2017헌마1299

전원재판부 2017헌마1299, 2019. 12. 27., 기각
저자: 대한민국 대법원

국민기초생활 보장법 제6조의3 제3항 등 위헌확인 [전원재판부 2017헌마1299, 2019. 12. 27., 기각] 【판시사항】 가. ‘국민기초생활 보장법’(2014. 12. 30. 법률 제12933호로 개정된 것) 제6조의3 제3항 중 ‘실제소득의 산정을 위한 구체적인 범위ㆍ기준 등은 대통령령으로 정한다’ 부분(이하 ‘이 사건 법률조항’이라 한다)에 관한 심판청구가 기본권침해의 직접성 요건을 갖추었는지 여부(소극)

나. 기초연금 수급액을 ‘국민기초생활 보장법’상 이전소득에 포함시키도록 하는 구 ‘국민기초생활 보장법 시행령’(2016. 6. 21. 대통령령 제27252호로 개정되고, 2018. 9. 18. 대통령령 제29180호로 개정되기 전의 것) 제5조 제1항 제4호 다목 중 기초연금법에 관한 부분(이하 ‘이 사건 시행령조항’이라 한다)이 청구인들과 같이 기초연금을 함께 수급하고 있거나 장차 수급하려는 ‘국민기초생활 보장법’상 수급자인 노인들의 인간다운 생활을 할 권리를 침해하는지 여부(소극)

다. 이 사건 시행령조항이 청구인들의 평등권을 침해하는지 여부(소극) 【결정요지】 가. 이 사건 법률조항은 실제소득의 산정을 위한 구체적인 범위ㆍ기준 등을 대통령령으로 정하도록 위임하고 있는바, 청구인들이 주장하는 기본권의 침해는 이 사건 법률조항에 따른 대통령령의 제정에 의하여 비로소 발생하는 것이지 이 사건 법률조항 그 자체에 의하여 곧바로 발생하는 것이 아니므로, 이 사건 법률조항에 관한 심판청구는 기본권침해의 직접성 요건을 갖추지 못하였다.

나. 기초생활보장제도는 생활이 어려운 자에게 필요한 급여를 행하여 이들의 최저생활을 보장함과 동시에 그 자활을 조성함에 목적이 있는 것으로, 개인의 경제적 능력은 물론 사회보험을 비롯한 다른 사회보장제도 적용 이후에도 빈곤이 지속되는 경우에 작동하는 최후의 사회안전망으로서의 성격을 갖고 있는 점, 이 사건 시행령조항에도 불구하고 현금급여 등의 측면에서 청구인들의 삶의 질이 기초연금 수급 이전보다 불리해지는 것은 아니라는 점, 국가는 질병 등으로 인한 비용이 상대적으로 많이 발생할 수 있는 노인의 특성을 고려하여, 노인장기요양보험법에 따른 장기요양보험제도, 노인복지법에 기초한 노인일자리사업 및 노인주거복지시설제도 등 노인복지를 위한 다양한 제도를 실시하고 있는 점 등을 종합하여 보면, 이 사건 시행령조항으로 인하여 기초연금 수급액이 ‘국민기초생활 보장법’상 이전소득에 포함된다는 사정만으로, 국가가 노인가구의 생계보호에 관한 입법을 전혀 하지 아니하였다거나 그 내용이 현저히 불합리하여 헌법상 용인될 수 있는 재량의 범위를 명백히 일탈하였다고 보기는 어렵다. 따라서 이 사건 시행령조항은 청구인들의 인간다운 생활을 할 권리를 침해하지 않는다.

다. 공적 노후소득보장에 있어 국민기초생활보장제도와 기초연금제도가 담당하는 역할 및 전체 체계를 고려할 때, 소득 하위 70% 노인에게 기초연금을 지급하여 국민연금의 사각지대 해소 및 노인 전반의 소득 수준 향상을 도모하고, 기초연금 지급 후에도 여전히 기초생활보장법상의 최저생활 기준을 충족시키지 못하는 노인에 한하여 추가적으로 기초생활보상법상의 급여를 제공하도록 한 것이 그 자체로 입법재량을 일탈하였다고 보기는 어려운 점, 기초연금을 기초생활보장법상 이전소득에서 제외할 경우 상당한 재정적 부담이 따를 것으로 보이는 점, 국가는 수급자를 대상으로 개인균등할 주민세 비과세, 에너지바우처 지원 등 다양한 감면제도를 운영하고 있는 점 등을 종합하여 보면, 이 사건 시행령조항이 청구인들과 같이 기초연금 수급으로 인하여 기초생활보장급여 수급액이 감소하거나 수급권을 일부 또는 전부 상실하는 노인을 자의적으로 차별하고 있다고 단정하기 어렵다. 따라서 이 사건 시행령조항은 청구인들의 평등권을 침해하지 않는다. 【심판대상조문】 국민기초생활 보장법(2014. 12. 30. 법률 제12933호로 개정된 것) 제6조의3 제3항 중 ‘실제소득의 산정을 위한 구체적인 범위ㆍ기준 등은 대통령령으로 정한다’ 부분 구 국민기초생활 보장법 시행령(2016. 6. 21. 대통령령 제27252호로 개정되고, 2018. 9. 18. 대통령령 제29180호로 개정되기 전의 것) 제5조 제1항 제4호 다목 중 기초연금법에 관한 부분 【참조조문】 헌법 제11조 제1항, 제34조 제1항 국민기초생활 보장법(2014. 12. 30. 법률 제12933호로 개정된 것) 제1조, 제3조, 제6조의3 제1항 국민기초생활 보장법 시행령(2018. 9. 18. 대통령령 제29180호로 개정된 것) 제5조 제1항, 제2항 구 국민기초생활 보장법 시행령(2017. 5. 29. 대통령령 제28074호로 개정되고, 2017. 12. 26. 대통령령 제28497호로 개정되기 전의 것) 제5조의2 기초연금법(2014. 5. 20. 법률 제12617호로 제정된 것) 제1조 【참조판례】 가. 헌재 2016. 5. 26. 2014헌마374, 판례집 28-1하, 360, 370 나. 헌재 2004. 10. 28. 2002헌마328, 판례집 16-2하, 195, 207 다. 헌재 2014. 9. 25. 2012헌마1029, 판례집 26-2상, 578, 589 【전문】 [당 사 자]

