2019헌라6
국회의원과 국회의장 간의 권한쟁의 등 [전원재판부 2019헌라6, 2020. 5. 27., 기각] 【판시사항】 가. 정당이 권한쟁의심판의 당사자능력이 있는지 여부(소극)
나. 피청구인 국회가 선거제도에 관한 공직선거법을 개정한 행위가 국회의원들의 법률안 심의ㆍ표결권을 침해할 가능성이 있는지 여부(소극)
다. 피청구인 국회의장이 ‘제372회 국회(임시회) 회기결정의 건’(이하 ‘이 사건 회기결정의 건’이라 한다)과 관련하여 회기를 2019. 12. 11.부터 12. 25.까지 15일간으로 정하자는 윤후덕 의원 외 155인이 제출한 수정안(이하 ‘이 사건 회기 수정안’이라 한다)을 가결선포한 행위(이하 ‘이 사건 회기 수정안 가결선포행위’라 한다)가 자유한국당을 제외한 나머지 청구인들(이하 ‘청구인 국회의원들’이라 한다)의 심의ㆍ표결권을 침해하였는지 여부 및 그 무효 여부(소극)
라. 피청구인 국회의장이 2019. 12. 27. ‘공직선거법 일부개정법률안(심상정 의원 등 17인 발의, 의안번호 제2019985호, 이하 ‘이 사건 원안’이라 한다)에 대한 수정안’[김관영 의원 외 155인, 의안번호 원안과 동일(제2019985호)-이하 ‘이 사건 수정안’이라 한다]을 가결선포한 행위(이하 ‘이 사건 수정안 가결선포행위’라 한다)가 청구인 국회의원들의 법률안 심의ㆍ표결권을 침해하였는지 여부 및 그 무효 여부(소극) 【결정요지】 가. 정당은 국민의 자발적 조직으로, 그 법적 성격은 일반적으로 사적ㆍ정치적 결사 내지는 법인격 없는 사단으로서 공권력의 행사 주체로서 국가기관의 지위를 갖는다고 볼 수 없다. 정당이 국회 내에서 교섭단체를 구성하고 있다고 하더라도, 헌법은 권한쟁의심판청구의 당사자로서 국회의원들의 모임인 교섭단체에 대해서 규정하고 있지 않고, 교섭단체의 권한 침해는 교섭단체에 속한 국회의원 개개인의 심의ㆍ표결권 등 권한 침해로 이어질 가능성이 높아 그 분쟁을 해결할 적당한 기관이나 방법이 없다고 할 수 없다. 따라서 정당은 헌법 제111조 제1항 제4호 및 헌법재판소법 제62조 제1항 제1호의 ‘국가기관’에 해당한다고 볼 수 없으므로, 권한쟁의심판의 당사자능력이 인정되지 아니한다.
나. 국회의 입법에 대한 권한쟁의심판이 적법하기 위해서는 이것이 청구인의 권한을 침해하였거나 침해할 현저한 위험성이 있어야 한다. 그런데 피청구인 국회의 공직선거법(2020. 1. 14. 법률 제16864호로 개정된 것) 개정행위로 개정된 공직선거법의 내용은 국회의원선거와 관련하여 준연동형 비례대표제를 도입하는 등 선거와 관련된 내용만을 담고 있어, 청구인 국회의원들의 법률안 심의ㆍ표결권과는 아무런 관련이 없다. 따라서 위와 같은 공직선거법 개정행위로 인하여 청구인 국회의원들의 법률안 심의ㆍ표결권이 침해될 가능성은 없다고 할 것이다.
