 하고, 특히 직무 외의 수사활동 등 사법경찰관리의 직무를 수행해서는 아니 된다(같은 법 시행규칙 제21조).

나. 임용 및 신분

청원경찰은 사용자인 청원주와의 고용계약에 의한 근로자로서 공무원 신분이 아니다(헌재 2008. 7. 31. 2004헌바9; 헌재 2010. 2. 25. 2008헌바160 참조). 다만 청원경찰은 일정한 범위 안에서 경찰관의 직무를 수행하는 등 그 업무수행에 공공성을 가지기 때문에, 관할 지방경찰청장의 사전승인을 받아 청원주가 임명하고(청원경찰법 제4조, 제5조, 같은 법 시행령 제2조, 제4조), 임용에 있어서 국가공무원법상의 임용결격자는 청원경찰로 임용될 수 없으며(청원경찰법 제5조 제2항), 일정한 신체조건 등 별도의 자격이 요구된다(같은 법 시행규칙 제4조).

청원경찰의 복무에 관하여는 국가공무원법상 복종의 의무, 직장 이탈 금지 의무, 비밀 엄수의 의무, 집단 행위의 금지에 관한 규정 및 경찰공무원법상 거짓 보고 등의 금지에 관한 규정을 준용한다(청원경찰법 제5조 제4항). 청원경찰은 형법 기타 법령에 의한 벌칙 적용 시 공무원으로 간주되고(같은 법 제10조 제2항), 국가기관이나 지방자치단체에 근무하는 청원경찰은 직무상 불법행위에 따른 배상책임에 있어 공무원으로 간주된다(같은 법 제10조의2).

다. 근무방법 및 지휘체계

청원경찰은 근무 중 제복을 착용하여야 한다(청원경찰법 제8조 제1항). 지방경찰청장은 청원경찰이 직무를 수행하기 위하여 필요하다고 인정하면 청원주의 신청을 받아 관할 경찰서장으로 하여금 청원경찰에게 무기를 대여하여 지니게 할 수 있으나(같은 조 제2항), 청원주 및 청원경찰은 이와 관련하여 관리상의 엄격한 규제를 받는다(같은 법 시행령 제16조, 같은 법 시행규칙 제16조). 청원주는 소속 청원경찰의 근무 상황을 감독하고 근무 수행에 필요한 교육을 하여야 하며, 지방경찰청장은 청원경찰의 효율적인 운영을 위하여 청원주를 지도하고 감독상 필요한 명령을 할 수 있다(같은 법 제9조의3).

라. 근로조건 및 신분보장

(1) 청원경찰의 운영에 필요한 경비는 청원주가 부담한다(청원경찰법 제6조 제1항). 국가기관이나 지방자치단체에 근무하는 청원경찰의 보수는 재직기간에 따라 경찰공무원 중 순경부터 경위의 보수를 감안하여 대통령령으로 정하고(같은 법 제6조 제2항), 수당은 ‘공무원수당 등에 관한 규정’에 따른 수당 중 가계보전수당, 실비변상 등으로 한다(같은 법 시행령 제9조 제2항). 반면 그 이외의 곳에서 근무하는 청원경찰에게 지급할 봉급과 각종 수당은 그 최저부담기준액만을 경찰청장이 정하여 고시할 뿐이고(같은 법 제6조 제3항), 구체적인 금액은 개별 사업장의 취업규칙 또는 근로계약에 따라 정해진다.

(2) 국가기관이나 지방자치단체에 근무하는 청원경찰은 재해보상에 관하여 공무원연금법의 적용을 받는다(공무원연금법 제3조 제1항 제1호 나목, 같은 법 시행령 제2조 제1호). 반면 그 외의 곳에서 근무하는 청원경찰은 직무상 부상ㆍ질병ㆍ사망 등의 재해를 입은 경우에 산업재해보상보험법이나 근로기준법에 따른 보상금을 받는다(청원경찰법 제7조, 같은 법 시행령 제13조).

(3) 국가기관이나 지방자치단체에 근무하는 청원경찰은 퇴직급여에 관하여 공무원연금법의 적용을 받는다(공무원연금법 제3조 제1항 제1호 나목, 같은 법 시행령 제2조 제1호). 반면 그 외의 곳에서 근무하는 청원경찰의 퇴직급여에 관해서는 근로자퇴직급여 보장법이 적용될 뿐이다(청원경찰법 제7조의2).