청 구 인[별지 1] 청구인 명단과 같음

대리인 법무법인 이공

담당변호사 허진민 외 2인

[주 문]

1. 청구인 12, 15, 36, 39, 45, 50, 55, 60, 66, 74, 75, 87, 92, 93, 98의 구 국민기초생활 보장법 시행령(2016. 6. 21. 대통령령 제27252호로 개정되고, 2018. 9. 18. 대통령령 제29180호로 개정되기 전의 것) 제5조 제1항 제4호 다목 중 기초연금법에 관한 부분에 대한 심판청구를 기각한다.

2. 위 1.항 기재 청구인들의 나머지 심판청구와 나머지 청구인들의 심판청구를 모두 각하한다.

[이 유]

1. 사건개요

가. 청구인들은 ‘국민기초생활 보장법’상 급여(이하 ‘기초생활보장급여’라 한다)

의 수급자(이하 ‘기초수급자’라 한다)로서, 이 사건 심판청구 당시 기초연금법상의 기초연금을 수급하고 있거나 장차 기초연금을 신청하여 수급하려는 사람들이다.

나. ‘국민기초생활 보장법’(이하 ‘기초생활보장법’이라 한다) 제6조의3 제3항은 기초생활보장법상 소득인정액 산정의 요소가 되는 실제소득의 구체적인 범위ㆍ기준 등을 대통령령으로 정하도록 위임하고 있고, 그 위임에 따라 제정된 기초생활보장법 시행령 제5조 제1항 제4호 다목은 실제소득에 합산되는 소득으로 이전소득을 규정하면서, 기초연금법에 따른 기초연금도 이전소득에 포함되도록 규정하고 있다. 이에 따라 기초수급자가 기초연금을 지급받게 되면 그 액수가 기초수급자의 이전소득에 포함되어, 실제소득이 증가하게 되고, 기초생활보장법상 소득인정액도 같은 액수만큼 증가하게 되는바(기초생활보장법 제2조 제9호, 제6조의3 제1항), 결과적으로 기초수급자의 기초생활보장급여 수급액을 감소시키거나 수급권의 일부 또는 전부를 상실시킬 수 있게 된다.

다. 청구인들은 기초생활보장법 제6조의3 제3항 중 ‘실제소득의 구체적인 범위ㆍ기준 등을 대통령령으로 정한다’ 부분 및 같은 법 시행령 제5조 제1항 제4호 다목 중 기초연금에 관한 부분이 기초연금 수급액을 이전소득에 포함되도록 규정하여 기초생활보장급여액을 감소시키거나 수급권의 일부 또는 전부를 상실시키므로, 청구인들의 인간다운 생활을 할 권리, 평등권 등을 침해한다고 주장하면서, 2017. 11. 28. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

2. 심판대상

이 사건 심판대상은 ① ‘국민기초생활 보장법’(2014. 12. 30. 법률 제12933호로 개정된 것) 제6조의3 제3항 중 ‘실제소득의 산정을 위한 구체적인 범위ㆍ기준 등은 대통령령으로 정한다’ 부분(이하 ‘이 사건 법률조항’이라 한다) 및 ② 구 ‘국민기초생활 보장법 시행령’(2016. 6. 21. 대통령령 제27252호로 개정되고, 2018. 9. 18. 대통령령 제29180호로 개정되기 전의 것) 제5조 제1항 제4호 다목 중 기초연금법에 관한 부분(이하 ‘이 사건 시행령조항’이라 하고, 이 사건 법률조항과 이 사건 시행령조항을 합하여 ‘심판대상조항’이라 한다)이 청구인들의 기본권을 침해하는지 여부이다. 심판대상조항은 다음과 같고, 관련조항은 [별지 2]와 같다.

[심판대상조항]

국민기초생활 보장법(2014. 12. 30. 법률 제12933호로 개정된 것)

제6조의3(소득인정액의 산정) ③ 실제소득, 소득평가액 및 재산의 소득환산액의 산정을 위한 구체적인 범위ㆍ기준 등은 대통령령으로 정한다.

구 국민기초생활 보장법 시행령(2016. 6. 21. 대통령령 제27252호로 개정되고, 2018. 9. 18. 대통령령 제29180호로 개정되기 전의 것)

제5조(소득의 범위) ① 법 제6조의3 제1항 각 호 외의 부분에서 “실제소득”이란 다음 각 호의 소득을 합산한 금액을 말한다.