다. 국회의장의 의사진행에 관한 폭넓은 재량권은 국회의 자율권의 일종이므로, 다른 국가기관은 헌법이나 법률에 명백히 위배되지 않는 한 국회의장의 의사절차 진행 행위를 존중하여야 한다. 무제한토론제도의 입법취지는 ‘소수 의견이 개진될 수 있는 기회’를 보장하면서도, 의사절차가 지나치게 지연되거나 안건에 대한 처리 자체가 불가능하게 되는 것을 방지하여 ‘안건에 대한 효율적인 심의’가 이루어지도록 하는 것이다. 국회법 제7조에 따라 집회 후 즉시 의결로 국회의 회기를 정하는 것이 국회법이 예정하고 있는 국회의 정상적인 운영 방식이다. 무제한토론 역시 국회가 집회 후 즉시 의결로 국회의 회기를 정하여 해당 회기의 종기가 정해져 있는 상태에서 실시되는 것을 전제로 하여, 해당 회기의 종기까지만 보장되도록 규정되어 있다(국회법 제106조의2 제8항). ‘회기결정의 건’에 대하여 무제한토론이 실시되는 경우, 무제한토론을 할 의원이 더 이상 없거나 무제한토론의 종결동의가 가결되지 않으면, 국회가 해당 회기를 정하지 못하게 된다. 국회법 제106조의2 제8항은 무제한토론을 실시하는 중에 해당 회기가 끝나는 경우 해당 안건은 바로 다음 회기에서 지체 없이 표결하도록 규정하고 있으나, 이미 헌법 제47조 제2항에 의하여 종료된 해당 회기를 그 다음 회기에 이르러 결정할 여지는 없다. 결국 ‘회기결정의 건’에 대하여 무제한토론이 실시되면, 무제한토론이 ‘회기결정의 건’의 처리 자체를 봉쇄하는 결과가 초래된다. 이는 당초 특정 안건에 대한 처리 자체를 불가능하게 하는 것이 아니라 처리를 지연시키는 수단으로 도입된 무제한토론제도의 취지에 반할 뿐만 아니라, 국회법 제7조에도 정면으로 위반된다. 국회가 집회할 때마다 ‘해당 회기결정의 건’에 대하여 무제한토론이 개시되어 헌법 제47조 제2항에 따라 폐회될 때까지 무제한토론이 실시되면, 국회는 다른 안건은 전혀 심의ㆍ표결할 수 없게 되므로, 의정활동이 사실상 마비된다. 이와 같은 결과를 피하기 위해서는 국회가 매 회기에 회기를 정하는 것을 포기할 수밖에 없다. 회기를 정하지 못한 채 국회가 비정상적으로 운영되도록 하는 것이 의회정치의 정상화를 도모하고자 도입된 무제한토론제도가 의도한 바라고 볼 수는 없다. 국민의 안전이나 경제정책과 관련된 주요 법안 등 국가적으로 반드시 긴급하게 처리해야 하는 안건의 처리가 지연되면 국회가 국민의 대의기관으로서의 역할을 제대로 수행하지 못할 우려가 있다. 그런데 ‘회기결정의 건’이 무제한토론의 대상이라고 보면, 앞서 본 바와 같이 의정활동이 사실상 마비될 가능성이 있다. 이를 피하기 위하여 국회가 매 회기에 회기를 정하는 것을 포기하고 쟁점 안건을 먼저 상정하더라도, 정기회의 경우 100일, 임시회의 경우 30일이 넘는 기간 동안 단 한 건의 안건만을 처리할 수 있게 된다. 국회법 제106조의2 제8항은 무제한토론의 대상이 다음 회기에서 표결될 수 있는 안건임을 전제하고 있다. 그런데 ‘회기결정의 건’은 해당 회기가 종료된 후 소집된 다음 회기에서 표결될 수 없으므로, ‘회기결정의 건’이 무제한토론의 대상이 된다고 해석하는 것은 국회법 제106조의2 제8항에도 반한다. 그렇다면, ‘회기결정의 건’은 그 본질상 국회법 제106조의2에 따른 무제한토론의 대상이 되지 않는다고 보는 것이 타당하다. 피청구인 국회의장의 이 사건 회기 수정안 가결선포행위는 청구인 국회의원들의 심의ㆍ표결권을 침해하지 않으므로, 더 나아가 살펴볼 필요 없이 무효로 볼 수 없다.