(4) 국가기관이나 지방자치단체에 근무하는 청원경찰의 휴직 및 명예퇴직에 관하여는 국가공무원법을 준용한다(청원경찰법 제10조의7). 반면 그 외의 곳에서 근무하는 청원경찰은 국가공무원법상 휴직사유 및 휴직기간에 관한 규정, 명예퇴직에 관한 규정을 적용받지 못하며, 이들의 휴직 및 명예퇴직에 관해서는 개별 사업장의 취업규칙에 따른다.

(5) 청원경찰은 형의 선고, 징계처분 또는 신체상ㆍ정신상의 이상으로 직무를 감당하지 못할 때를 제외하고는 그 의사에 반하여 면직되지 아니한다(청원경찰법 제10조의4 제1항). 그러나 청원주는 청원경찰이 배치된 시설이 폐쇄되거나 축소되어 청원경찰의 배치를 폐지하거나 배치인원을 감축할 필요가 있다고 인정하면 청원경찰의 배치를 폐지하거나 배치인원을 감축할 수 있는데, 이로써 청원경찰은 당연 퇴직된다(같은 법 제10조의5 제1항 본문, 제10조의6 제2호).

6. 본안에 대한 판단

가. 쟁점의 정리

헌법 제33조 제1항은 “근로자는 근로조건의 향상을 위하여 자주적인 단결권ㆍ단체교섭권 및 단체행동권을 가진다.”고 하여 근로3권을 보장한다. 근로3권은 사회적 보호기능을 담당하는 자유권 또는 사회권적 성격을 띤 자유권이라고 할 수 있다. 자유권적 성격과 사회권적 성격을 함께 갖는 근로3권은, 국가가 근로자의 단결권을 존중하고 부당한 침해를 하지 아니함으로써 보장되는 자유권적 측면인 국가로부터의 자유뿐만 아니라, 근로자의 권리행사의 실질적 조건을 형성하고 유지해야 할 국가의 적극적인 활동을 필요로 한다(헌재 1998. 2. 27. 94헌바13등; 헌재 2008. 7. 31. 2004헌바9 참조). 심판대상조항은 청원경찰의 복무에 관하여 국가공무원법 제66조 제1항을 준용하여 노동운동을 금지하고 있으므로, 자유권적 측면의 근로3권과 관련이 깊다.

청구인들은 국가중요시설의 경비업무를 담당하는 특수경비원의 경우 단체행동권만이 제한되는 반면, 청원경찰은 근로3권 전부가 제한되고 있으므로 평등권을 침해한다고 주장한다. 그러나 청구인들이 주장하는 취지를 종합하여 보면 이 부분 주장은 결국 청원경찰의 근로3권을 모두 제한하는 것이 과도하다는 주장에 포함된다. 따라서 평등권 침해 여부에 대해서는 따로 판단하지 아니한다. 이하에서는 심판대상조항이 근로3권을 침해하는지 여부를 살펴보기로 한다.

나. 근로3권 침해 여부

(1) 목적의 정당성 및 수단의 적합성

심판대상조항은 청원경찰의 근로3권을 제한함으로써 청원경찰이 관리하는 중요시설의 안전을 도모하려는 것이므로 목적의 정당성이 인정될 수 있고, 근로3권의 제한은 위와 같은 목적달성에 기여할 수 있으므로 수단의 적합성도 인정될 수 있다.

(2) 침해의 최소성

(가) 헌법 제33조 제1항이 근로3권을 인정한 취지는 근로조건의 향상을 위하여 경제적 약자인 근로자가 사용자와 대등한 입장에서 단체협약을 체결할 수 있게 하자는 데 있다. 근로자단체의 단결된 힘에 의해서 비로소 노사관계에 있어서 실질적 평등이 실현되며, 근로자는 이를 바탕으로 근로조건의 향상을 꾀할 수 있기 때문이다(헌재 1990. 1. 15. 89헌가103; 헌재 1998. 2. 27. 94헌바13등 참조).