4. 이전소득[차상위계층에 속하는 사람(이하 “차상위자”라 한다)에 대해서는 생활여건 등을 고려하여 보건복지부장관이 정하여 고시하는 바에 따라 다음 각 목의 이전소득의 범위를 달리할 수 있다]

다. 「국민연금법」, 「기초연금법」, 「공무원연금법」, 「군인연금법」, 「별정우체국법」, 「사립학교교직원 연금법」, 「고용보험법」, 「산업재해보상보험법」, 「국민연금과 직역연금의 연계에 관한 법률」, 「보훈보상대상자 지원에 관한 법률」, 「독립유공자예우에 관한 법률」, 「국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법

률」, 「고엽제후유의증 등 환자지원 및 단체설립에 관한 법률」, 「자동차손해배상 보장법」, 「참전유공자 예우 및 단체설립에 관한 법률」 등에 따라 정기적으로 지급되는 각종 수당ㆍ연금ㆍ급여 또는 그 밖의 금품

3. 청구인들의 주장

가. 이 사건 법률조항은 소득인정액 산정에 있어 본질적인 내용을 법률에서 직접 규정하지 아니하고 하위 법령에 위임하여 법률유보원칙에 위배되고, 위임을 함에 있어서도 실제소득 산정을 위한 구체적인 기준을 제시하지 아니한 채 대통령령에 포괄적으로 위임하여, 포괄위임금지원칙에도 위배된다.

나. 보편적 수당에 해당하는 기초연금법상의 기초연금과 공공부조의 성격을 지니는 기초생활보장법상의 급여는 서로 법적 성격이 달라 보충성의 원칙이 적용될 수 없음에도, 심판대상조항은 기초연금 수급액을 기초생활보장법상의 실제소득에 포함되도록 규정하여 기초생활보장급여의 수급액을 감소시키거나 수급권을 박탈할 수 있도록 하고 있는바, 이는 기초연금법상 소득역전현상 방지 및 기초수급자에게 기초연금 전액을 지급하도록 규정한 기초연금법의 취지에도 반한다. 또한, 심판대상조항은 기초연금과 기초생활보장급여 사이에 조정이 필요하다고 하더라도, 기초연금과 동일한 현금급여인 기초생활보장법상 생계급여에 한하여 기초연금액을 공제하면 충분함에도 아예 수급권을 박탈하여 의료ㆍ주거 급여 등 기초생활보장법상의 모든 급여를 받지 못하도록 하고 있으며, 차상위계층의 소득인정액 산정에서는 이전소득의 범위에 기초연금액을 포함시키지 않을 수 있는 근거 규정을 두면서도, 오히려 보호의 필요성이 큰 기초수급자에 대하여는 그러한 규정을 두고 있지 않아 과도한 제한을 가하고 있다. 따라서 심판대상조항은 청구인들의 인간의 존엄과 가치, 행복 추구권 및 인간다운 생활을 할 권리를 침해한다.

다. 심판대상조항은 기초수급자 중 65세 이상인 사람(이하 ‘65세 이상인 사람’을 ‘노인’이라 한다)이 사실상 기초연금의 수혜를 받을 수 없게 하므로, 합리적인 이유 없이 기초수급자인 노인을 차별하여 평등권을 침해한다. 또한, 심판대상조항은 ‘장애’와 ‘아동’이라는 이유로 추가지출이 발생하는 것과 같이 ‘노인’이라는 이유로도 빈곤, 질병, 소외 등의 요소로 인해 추가지출이 발생함에도, 장애인연금법상 기초급여액 및 부가급여액, ‘한부모 가족지원법’상 아동양육비 등과 달리 기초연금을 이전소득에 포함시키도록 규정하여 청구인들의 평등권을 침해한다.

4. 적법요건에 관한 판단

가. 이 사건 법률조항에 관한 심판청구

(1) 법률 또는 법률조항 자체가 헌법소원의 대상이 될 수 있으려면 그 법률 또는 법률조항에 의하여 구체적인 집행행위를 기다리지 아니하고 직접, 현재 자기의 기본권을 침해받아야 한다. 여기서 말하는 기본권침해의 직접성이란 집행행위에 의하지 아니하고 법률 그 자체에 의하여 자유의 제한, 의무의 부과, 권리 또는 법적 지위의 박탈이 생긴 경우를 말하므로, 당해 법률에 근거한 구체적인 집행행위를 통하여 비로소 기본권침해의 법률효과가 발생하는 경우에는 직접성이 없다. 여기에서 말하는 집행행위에는 입법행위도 포함되므로 법률규정이 행정입법, 자치조례 등의 위임입법 내지 하위규범의 시행을 예정하고 있는 경우에는 당해 법률규정의 직접성은 인정되지 않는다(헌재 2016. 5. 26. 2014헌마374 참조).

(2) 이 사건 법률조항은 실제소득의 산정을 위한 구체적인 범위ㆍ기준 등을 대통령령으로 정하도록 위임하고 있을 뿐이므로, 청구인들이 주장하는 기본권의 침해는 이 사건 법률조항에 따른 대통령령의 제정에 의하여 비로소 발생하는 것이지, 이 사건 법률조항 그 자체에 의하여 곧바로 발생한다고 볼 수 없다. 따라서 청구인들의 이 사건 법률조항에 관한 심판청구는 기본권침해의 직접성 요건을 갖추지 못하여 부적법하다.