라. 국회법 제95조가 본회의에서 수정동의를 제출할 수 있도록 한 취지는 일정한 범위 내에서 국회의원이 본회의에 상정된 의안에 대한 수정의 의사를 위원회의 심사절차를 거치지 아니하고 곧바로 본회의의 심의과정에서 표시할 수 있도록 허용함으로써 의안 심의의 효율성을 제고하기 위한 것이다. 그런데 수정동의를 지나치게 넓은 범위에서 인정할 경우 국회가 의안 심의에 관한 국회운영의 원리로 채택하고 있는 위원회 중심주의를 저해할 우려가 있다. 국회법 제95조 제5항의 입법취지는 원안에 대한 위원회의 심사절차에서 심사가 이루어질 여지가 없는 경우에는 수정동의의 제출을 제한함으로써 위원회 중심주의를 공고히 하는 것이다. 국회법 제95조 제5항 본문의 문언, 입법취지, 입법경과를 종합적으로 고려하면, 위원회의 심사를 거쳐 본회의에 부의된 법률안의 취지 및 내용과 직접 관련이 있는지 여부는 ‘원안에서 개정하고자 하는 조문에 관한 추가, 삭제 또는 변경으로서, 원안에 대한 위원회의 심사절차에서 수정안의 내용까지 심사할 수 있었는지 여부’를 기준으로 판단하는 것이 타당하다. 이 사건 원안과 이 사건 수정안의 개정취지는 ‘사표를 줄이고, 정당득표율과 의석점유율 사이의 불일치를 줄이며, 지역주의 정당체제를 극복’하는 것으로 동일하다. 이 사건 수정안 제21조 제1항은 국회의 의원정수를 변경하는 내용의 이 사건 원안 제21조 제1항을 당시 공직선거법 그대로 두는 내용으로 수정한 것이다. 이 사건 원안에 대한 위원회 심사절차에서 국회의 의원정수를 당시 공직선거법 그대로 둘 것인지, 변경할 것인지에 관하여 심사가 이루어질 수 있었다. 이 사건 수정안 중 석패율제ㆍ권역별 비례대표제 삭제 관련 조항들은 석패율제ㆍ권역별 비례대표제를 도입하기 위하여 이 사건 원안이 개정ㆍ신설한 조항들을 당시 공직선거법 그대로 두는 내용으로 수정한 것이다. 이는 실질적으로 이 사건 원안 중 일부인 석패율제ㆍ권역별 비례대표제에 대한 반대의 의사를 표시한 것인데, 원안에 대한 위원회의 심사 절차에 찬반토론이 포함되어 있으므로, 이 사건 원안에 대한 위원회의 심사절차에서 심사가 이루어질 수 있었다. 이 사건 수정안 부칙 제3조는 이 사건 원안 부칙 제3조가 정한 당헌 등의 제출 기간을 수정한 것으로, 위 제출 기간을 어떻게 정하는 것이 적정한지에 관하여 이 사건 원안에 대한 위원회 심사절차에서 심사가 이루어질 수 있었다. 이 사건 수정안 부칙 제4조는 이 사건 원안 제189조 제2항(준연동형 비례대표제)에 관하여 2020. 4. 15. 실시하는 비례대표국회의원선거에 한하여 적용되는 특례를 정한 것이다. 이 사건 원안에 대한 위원회의 심사절차에서 준연동형 비례대표제를 적용하는 범위에 관하여 심사가 이루어질 수 있었다. 앞서 살펴본 내용을 종합하여 보면, 이 사건 수정안은 이 사건 원안의 개정취지에 변화를 초래한 것이 아니고 이 사건 원안이 개정취지 달성을 위해 제시한 여러 입법수단 중 일부만 채택한 것에 불과한 것으로서, 이 사건 원안에 대한 위원회의 심사절차에서 이 사건 수정안의 내용까지 심사할 수도 있었으므로, 이 사건 원안의 취지 및 내용과 직접 관련성이 인정된다. 따라서 이 사건 수정안 가결선포행위는 국회법 제95조 제5항 본문에 위배되지 않는다. 결국 피청구인 국회의장의 이 사건 수정안 가결선포행위는 국회법 제95조 제5항 본문에 위배되지 아니하고, 그 밖의 청구인들의 주장 또한 이유 없으므로, 청구인 국회의원들의 심의ㆍ표결권을 침해하지 않는다. 따라서 더 나아가 살펴볼 필요 없이 피청구인 국회의장의 이 사건 수정안 가결선포행위는 무효로 볼 수 없다.