공무원은 그 임용주체가 궁극에는 주권자인 국민이기 때문에 국민전체에 대하여 봉사하고 책임을 져야 하는 특별한 지위에 있다. 또한, 공무원은 담당업무가 국가 또는 공공단체의 공적인 일이고 그 직무를 수행함에 있어서 공공성ㆍ공정성ㆍ성실성 및 중립성이 요구된다. 헌법은 제7조 제1항, 제2항에서 공무원은 국민전체에 대한 봉사자이고 국민에 대하여 책임을 지며, 그 신분과 정치적 중립성은 법률이 정하는 바에 의하여 보장된다고 규정하고 있고, 제33조 제2항에서 근로3권에 관하여 공무원에 대한 특별규정을 두고 있다(헌재 1992. 4. 28. 90헌바27 참조).

그런데 청원경찰은 사용자인 청원주와의 고용계약에 의한 근로자일 뿐, 국민전체에 대한 봉사자로서 국민에 대하여 책임을 지며 그 신분과 정치적 중립성이 법률에 의해 보장되는 공무원 신분이 아니다(헌재 2008. 7. 31. 2004헌바9; 헌재 2010. 2. 25. 2008헌바160 참조). 법률이 정하는 바에 따라 근로3권이 제한적으로만 인정되는 헌법 제33조 제2항의 공무원으로 볼 수는 없는 이상, 일반근로자인 청원경찰에게는 기본적으로 헌법 제33조 제1항에 따라 근로3권이 보장되어야 한다.

(나) 청원경찰에게 근로3권이 보장된다고 하더라도 헌법 제37조 제2항에 따라 국가안전보장, 질서유지 또는 공공복리를 위하여 근로3권이 제한될 수 있다. 청원경찰은 중요시설ㆍ사업장 등의 경비를 담당하므로(청원경찰법 제2조), 이러한 청원경찰 업무의 공공성은 청원경찰의 근로3권을 제한하는 근거가 될 수 있다. 그러나 이러한 제한은 그 목적 달성에 필요한 최소한의 범위 내에서 이루어져야 한다.

청원경찰은 경찰 등과 달리 청원주의 감독을 받으면서 제한된 구역만의 경비를 목적으로 필요한 범위에서 경찰관의 직무를 수행할 뿐이다(청원경찰법 제3조). 구체적으로 청원경찰 중 자체경비를 위한 입초근무자는 경비구역의 정문 기타 지정된 장소에서 경비구역의 내부ㆍ외부 및 출입자의 동태를 감시하고, 순찰근무자는 청원주가 지정한 일정한 구역을 순회하면서 경비임무를 수행하며, 대기근무자는 소내 근무에 협조하거나 휴식하면서 불의의 사고에 대비한다(같은 법 시행규칙 제14조 제1항, 제3항, 제4항). 청원경찰은 직무 외의 수사활동 등 사법경찰관리의 직무를 수행할 수 없다(같은 법 시행규칙 제21조 제2항). 이와 같이 청원경찰의 근무지역은 제한된 특정 경비구역에 국한되고, 그 권한 역시 경비구역의 경비에 필요한 범위로 엄격하게 한정된다.

그리고 청원경찰은 보수 등에 있어서 법적으로 일정한 보장을 받고 있으나, 이런 보장이 공무원과 동일하다고 할 수 없다. 청원주는 청원경찰이 배치된 시설이 폐쇄 또는 축소되는 경우 필요하다고 인정될 때에는 청원경찰의 배치를 폐지하거나 인원을 감축할 수 있고 이로써 청원경찰은 당연히 퇴직하게 되는 등 청원경찰의 신분보장은 공무원에 비해 취약하다(청원경찰법 제10조의5, 제10조의6).

따라서 심판대상조항이 청원경찰 업무의 공공성을 이유로 하여 일반근로자인 청원경찰의 근로3권 전부를 쉽사리 제한해서는 아니 된다.

(다) 위에서 본바와 같이 청원경찰의 신분보장 수준은 일반적인 공무원에 비하여 낮으며, 이를 쉽게 공무원의 경우와 동일시할 수는 없다. 더욱이 국가기관이나 지방자치단체 이외의 곳에서 근무하는 청원경찰은 근로조건에 관하여 공무원뿐만 아니라 국가기관이나 지방자치단체에 근무하는 청원경찰에 비해서도 낮은 수준의 법적 보장을 받고 있다. 이들에 대해서는 근로3권이 허용되어야 할 필요성이 더욱 크다.