나. 이 사건 시행령조항에 관한 심판청구

(1) 청구인 63, 84

기초연금법은 ‘65세 이상인 사람’ 중 소득인정액 요건 등을 충족한 사람을 수급권자로 규정하고 있다(제3조). 그런데 청구인 63은 1955. 4. 11.생, 청구인 84는 1956. 10. 13.생인 기초수급자들로, 65세에 이르러 기초연금법상 위 연령 요건을 충족하기 전까지는 기초연금의 수급권자가 될 수 없다. 그렇다면 위 청구인들은 이 사건 시행령조항에 의하여 법적 지위에 어떠한 영향이 발생한다고 볼 수 없으므로, 위 청구인들의 심판청구는 기본권침해의 자기관련성 요건을 갖추지 못하여 부적법하다.

(2) 청구인 1 내지 11, 13, 14, 16 내지 35, 37, 38, 40 내지 44, 46 내지 49, 51 내지 54, 56 내지 59, 61, 62, 64, 65, 67 내지 73, 76 내지 83, 85, 86, 88 내지 91, 94 내지 97, 99

(가) 법령에 대한 헌법소원은 그 법령의 시행과 동시에 기본권의 침해를 받게 되는 경우에는 그 법령이 시행된 사실을 안 날로부터 90일 이내에, 법령이 시행된 날부터 1년 이내에 헌법소원을 청구하여야 하고, 법령이 시행된 뒤에 비로소 그 법령에 해당하는 사유가 발생하여 기본권의 침해를 받게 된 경우에는 그 사유가 발생하였음을 안 날부터 90일 이내에, 그 사유가 발생한 날부터 1년 이내에 헌법소원을 제기하여야 한다(헌재 2018. 7. 26. 2016헌마1029 참조).

(나) 위 청구인들은 이 사건 시행령조항의 시행일인 2016. 6. 23. 이전에 이미 기초

생활보장급여와 기초연금을 함께 지급받기 시작하였으므로, 위 청구인들은 이 사건 시행령조항의 시행과 동시에 기본권의 제한을 받았다고 할 것이다. 따라서 그로부터 1년 이상이 경과한 후인 2017. 11. 28. 청구된 위 청구인들의 심판청구는 청구기간을 도과하여 부적법하다.

다. 소결

청구인들의 이 사건 법률조항에 대한 심판청구 및 청구인 1 내지 11, 13, 14, 16 내지 35, 37, 38, 40 내지 44, 46 내지 49, 51 내지 54, 56 내지 59, 61 내지 65, 67 내지 73, 76 내지 86, 88 내지 91, 94 내지 97, 99의 이 사건 시행령조항에 대한 심판청구는 모두 부적법하다.

그러므로 이하에서는 청구인 12, 15, 36, 39, 45, 50, 55, 60, 66, 74, 75, 87, 92, 93, 98(이하 5.항 본안판단 부분에서만 위 청구인들을 ‘청구인들’이라 한다)의 이 사건 시행령조항에 관한 심판청구에 대하여만 본안 판단에 나아간다.

5. 본안 판단

가. 인간다운 생활을 할 권리 침해 여부

(1) 심사기준

국가가 인간다운 생활을 보장하기 위한 헌법적 의무를 다하였는지의 여부가 사법적 심사의 대상이 된 경우에는, 국가가 생계보호에 관한 입법을 전혀 하지 아니하였다든가 그 내용이 현저히 불합리하여 헌법상 용인될 수 있는 재량의 범위를 명백히 일탈한 경우에 한하여 헌법에 위반된다고 할 수 있다. 또한, 국가가 행하는 최저생활보장수준이 그 재량의 범위를 명백히 일탈하였는지 여부, 즉 인간다운 생활을 보장하기 위한 객관적인 내용의 최소한을 보장하고 있는지 여부는 특정한 법률에 의한 생계급여만을 가지고 판단하여서는 안 되고, 다른 법령에 의거하여 국가가 최저생활보장을 위하여 지급하는 각종 급여나 각종 부담의 감면 등을 총괄한 수준으로 판단하여야 한다(헌재 2004. 10. 28. 2002헌마328 참조).