재판관 이선애, 재판관 이은애, 재판관 이종석, 재판관 이영진의 청구인 국회의원들의 피청구인 국회의장의 이 사건 회기 수정안 가결선포행위 및 이 사건 수정안 가결선포행위에 대한 각 권한침해확인 청구에 관한 반대의견
무제한토론은 국회 소수파가 특정 안건의 본회의 통과를 막기 위해 제한된 시간을 넘어 토론을 지속할 수 있게 하는 합법적 의사진행방해(filibuster) 수단의 하나이다. 그러나 무제한토론은 회기를 넘어서 지속될 수는 없으므로, 특정 안건에 대한 의사진행을 봉쇄하는 것이 아니라 최대한으로 잡아도 다음 회기까지 의결을 지연시키는 작용을 할 뿐이다. 또한, 무제한토론제도의 사용이 안건과 관련 없이 단순히 의사진행방해 목적으로 활용된다면 자칫 무책임한 정당으로 여론의 심판을 받을 수 있기 때문에 소수파로서는 무제한토론제도를 활용하는 것에 신중을 기하게 될 것이다. 따라서 이 제도가 갖는 의의는 국회의 의사를 일시적으로 지연하면서 소수파의 견해를 듣고, 다수파와 소수파가 합의를 통하여 법안을 처리할 수 있도록 동기를 부여하여 극단적인 대치 상황을 피하게 한다는 점에서 찾을 수 있다. 오늘날의 변화된 정치현실 속에서 권력분립원리는 의회 소수파에게 집권당 및 정부를 통제할 가능성을 보장할 것을 요청한다. 소수파의 보호가 가능할 수 있도록 의사형성과정에 영향력을 행사하는 소수파의 절차적 권리가 보장되어야 한다. 헌법은 이에 따라 국회소집 요구(제47조 제1항), 국정조사 요구(제61조), 정부의 출석과 답변 요구(제62조) 등의 기회를 국회 소수파에게 보장하고 있다. 무제한토론은 헌법에 규정된 제도는 아니지만 국회의 소수파가 합법적으로 의사진행을 지연할 수 있는 수단으로 도입된 이상, 국회 소수파 보호의 정신에 비추어 소수파의 무제한토론권을 최대한 보장하는 방향으로 해석하여야 한다. 국회 소수파에게 의견 제시의 기회를 보장하여 의사의 진행을 지연할 수 있도록 기회를 부여하는 무제한토론의 취지를 고려할 때, 무제한토론은 특별한 사정이 없는 한 모든 의안에 대해서 인정되어야 한다. 만일 무제한토론을 배제하기 위해서는 명문의 규정 또는 무제한토론을 배제할 만한 합리적인 이유가 있어야 한다. 그런데 현행 국회법상으로는 ‘회기결정의 건’과 관련하여 무제한토론 또는 찬반토론을 배제하는 명문의 규정이 없고, 국회에서 ‘회기결정의 건’에 대해서 토론을 실시하지 아니하였던 관행이 존재한다고 볼 만한 자료도 없다. ‘회기결정의 건’은 성격상 해당 회기에만 적용되므로, ‘무제한토론을 실시한 해당 안건은 바로 다음 회기에 지체 없이 표결하여야 한다’는 국회법 제106조의2 제8항 제2문이 적용될 수 없다. 그러나 국회법 제106조의2 제8항은 제7항, 제9항과 연결하여 해석해야 하고, 그 취지는 무제한토론이 종결된 경우에는 그 의안에 대해서 더 이상 무제한토론으로 다투지 말고 표결을 하여 분쟁을 종결하자는 것이다. 해당 회기 중에 무제한토론이 종결된 경우에는 ‘회기결정의 건’에 대하여 지체 없이 표결을 해야 분쟁이 해결된다는 점은 일반적인 의안과 차이가 없고, 다만, 안건의 성격상 회기 종료로 분쟁이 자연적으로 해결되므로, 제106조의2 제8항 제2문이 적용될 여지가 없는 것뿐이다. 따라서 국회법 제106조의2 제8항 제2문이 적용될 수 없다고 하여 ‘회기결정의 건’이 무제한토론에 성격상 부적합하다고 볼 수 없다. 결국 ‘회기결정의 건’을 무제한토론에서 배제하는 조항 및 관행이 존재하지 아니하고, ‘회기결정의 건’의 성격도 무제한토론에 부적합하다고 볼 만한 것이 없는 이상, 이 사건 회기결정의 건에 대해서 청구인 국회의원들의 무제한토론 요구를 거부한 피청구인 국회의장의 행위는 국회법 제106조의2 제1항을 위반하였다고 할 것이다. 위와 같이 국회법을 위반한 피청구인 국회의장의 행위는 결국 ‘회기결정의 건’에 대해서 표결을 실시하여 가결을 선포한 피청구인 국회의장의 행위에 직접적으로 영향을 미친다. 따라서 이 사건 회기 수정안 가결 선포행위는 국회법 제106조의2 제1항을 위반하여 청구인 국회의원들의 이 사건 회기 수정안에 관한 심의ㆍ표결권을 침해하였다. 국회는 의안 심의에 관한 국회운영의 원리로 ‘위원회 중심주의’를 채택하고 있어 위원회의 심사는 법률 제정 등 국회의 의사결정에 있어서 무엇보다 중요한 과정이다. 