국가기관이나 지방자치단체에 근무하는 청원경찰의 보수는 같은 재직기간에 해당하는 경찰공무원의 보수를 감안하여 대통령령으로 정하고(청원경찰법 제6조 제2항), 각종 수당은 ‘공무원수당 등에 관한 규정’에 따른 수당 중 가계보전수당, 실비변상 등으로 하지만(같은 법 시행령 제9조 제2항), 그 이외의 곳에서 근무하는 청원경찰에게 지급할 봉급과 각종 수당은 최저부담기준액만을 경찰청장이 정하여 고시할 뿐이다(같은 법 제6조 제3항). 국가기관이나 지방자치단체에 근무하는 청원경찰은 재해보상, 퇴직급여에 관하여 공무원연금법의 적용을 받고(공무원연금법 제3조 제1항 제1호 나목, 같은 법 시행령 제2조 제1호), 휴직 및 명예퇴직에 관하여는 국가공무원법의 적용을 받지만(청원경찰법 제10조의7), 그 이외의 곳에서 근무하는 청원경찰은 개별 사업장의 취업규칙 또는 근로계약 등에 따라 해당 근로조건이 정해진다.

국가기관이나 지방자치단체에 근무하는 청원경찰의 근로조건은 국가나 지방자치단체가 그 비용을 부담하므로 공무원과 마찬가지로 국가 등의 예산상황과 조화될 수 있는 범위에서 정해질 필요가 있으나, 그 외의 곳에서 근무하는 청원경찰의 근로조건은 이러한 제한을 받지 아니하고 사인인 청원주와의 합의에 따라 정해진다. 국가기관이나 지방자치단체 이외의 곳에서 근무하는 청원경찰이 청원주와 실질적으로 동등한 지위에서 근로조건을 결정하기 위해서는, 근로3권이 일률적으로 부정되어서는 아니 된다.

그럼에도 심판대상조항은 근로조건이나 신분보장을 고려하지 않고 모든 청원경찰의 근로3권을 전면적으로 제한하고 있다.

(라) 앞서 살펴본 청원경찰의 업무의 내용과 성격을 고려할 때, 청원경찰에 대하여 직접행동을 수반하지 않는 단결권과 단체교섭권을 인정하더라도 경비하는 시설의 안전 유지라는 입법목적 달성에 반드시 지장이 된다고 단정할 수 없다.

헌법 제33조 제3항은 국가방위와 관련하여 업무의 공공성이 크다고 할 수 있는 방위산업체 근로자들의 경우에도 단결권과 단체교섭권에는 아무런 제한을 가하지 아니하고 단체행동권만을 제한하고 있으며, 그것도 모든 방위산업체가 아니라 주요한 방위산업체로 그 범위를 제한하고 있다. 그리고 청원경찰과 같이 무기를 휴대하고 국가중요시설의 경비 업무를 수행하는 특수경비원의 경우에도, 쟁의행위가 금지될 뿐 단결권과 단체교섭권은 제한되지 않는다(경비업법 제15조 제3항).

한편, 종래 교원과 공무원의 노동운동은 금지되었으나, 1999. 1. 29. 제정된 ‘교원의 노동조합 설립 및 운영 등에 관한 법률’과 2005. 1. 27. 제정된 ‘공무원의 노동조합 설립 및 운영 등에 관한 법률’을 통해 교원과 일부 공무원에게 단결권과 단체교섭권이 인정되기에 이르렀다. 이러한 상황에서 일반근로자인 청원경찰의 근로3권을 모두 제한하는 것은 사회의 변화에도 맞지 않는다.

이러한 사정을 고려하면, 청원경찰 업무의 공공성이나 그의 무기 휴대를 이유로 모든 청원경찰의 단결권, 단체교섭권, 단체행동권을 일괄적으로 제한할 필요는 없다.

(마) 유사한 업무를 수행하는 다른 직역과의 관계에서, 공공성의 정도에 현저한 차이가 있음에도 불구하고 근로3권과 관련하여 동일한 제한을 가한다면 이는 지나친 제한이 될 수 있다.