(2) 판단

(가) 기초생활보장법상 소득인정액은 소득평가액과 재산의 소득환산액을 합한 금액이고, 여기서 소득평가액이란 실제소득에서 가구특성별 지출비용 등과 근로소득공제, 그 밖에 추가적인 지출을 제한 금액을 의미하며, 실제소득은 이전소득을 비롯하여 근로소득, 사업소득, 재산소득을 합산한 금액이다(기초생활보장법 제2조 제9호, 제6조의3 제1항). 이 사건 시행령조항은 기초수급자의 실제소득에 합산되는 이전소득의 하나로 기초연금을 포함시키고 있다. 이에 따라 기초수급자가 기초연금을 받을 경우 그 액수만큼 기초수급자의 이전소득에 포함되어 실제소득이 증가하게 되므로, 기초생활보장법상 소득인정액 역시 같은 액수만큼 늘어나게 된다. 그런데 기초생활보장법 등에서는 소득인정액을 기준으로 하여 기초생활보장급여의 수급 여부 및 수급액을 정하고 있으므로, 소득인정액이 증가할 경우 기초수급자의 수급액이 줄어들거나 수급권의 일부 또는 전부를 상실하게 된다. 가령, 생계급여의 경우 2017년 1인가구를 기준으로 할 때 소득인정액이 생계급여 선정기준인 495,879원 이하에 해당하여야 생계급여 수급권자가 될 수 있고, 위 선정기준 금액에서 소득인정액을 공제하는 방식으로 급여의 액수가 정하여지므로, 생계급여 수급자가 기초연금을 수급하면 같은 액수만큼 생계급여 수급액이 줄어들거나 생계급여 수급권을 상실하게 된다. 의료급여, 주거급여 및 교육급여의 경우, 2017년 1인가구를 기준으로 할 때 의료급여 선정기준은 661,172원, 주거급여 선정기준은 710,760원, 교육급여 선정기준은 826,465원이다. 위 각 급여의 수급자가 기초연금 수급으로 인하여 소득인정액이 각 선정기준을 넘는 경우 해당 수급권을 상실하게 된다. 이처럼 이 사건 시행령조항으로 인하여, 기초수급자 노인이 기초연금을 함께 수급할 경우 기초생활보장급여 수급권에 불이익이 발생하여 기초연금 수급의 혜택을 제대로 누릴 수 없게 된다.

(나) 그러나 기초생활보장제도는 생활이 어려운 자에게 필요한 급여를 행하여 이들의 최저생활을 보장함과 동시에 그 자활을 조성함에 목적이 있는 것으로(기초생활보장법 제1조), 개인의 경제적 능력은 물론 사회보험을 비롯한 다른 사회보장제도 적용 이후에도 빈곤이 지속되는 경우에 작동하는 최후의 사회안전망으로서의 성격을 갖는다. 기초생활보장법 제3조에서 기본적으로 다른 법령에 따른 보호를 기초생활보장법에 따른 급여에 우선하도록 하되, 다른 법령에 따른 보호의 수준이 이 법에서 정하는 수준에 이르지 아니하는 경우에 한하여 기초생활보장법에 따른 나머지 부분의 급여를 지급받을 수 있도록 규정하고 있는데, 이 역시 기초생활보장제도가 최후의 사회안전망으로 기능함을 반영한 것으로 이해된다. 이러한 기초생활보장제도의 목적 및 성격을 고려할 때, 입법부 내지 입법부로부터 위임받은 행정부가 소득인정액 산정 과정에서 기초연금 수급액을 이전소득에 포함되도록 하여, 기초연금을 받은 노인의 생활수준이 기초생활보장법에서 정한 보호의 정도에 이르지 못한 부분에 한하여만 기초생활보장급여가 이루어질 수 있도록 정하였다고 하더라도, 입법재량의 범위를 현저히 일탈한 것이라 보기는 어렵다.

또한, 이 사건 시행령조항으로 인하여 기초연금을 수급하는 기초수급자 노인의 기초생활보장급여 수급권이 일부 제한되는 측면이 있다 하더라도, 청구인들의 삶의 질이 기초연금 수급 이전보다 불리해지는 것은 아니라는 점도 함께 고려할 필요가 있다. 즉, 종래 지급받던 생계급여액이 기초연금 수급액보다 적은 생계급여 수급자의 경우, 기초연금 수급으로 인하여 생계급여 수급권은 상실하게 될 것이나, 노인가구의 전체 가처분소득은 증가할 수 있고, 종래 생계급여 수급액이 기초연금 수급액과 같거나 더 많았던 생계급여 수급자라 하더라도 기초연금 수급으로 인하여 현금급여의 총액이 줄어드는 것은 아니다. 의료급여나 주거급여, 교육급여 수급권자의 경우에도, 기초수급자 노인은 자신의 건강 상태나 경제 상태 등을 고려하여 기초연금을 수급하지 않고 의료급여 등 기존 수급권을 유지하는 것과, 의료급여 등 수급권을 일부 또는 전부 상실하더라도 기초연금을 통해 추가적인 현금급여를 수급하는 것 중 자신에게 더 유리한 방식을 선택할 수 있다.

위와 같은 사정을 종합하여 볼 때, 이 사건 시행령조항으로 인하여 기초연금을 수급하는 기초수급자 노인이 기초생활보장급여 수급권이 제한되는 등 기초연금 수급의 혜택을 제대로 누리지 못하는 불이익을 받는 측면이 있다 하더라도, 그러한 사정만으로 국가가 생계보호에 관한 입법을 전혀 하지 아니하였다거나 그 내용이 현저히 불합리하여 헌법상 용인될 수 있는 재량의 범위를 명백히 일탈하였다고 단정할 수는 없다.

(다) 한편, 기초생활보장법 및 그 시행령에서는 일정한 경우 다른 법령에 따른 급여를 수급하더라도 그 수급액을 소득인정액에 반영하지 않는 규정을 두어 보충성 원칙의 예외를 인정하고 있다. 즉, 기초생활보장법은 개별가구의 소득평가액을 산정함에 있어, 개별가구의 실제소득에서 장애ㆍ질병ㆍ양육 등 가구 특성에 따른 지출요인, 근로를 유인하기 위한 요인, 그 밖에 추가적인 지출요인에 해당하는 금액을 감하도록 정하고(제6조의3 제1항), 같은 법 시행령에서는 장애인연금법상 기초급여액 및 부가급여액, ‘한부모 가족지원법’상 아동양육비 등을 소득평가액에서 공제하고 있다(제5조의2). 따라서 노인에 관한 기초연금 역시 보충성 원칙의 예외를 인정하여 노인가구의 추가적인 지출에 충당될 수 있도록 정하지 않은 것이, 청구인들과 같은 기초수급자 노인의 인간다운 생활을 할 권리를 침해하는 것은 아닌지에 관하여서도 살펴볼 필요가 있다.