그런데 본회의 심의단계에서 수정안의 제출이 제한 없이 허용된다면, 소관 위원회의 심사와 법제사법위원회를 거쳐 본회의에 회부되는 국회법상의 입법심의 구조가 형해화되고, 졸속입법의 폐해를 불러 오게 되므로, 이러한 부작용을 막기 위하여, 국회법 제95조 제5항은 수정동의를 통해 발의되는 수정안의 범위를 제한하고 있다. 본회의에서 수정동의로 법률개정안의 수정안을 발의하는 것을 제한하는 국회법 제95조 제5항 소정의 ‘원안의 취지 및 내용과의 직접 관련성’의 의미를 해석하기 위해서는 문언 자체의 개념상 의미에 더하여 법률개정안의 구조적 본질 및 법률개정안 수정의 내재적 한계, 국회법 제95조 제5항의 입법과정과 입법취지, 국회법의 다른 조항과의 관계 등을 종합적으로 고려하여 해석하여야 한다. ‘원안의 취지 및 내용과의 직접 관련성’은 원안과 수정안의 근본 목적이 동일하여야 한다는 ‘원안의 취지와 수정안 취지 사이의 직접 관련성’, 수정안의 내용인 개정법률 조항이 원안이 법률개정을 통해 실현하고자 하는 근본 목적을 이루기 위한 적절한 수단이 되는 관계에 있어야 한다는 ‘원안의 취지와 수정안의 내용 사이의 직접 관련성’, 원안과 수정안의 각 개정법률 조항이 동일한 주제(主題)를 다루어야 한다는 ‘원안의 내용과 수정안의 내용 사이의 직접 관련성’으로 나누어 볼 수 있다. 국회법 제95조 제5항 소정의 수정안은 위 3가지의 직접 관련성을 모두 갖추어야 할 것이고, 만일 그 중 단 하나의 직접 관련성이라도 흠결할 경우에는 수정동의를 통해 발의할 수 있는 적법한 수정안이 될 수 없다. 본회의에서 심의 중인 이 사건 원안이 공직선거법 일부개정법률안에 해당하므로 ‘원안의 취지와 수정안의 내용 사이의 직접 관련성’은 ‘이 사건 원안이 공직선거법 개정을 통해 실현하고자 하는 근본 목적과 이 사건 수정안의 개정법률 조항이 직접 관련이 있어야 한다.’는 것이고, 이것은 이 사건 수정안의 내용인 개정법률 조항이 이 사건 원안에서 공직선거법 개정을 통해 실현하고자 하는 근본 목적을 이루기 위한 적절한 수단이 되는 관계에 있어야 함을 의미한다. 이 사건 원안이 실현하고자 한 근본 목적 중의 하나는 ‘국회의원 정수를 유지하면서도 비례대표비율을 높여 비례대표국회의원의 의석수를 증가시킴으로써 투표에서의 사표를 줄이고 이를 통해 선거제도의 국민대표성을 제고하는 것’에 있다. 그런데, 이 사건 수정안의 내용인 개정법률조항은 이 사건 원안이 국회의원 정수 300명의 구성을 지역구 225명, 비례대표 75명으로 정하여 비례대표국회의원의 의석수를 증가시켰던 것을 구 공직선거법과 같이 지역구 253명, 비례대표 47명의 구성으로 되돌려 놓았는데, 이것은 비례대표제 확대를 통한 국민대표성의 제고라는 이 사건 원안의 근본 목적의 실현과 반대되는 방향으로 작성된 것으로서 이 사건 원안의 근본 목적을 이루기 위한 적절한 수단이 될 수 없다. 따라서 이 부분에 있어서 이 사건 원안의 취지와 이 사건 수정안의 내용 사이의 직접 관련성은 인정되지 않는다. 이 사건 원안의 근본 목적 중의 또 다른 하나는 ‘지역구 선거에서 근소한 차이로 낙선한 후보자를 비례대표제를 통해서 구제하면서 이를 권역별 비례대표제와 연결하여 지역주의 정당체제를 완화하는 것’이었는데, 이 사건 수정안의 내용에서 석패율제와 권역별 비례대표제를 완전히 삭제한 것은 이 사건 원안의 근본 목적을 이루기 위한 적절한 수단을 전부 소멸시킨 것으로서 그 근본 목적의 실현에 역행하는 것이다. 따라서 이 부분에 있어서도 이 사건 원안의 취지와 이 사건 수정안의 내용 사이의 직접 관련성은 인정되지 않는다. 결국 이 사건 수정안은 본회의 심의단계에서 수정동의를 통해 발의될 수 있는 적법한 수정안으로서 갖추어야 할 국회법 제95조 제5항 본문의 요건을 구비하지 못하였으므로, 이 사건 수정안을 이 사건 원안과 함께 본회의에 상정한 피청구인 국회의장의 행위는 국회법 제95조 제5항을 위반하였다고 할 것이다. 위와 같이 이 사건 수정안은 국회법 제95조 제5항 소정의 수정안으로서의 요건을 갖추지 못하여 이 사건 원안과 함께 본회의에 상정할 것이 아니라 별도의 안건으로서 위원회에 회부되어 심사되었어야 했는데(국회법 제81조 제1항), 피청구인 국회의장은 이러한 절차를 거치지 않고 부적법하게 본회의에 상정된 이 사건 수정안에 대하여 토론을 거치고, 표결을 실시하여 가결을 선포한 것이므로, 피청구인 국회의장의 이 사건 수정안 가결선포행위는 국회법 제95조 제5항을 위반하여 청구인 국회의원들의 이 사건 수정안에 관한 심의ㆍ표결권을 침해한 것이다.