청원경찰과 유사한 업무를 담당하고 있는 공적 영역의 직역으로는 군인과 경찰이 있다. 군인은 대한민국의 자유와 독립을 보전하고 국토를 방위하며 국민의 생명과 재산을 보호하고(군인의 지위 및 복무에 관한 기본법 제1조, 제5조 제2항), 경찰은 국민의 생명ㆍ신체 및 재산을 보호하고 범죄를 예방ㆍ진압ㆍ수사하는 등 공공의 안녕과 질서를 유지한다(경찰관 직무집행법 제2조). 군인과 경찰은 공무원으로서 국민 전체에 대한 봉사자로서의 지위를 가질 뿐만 아니라, 국가안전과 국민의 생명 및 안전보호 등 중요한 국가기능을 수행한다. 이에 군인과 경찰의 노동운동 등 집단행위는 금지되고 있다(군인의 지위 및 복무에 관한 기본법 제31조 제1항 제1호, 경찰공무원법 제31조 제4항).

그런데 앞서 살핀 바와 같이 청원경찰은 특정 경비구역에서 근무하며 그 구역의 경비에 필요한 한정된 권한만을 행사하므로, 국가안전보장, 질서유지 등과 관련하여 청원경찰의 업무가 가지는 공공성이나 사회적 파급력은 군인이나 경찰의 그것과는 비교하여 견주기 어렵다. 그럼에도 불구하고 심판대상조항은 군인이나 경찰과 마찬가지로 모든 청원경찰의 근로3권을 획일적으로 제한하고 있다.

(바) 이상을 종합하여 보면, 심판대상조항이 모든 청원경찰의 근로3권을 전면적으로 제한하는 것은 입법목적 달성을 위해 필요한 범위를 넘어선 것이므로, 심판대상조항은 침해의 최소성 원칙에 위배된다.

(3) 법익의 균형성

심판대상조항으로 말미암아 청원경찰이 경비하는 중요시설의 안전을 도모할 수 있음은 분명하나, 이로 인해 받는 불이익은 모든 청원경찰에 대한 근로3권의 전면적 박탈이라는 점에서, 심판대상조항은 법익의 균형성도 인정되지 아니한다.

(4) 소결

심판대상조항은 과잉금지원칙을 위반하여 [별지 1] 기재 청구인들의 근로3권을 침해한다.

다. 헌법불합치결정과 잠정적용명령

심판대상조항의 위헌성은 모든 청원경찰에 대해 획일적으로 근로3권 전부를 제한하는 점에 있으며, 입법자는 청원경찰의 구체적 직무내용, 근무장소의 성격, 근로조건이나 신분보장 등 여러 요소들을 고려하여 심판대상조항의 위헌성을 제거할 재량을 가진다. 그런데 만약 심판대상조항에 대해 단순위헌결정을 하여 즉시 효력을 상실시킨다면, 청원경찰의 근로3권 행사를 제한할 근거규정이 모두 사라지게 되고, 이로 말미암아 근로3권의 제한이 필요한 청원경찰까지 근로3권 모두를 행사하게 되는 혼란이 발생할 우려가 있다. 그러므로 심판대상조항에 대하여는 헌법불합치결정을 선고하고, 입법자의 개선입법이 있을 때까지 잠정적용을 명하기로 한다. 입법자는 늦어도 2018. 12. 31.까지 개선입법을 하여야 하며, 그때까지 개선입법이 이루어지지 않으면 심판대상조항은 2019. 1. 1.부터 그 효력을 상실한다.

7. 결 론

[별지 2] 기재 청구인들의 심판청구는 모두 부적법하므로 이를 각하하고, 심판대상조항은 헌법에 합치되지 아니하나 2018. 12. 31.을 시한으로 입법자의 개선입법이 이루어질 때까지 잠정적으로 적용하기로 하여 관여 재판관 전원의 일치된 의견에 따라 주문과 같이 결정한다. 종래 이와 견해를 달리하여 심판대상조항이 헌법에 위반되지 아니한다고 판시한 우리 재판소 결정(헌재 2008. 7. 31. 2004헌바9)은, 이 결정 취지와 저촉되는 범위 안에서 변경하기로 한다.

재판관 김이수 이진성 김창종 안창호 강일원 서기석 조용호 이선애

[별지 1] 청구인 명단(2014. 6. 30. 임용)

남○목 외 57인

[별지 2] 청구인 명단(2013. 9. 2. 이전에 임용)

김 ○ 태 외 377인