그러나 국가는 질병 등으로 인한 진료비 비용 등이 상대적으로 많이 발생할 수 있는 노인의 특성을 고려하여, 다양한 노인 지원제도를 마련하고 있다. 국가는 노인장기요양보험법에 따른 장기요양보험제도를 통하여 6개월 이상 혼자서 일상생활을 수행하기 어렵다고 인정되는 노인에게 신체활동ㆍ가사활동의 지원 내지 간병 등을 위하여 재가급여, 시설급여 또는 이에 갈음하여 현금을 지급할 수 있도록 하고, 특히 기초생활보장법상 의료급여 수급자의 경우 재가급여ㆍ시설급여비용의 본인부담금을 면제하도록 규정하고 있다(노인장기요양보험법 제40조 제1항). 그 외에도 노인복지법에 기초한 노인일자리사업 및 노인주거복지시설제도, 치매관리법에 따른 치매검진사업 및 의료비지원제도 등 노인복지를 위한 다양한 제도를 실시하고 있다. 나아가 노인인 기초수급자 역시 건강상태가 악화되거나 장애에 이르면 기초생활보장법 시행령 제5조의2에 규정된 장애인연금법상의 기초급여액 내지 부가급여액이나 만성질환 등의 치료ㆍ요양ㆍ재활로 인하여 지속적으로 지출하는 의료비를 소득평가액에서 공제받을 수 있음은 물론이다.

이처럼 노인에 대한 여러 지원제도가 존재함을 고려할 때, 이 사건 시행령조항으로 인하여 기초연금 수급액이 소득인정액에서 공제되지 않는다는 사정만으로, 국가가 노인가구의 생계보호에 관한 입법을 전혀 하지 아니하였다거나 그 내용이 현저히 불합리하여 헌법상 용인될 수 있는 재량의 범위를 명백히 일탈하였다고 보기는 어렵다.

(라) 따라서 이 사건 시행령조항은 청구인들의 인간다운 생활을 할 권리를 침해하지 않는다.

나. 평등권 침해 여부

(1) 쟁점

(가) 이 사건 시행령조항은 기초연금 수급액을 기초생활보장법상 이전소득에 포함하도록 규정하고 있으므로, 기초수급자 노인이 기초연금을 함께 수급할 경우 그 수급액만큼 실제소득 및 소득인정액이 증가하게 되어 생계급여 등 현금 수급액이 감소하거나 기초생활보장급여 수급권의 일부 또는 전부를 상실하는 불이익을 받게 된다. 그에 비하여 기초수급자에 해당되지 않는 노인은 기초연금 수급으로 인하여 그 수급액만큼 현금급여가 증가하게 된다. 그 결과 기초연금의 수급요건을 갖추었다는 점에서는 아무런 차이가 없음에도, ‘청구인들과 같이 기초연금 수급으로 인하여 기초생활보장급여 수급액이 감소하거나 수급권을 일부 또는 전부 상실하는 노인’은 이 사건 시행령조항에 의하여 기초연금의 혜택을 제대로 받을 수 없게 되어, ‘기초수급자에 해당되지 않아 기초연금 수급으로 인한 현금급여 증가의 혜택을 온전히 받을 수 있는 노인’에 비하여 차별을 받는 것으로 볼 수 있는바, 그 합리성 여부가 문제된다.

(나) 청구인들은 이 사건 시행령조항으로 인하여, 청구인들과 같이 기초연금 수급으로 인하여 기초생활보장급여 수급액이 감소하거나 수급권을 일부 또는 전부 상실하는 노인이 장애인연금법상 기초급여액 및 부가급여액, ‘한부모 가족지원법’상 아동양육비 등 소득평가액에서 감액되는 급여를 함께 수급하는 기초수급자에 비하여 차별을 받고 있다고 주장한다. 그러나 위 장애인연금법상 기초급여액 등과 같이 가구별 특성에 따른 추가 지출요인으로 인정되는 급여의 경우에도 일단 그 수령액이 실제소득(이전소득 등)에 합산된다는 점에 있어서는 기초연금 수급액의 경우와 아무런 차이가 없고, 무엇보다 이 사건 시행령조항은 기초생활보장법상 실제소득 산정에 합산되는 이전소득의 종류에 관한 규정일 뿐, 소득평가액 산정 방법이나 실제소득에서 감액되어야 하는 금액을 정하는 규정이 아닌바, 위 시행령조항으로 인하여 청구인들이 주장하는 것과 같은 차별이 발생한다고 볼 수는 없다. 설령, 청구인들의 이 부분 주장을 ‘노인’이란 특성으로 인하여 추가적인 지출이 발생하기 때문에 장애인연금법상 기초급여액 등과 같이 기초연금 수급액이 기초생활보장급여에 추가될 필요가 있다는 취지로 선해한다 하더라도, 이는 위 인간다운 생활을 할 권리 침해 여부에서 이미 판단된 내용이므로, 이 부분 주장에 관하여는 더 나아가 살피지 않기로 한다.