재판관 이은애, 재판관 이종석, 재판관 이영진의 이 사건 회기 수정안 가결선포행위 및 이 사건 수정안 가결선포행위에 관한 각 무효확인청구에 대한 별개의견 권한쟁의심판에서 청구인의 권한이 침해되었다고 확인될 경우, 헌법재판소법 제66조 제2항에서 그 원인이 되는 피청구인의 처분을 취소하거나 그 무효를 확인할 것인지 여부에 대하여 헌법재판소에 재량을 부여한 취지는, 권한쟁의심판이 헌법적 권한질서의 객관적 확인이라는 객관적 쟁송의 성격과 침해된 청구인의 권한을 구제하는 주관적 쟁송의 성격을 동시에 지니고 있음을 반영하여, 헌법재판소로 하여금 권한쟁의심판제도의 기초가 되는 권력분립원리의 실질적 실현에 가장 적합한 결정을 하도록 하기 위함이라고 할 것이다. 따라서 권한쟁의심판에서 피청구인의 처분으로 인하여 청구인의 권한이 침해된 것으로 확인하는 경우 그러한 처분의 무효를 확인할 것인지 여부는, 권한 침해 사유의 헌법적 중대성, 침해된 청구인의 권한과 그 원인이 된 피청구인의 처분이 헌법적 권한질서 내에서 가지는 의미, 권한쟁의심판의 결정을 통하여 달성될 수 있는 헌법적 권한질서 회복의 이익 등을 종합적으로 고려하여 판단하여야 할 것이다. 이 사건 회기 수정안 가결선포행위로 인하여 청구인 국회의원들의 권한이 침해된 사유는 국회법 제106조의2 제1항을 위반하였을 뿐이므로 헌법적으로 중대하다고 보기는 어렵다. 침해된 권한은 본회의에서 구체적으로 법률안 등 의안의 내용을 심사하거나 그에 대해서 표결하는 권한은 아니며, 피청구인의 이 사건 회기 수정안 가결선포행위로 회기가 정해졌다고 하더라도 합의를 통한 의결로 회기의 연장하여 분쟁을 자율적으로 해결할 가능성이 있다. 또한 이 사건의 경우 권한쟁의심판을 통하여 청구인 국회의원들의 침해된 권한이 회복될 가능성이 없고, 오히려 이 사건 회기 수정안 가결선포행위에 대하여 그 무효를 확인할 경우에는 법적 안정성이 크게 훼손될 것이다. 그렇다면, 권한침해를 확인하는 결정만으로도 피청구인 국회의장의 행위의 위헌성을 해명하고 향후 유사한 행위의 반복을 억제하는 데에는 충분하다고 할 것이므로, 이 사건 회기 수정안 가결선포행위에 대해서는 그 무효를 확인하지 않는 것이 타당하다. 이 사건 수정안 가결선포행위로 인하여 청구인 국회의원들의 권한이 침해된 사유는 국회법 제95조 제5항을 위반하였다는 것인바, 위원회 중심주의는 헌법상 원칙으로 볼 수는 없고, 본회의에서 제출된 수정안이 원안의 취지 및 내용과 직접 관련이 있는지에 대해서는 원안의 취지 및 내용과 수정안의 취지 및 내용, 수정의 효과 등을 상호 비교하여야 비로소 알 수 있으므로, 이러한 위반이 헌법적으로 중대하다고 보기는 어렵다. 또한, 문제된 피청구인 국회의장의 이 사건 수정안 본회의 상정행위는 절차적인 의미만을 가질 뿐, 그 실체를 결정하는 의미를 갖는 것은 아니고, 이 사건 수정안이 이 사건 원안의 취지 및 내용과 직접 관련이 있는지 여부에 대한 국회의장의 판단이 잘못되었는지 여부는 본회의 토론과 표결과정에서 검토되어야 할 부분인데, 실제 이 사건 수정안에 관한 무제한토론과 표결을 거쳤으므로, 권력분립원리상 국회의 정치적 자율을 존중하여 피청구인 국회의장의 행위의 효력을 직접 판단하는 사법적 개입을 자제하여야 할 영역에 속한다. 한편, 이 사건 수정안 가결선포행위로 효력이 발생한 개정 공직선거법에 따라 이미 국회의원이 선출되어 제21대 국회의 개원을 앞두고 있다. 이러한 사정을 모두 고려할 때, 권한침해를 확인하는 결정만으로도 피청구인 국회의장의 행위의 위헌성을 해명하고 향후 유사한 행위의 반복을 억제하는 데에는 충분하다고 할 것이다. 따라서 이 사건 수정안 가결선포행위에 대해서는 그 무효를 확인하지 않는 것이 타당하다.