(2) 심사기준

이 사건 시행령조항으로 인한 차별의 문제는 헌법에서 특별히 평등을 요구하고 있다거나, 차별적 취급으로 인하여 관련 기본권에 대한 중대한 제한을 초래하는 경우에 해당한다고 보기 어려우므로, 자의금지원칙에 의하여 심사하기로 한다(헌재 2014. 9. 25. 2012헌마1029 참조).

(3) 판단

(가) 인구 고령화와 자녀 세대의 부모부양 의식 약화가 빠르게 심화되고 있는 상황에서, 1988년부터 노후소득보장을 위하여 국민연금제도가 시행되었으나, 상당수 노인은 연령 제한 등으로 국민연금에 가입할 수 없었고, 그로 인하여 노후소득보장을 위한 공적연금제도의 사각지대에 놓이게 되었다. 이를 보완하기 위하여 2008년 기초노령연금제도가 시행되었으나, 연금액이 적어 국민연금 사각지대 해소에는 한계가 있었고, 이에 정부는 2014년 7월부터 기초연금제도를 시행하게 되었다.

기초연금제도는 ‘노인에게 기초연금을 지급하여 안정적인 소득기반을 제공함으로써 노인의 생활안정을 지원하고 복지를 증진함을 목적’(기초연금법 제1조)으로 하는 공적 노후소득보장제도로, 원칙적으로 기초연금법상 소득인정액 기준 하위 70%의 노인을 그 지급대상으로 하고 있다(기초연금법 제3조 제1항, 제2항).

기초생활보장제도는 생활이 어려운 사람에게 필요한 급여를 실시하여 이들의 최저생활을 보장하고 자활을 돕는 것을 목적으로 한다(기초생활보장법 제1조). 기초생활보장제도는 특정 집단(노인)에 한정되지 않고 국민 전체를 빈곤의 위험으로부터 보호하기 위한 일반적 공공부조제도라 할 것이나, 전체 기초수급자 중 노인의 수혜 비율이 높다는 점에서 노후소득보장의 측면에서도 중요한 기능을 담당하고 있다.

이처럼 현행 공적 노후소득보장제도는 기초연금제도를 중심으로 하고 있으나, 일반적 공공부조제도인 기초생활보장제도 역시 빈곤 노인 보호의 측면에서 중요한 역할을 담당하고 있다. 따라서 이 사건 시행령조항으로 인한 차별이 합리적인지 여부를 판단함에 있어서도, 어느 하나의 제도만을 기준으로 특정한 노인 집단에게 불이익이 발생하는지 여부를 판단할 것은 아니고, 관련 제도의 체계 등 제반사정을 종합적으로 고려하여 차별에 합리적인 이유가 있는지 여부를 살펴야 할 것이다.

(나) 기초연금 수급으로 인하여 기초생활보장급여 수급액이 감소하거나 수급권을 일부 또는 전부 상실하는 노인은, 기초연금법상 소득인정액 기준 하위 70%에 해당하는 빈곤 노인이라는 점에서는 기초수급자에 해당되지 않아 기초연금 수급으로 인한 현금급여 증가의 혜택을 온전히 받을 수 있는 노인과 아무런 차이가 없음에도, 이 사건 시행령조항으로 인하여 기초연금의 혜택을 사실상 받을 수 없는 결과에 이르게 되는바, 청구인들과 같이 기초연금 수급으로 인하여 기초생활보장급여 수급액이 감소하거나 수급권을 일부 또는 전부 상실하는 노인의 경우, 기초연금 제도 도입 이전에 비하여 상대적 박탈감을 느끼게 되거나 불평등이 심화되었다고 느낄 수 있는 측면이 있음을 부인하기는 어렵다.

(다) 그러나 기초연금 및 기초생활보장급여 수급권과 같은 사회보장수급권은 국가에 대하여 적극적인 급부를 요구하는 것을 내용으로 하므로, 국가가 위 각 급여의 범위, 내용, 방법 등을 정함에 있어서는 각 제도의 취지, 국가예산 내지 재정능력, 전체적인 사회보장 수준 등과 같은 제반사정을 고려할 필요가 있다. 따라서 국가가 노후 소득보장에 기여하는 기초연금 및 기초생활보장제도의 내용과 체계를 형성함에 있어서는 광범위한 입법재량이 인정된다고 할 것이다.

현행 사회보장체계 내에서 기초연금과 기초생활보장급여의 관계는, 기초연금법상 소득인정액 기준 하위 70% 노인에게 기초연금을 지급하고, 기초연금을 수급한 소득상태를 바탕으로 산정한 기초생활보장법상 소득인정액이 각 기초생활보장급여의 선정기준에 미치지 못하는 경우 부족한 소득인정액에 상응하여 생계급여, 의료급여 등 기초생활보장급여를 추가로 지급하는 형태로 운영되고 있다. 이는 국민연금 등과 같은 노후소득보장제도가 충분히 성숙하지 못한 상황에서 먼저 소득 하위 70% 노인에게 기초연금을 지급하여 국민연금의 사각지대 해소 및 노인 전반의 소득 수준 향상을 도모하고, 기초연금 지급 후에도 여전히 기초생활보장법상의 최저생활 기준을 충족시키지 못하는 노인에 한하여 추가적으로 기초생활보상법상의 급여를 제공하도록 한 것인데, 노인의 최소한의 물질적 생활을 보장하기 위하여 국가가 양 제도의 역할 및 체계를 위와 같이 정한 것이 그 자체로 입법재량을 일탈한 것이라 보기는 어렵다.