재판관 이선애의 이 사건 회기 수정안 가결선포행위 및 이 사건 수정안 가결선포행위에 관한 각 무효확인청구에 대한 별개의견 헌법재판소법 제66조 제2항이 권한침해의 원인이 된 처분을 취소하거나 그 무효를 확인하는 것을 헌법재판소의 재량으로 하도록 정한 것은 ‘국가기관 상호간’, ‘국가기관과 지방자치단체 간’, ‘지방자치단체 상호간’의 3가지 서로 다른 성격의 권한쟁의심판의 본질과 기능에 상응하여 결정주문이 달라져야 함을 고려할 것을 요청하고 있는 것으로 해석된다. 이러한 취지를 고려할 때 국회의 입법관련 행위를 대상으로 한 국가기관 상호간의 권한쟁의심판에 있어서, 헌법재판소는 심판대상 행위의 위헌ㆍ위법 여부 및 권한의 침해여부를 확인하는 것에 그쳐야 하고 이를 넘어 입법관련 행위에 대한 취소 내지 그 무효 확인과 같은 형성적 결정을 내리는 것은 자제해야 한다. 국회는 스스로 다양한 절차와 방법을 통하여 합헌적 상태를 회복할 수 있는 광범위한 정치적 형성권을 가지고 있고, 국회의 정치적 형성권의 행사로서 회복된 합헌적 상태는 다양한 모습일 수 있기 때문에 국가기관 스스로 권한침해확인 결정에 따라 합헌적인 상태를 구현하도록 함으로써 손상된 헌법상의 권한질서는 회복될 수 있다고 보기 때문이다. 이 사건 회기 수정안 가결선포행위는 법률안에 직접 관련된 것은 아니나, 법률안 심의ㆍ표결을 위한 전제로서 본회의가 열릴 수 있는 회기를 결정한다는 의미가 있으므로, 청구인 국회의원들의 법률안 심의ㆍ표결권 행사에 영향을 주는 넓게 볼 경우 ‘입법관련 행위’에 해당하고, 이 사건 수정안 가결선포행위는 입법행위에 해당하므로 헌법재판소는 이에 대한 위법 여부 및 권한의 침해여부를 확인하는 것을 넘어서 그 무효 확인과 같은 형성적 결정을 내리는 것은 자제해야 한다. 따라서 이 사건 회기 수정안 가결선포행위와 이 사건 수정안 가결선포행위에 대한 무효확인 청구는 이유 없어 기각하여야 한다. 【참조조문】 헌법 제8조, 제47조 헌법재판소법(2011. 4. 5. 법률 제10546호로 개정된 것) 제61조, 제66조 국회법(2018. 4. 17. 법률 제15620호로 개정된 것) 제7조, 제33조 제1항, 제77조, 제85조의2, 제93조, 제95조, 제96조, 제106조의2 【참조판례】 가.헌재 1997. 7. 16. 96헌라2, 판례집 9-2, 154, 162-164 헌재 2003. 10. 30. 2002헌라1, 판례집 15-2하, 17, 32-33 헌재 2007. 10. 30. 2007헌마1128, 공보 133, 1134, 1135 헌재 2010. 10. 28. 2009헌라6, 판례집 22-2하, 1, 5 헌재 2015. 12. 23. 2013헌바168, 판례집 27-2하, 511, 527-528 다.헌재 1997. 7. 16. 96헌라2, 판례집 9-2, 154, 165 헌재 1998. 7. 14. 98헌라3, 판례집 10-2, 74, 83 헌재 2000. 2. 24. 99헌라1, 판례집 12-1, 115, 129 헌재 2003. 10. 30. 2002헌라1, 판례집 15-2하, 17, 33 헌재 2006. 2. 23. 2005헌라6, 공보 113, 287, 290 헌재 2008. 4. 24. 2006헌라2, 판례집 20-1상, 438, 445 헌재 2010. 12. 28. 2008헌라7등, 판례집 22-2하, 567, 586 라.헌재 2004. 5. 14. 2004헌나1, 판례집 16-1, 609, 630 헌재 2006. 2. 23. 2005헌라6, 공보 113, 287, 291 헌재 2008. 4. 24. 2006헌라2, 판례집 20-1상, 438, 447 헌재 2016. 5. 26. 2015헌라1, 판례집 28-1하, 170, 185 【전문】 [당 사 자]