(라) 이에 더하여, 기초생활보장급여 및 기초연금의 재원은 모두 국가 예산으로 마련되는데, 기초연금을 기초생활보장법상 이전소득에서 전액 제외할 경우 상당한 재정적 부담이 따를 것으로 보이는 점, 기초연금 수급자 중 기초연금법상 소득인정액과 기초연금액을 합산한 금액이 선정기준을 초과하는 경우 그 소득인정액에 따라 기초연금액을 감액하도록 정하여 상대적으로 덜 빈곤한 노인의 경우 기초연금액을 적게 지급받고 있는 점(기초연금법 제8조 제2항), 이 사건 시행령조항에도 불구하고 생계급여 수급자 중 일부는 기초연금 수급을 통해 현금급여액이 늘어나는 효과를 어느 정도 누릴 수 있는 점, 국가는 기초수급자를 대상으로 개인균등할 주민세 비과세, 동절기에 전기, 가스, 연탄, 등유 등을 구입할 수 있는 에너지바우처 지원, 주민등록증 재발급 및 주민등록 등ㆍ초본 발급 수수료 면제 등 기초생활보장급여 외에도 다양한 감면제도 등을 운영하고 있는 점, 보건복지부장관은 2018년 9월과 2019년 4월 기초연금액이 크게 인상됨에 따라, 기초연금과 기초생활보장급여를 동시에 수급하던 노인이 소득인정액 증가로 기초생활수급권의 일부 또는 전부를 갑자기 상실할 수 있음을 고려하여, 기존에 기초연금과 기초생활보장급여를 동시에 수급하던 노인이 위 기초연금액 인상으로 인하여 의료ㆍ주거ㆍ교육급여의 선정기준을 충족하지 못하게 되는 경우 2년간 의료ㆍ주거ㆍ교육급여를 수급할 수 있도록 특례를 정하여(기초생활보장법 제14조의2), 기초연금을 수급하는 기초수급자 노인의 불이익을 일시적으로 완화하는 제도를 두고 있는 점 등을 종합하여 보면, 이 사건 시행령조항이 기초연금 수급액만큼 기초수급자의 이전소득이 증가하도록 정한 것은 노인에 관한 사회보장제도의 전체 체계, 예산상의 고려, 기초수급자에 대한 추가적인 지원 등 제반사정을 종합적으로 고려한 것이라 할 것이므로, 청구인들과 같이 기초연금 수급으로 인하여 기초생활보장급여 수급액이 감소하거나 수급권을 일부 또는 전부 상실하는 노인에 대한 차별이 자의적이라 단정하기는 어렵다.

(마) 따라서 이 사건 시행령조항은 청구인들의 평등권을 침해하지 않는다.

다. 청구인들의 나머지 주장에 관한 판단

(1) 청구인들은 이 사건 시행령조항으로 인하여 청구인들의 인간의 존엄과 가치가 침해되었다고 주장한다. 그러나 청구인들의 이 부분 주장은, 이 사건 시행령조항으로 인하여 경제적으로 어려운 기초수급자 노인이 사실상 기초연금의 혜택을 받을 수 없게 됨으로써 최소한의 물질적 생활조차 영위할 수 없게 되어 인간으로서의 존엄과 가치가 훼손된다는 취지라 할 것이므로 이는 인간다운 생활을 할 권리 침해 주장에 다름 아니라 할 것이다. 그렇다면 위에서 이 사건 시행령조항이 인간다운 생활을 할 권리를 침해하는지에 관하여 판단한 이상, 청구인들의 이 부분 주장에 관하여는 별도로 살피지 않기로 한다.

(2) 청구인들은 이 사건 시행령조항이 행복추구권을 침해한다고도 주장한다. 그러나 헌법 제10조의 행복추구권은 국민이 행복을 추구하기 위하여 필요한 급부를 국가에 적극적으로 요구할 수 있는 것을 내용으로 하는 것이 아니라, 국민이 행복을 추구하기 위한 활동을 국가권력의 간섭 없이 자유롭게 할 수 있다는 포괄적인 의미의 자유권으로서의 성격을 가진다고 할 것이므로 자유권이나 자유권의 제한영역에 관한 규정이 아닌 위 시행령조항이 청구인들의 행복추구권을 침해한다고 할 수는 없다(헌재 2011. 10. 25. 2009헌마588 참조). 따라서 청구인들의 이 부분 주장은 이유 없다.

6. 결론

그렇다면 이 사건 심판청구 중 청구인 12, 15, 36, 39, 45, 50, 55, 60, 66, 74, 75, 87, 92, 93, 98의 이 사건 시행령조항에 관한 심판청구는 이유 없으므로 이를 기각하고, 위 청구인들의 나머지 심판청구와 나머지 청구인들의 심판청구는 모두 부적법하므로 이를 각하하기로 하여 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.

재판관 유남석 이선애 이은애 이종석 이영진 김기영 문형배 이미선

[별지 1]

청구인 명단

김○○ 외 98인

[별지 2]