청 구 인 [별지1] 청구인 명단과 같음
피청구인 1.국회의장(2019헌라6, 2020헌라1)
2. 국회(2020헌라1)
대표자 국회의장 문희상
피청구인들 대리인 법무법인(유한) 바른
담당변호사 최주영외 1인
[주 문]
1. 청구인 자유한국당의 승계인 미래통합당의 심판청구와 나머지 청구인들의 피청구인 국회에 대한 심판청구를 각하한다.
2. 나머지 청구인들의 피청구인 국회의장에 대한 심판청구를 기각한다.
[이 유]
1. 사건개요
가. 2019헌라6 사건 청구인들은 이 사건 심판청구 당시 자유한국당 소속 제20대 국회의원(이하 ‘청구인 국회의원들’이라 한다)이고, 피청구인은 국회의장이다. 2020헌라1 사건 청구인들은 위 ‘청구인 국회의원들’과 2020. 2. 18. 신설 합당된 자유한국당의 승계인 미래통합당이고, 피청구인은 국회의장과 국회이다.
나. 더불어민주당의 교섭단체 대표의원인 원내대표 홍영표 의원, 바른미래당의 교섭단체 대표의원인 원내대표 김관영 의원, 민주평화당의 원내대표 장병완 의원, 정의당의 원내대표 윤소하 의원은 2019. 4. 22. ‘지역구 225석(현행 253석에서 28석 감축), 권역별 비례 75석, 연동률 50% 적용의 연동형 비례대표제’를 담은 공직선거법 개정안을 정치개혁특별위원회에서 국회법 제85조의2 소정의 신속처리대상안건으로 지정하기로 하되, 이 합의에 대해서는 각 당의 추인을 거쳐, 위 4당의 원내대표들이 책임지고 2019. 4. 25.까지 정치개혁특별위원회에서 신속처리대상안건 지정을 완료하기로 하였다. 국회 정치개혁특별위원회 위원장은 2019. 4. 29. 제368회 국회(임시회) 정치개혁특별위원회 제9차 회의에 ‘공직선거법 일부개정법률안’(심상정 의원 등 17인 발의, 의안번호 제2019985호, 이하 ‘이 사건 원안’이라 한다)의 신속처리대상안건 지정동의안을 상정하였으며, 2019. 4. 30. 제10차 회의에서 투표를 진행하여 재적위원 18인, 총 투표수 12표 중 가(可) 12표로 가결을 선포하였다. 이에 피청구인 국회의장은 2019. 4. 30. 위와 같은 정치개혁특별위원회의 의결에 따라 이 사건 원안을 신속처리대상안건으로 지정하였다.
다. 청구인 국회의원 장제원 등 국회 정치개혁특별위원회의 자유한국당 소속 위원 7인은 이 사건 원안을 포함한 4건의 공직선거법 일부개정법률안에 대하여 안건조정위원회 구성을 요구하였다. 이에 따라 2019. 8. 27. 청구인 국회의원 장제원을 포함한 6인의 안건조정위원회가 구성되어, 당일 제1차 안건조정위원회가 개회되었고, 2019. 8. 28. 제2차 안건조정위원회가 개회되어, 10:14경부터 16:12경까지 위 법률안들에 대해서 조정 심사를 하고, 이 사건 원안을 그대로 조정안으로 의결하였다. 이에 국회 정치개혁특별위원회 위원장은 2019. 8. 29. 정치개혁특별위원회 제16차 전체회의를 개회하여 이 사건 원안에 대하여 표결을 거쳐 조정안 원안 그대로 가결 선포를 하였다. 정치개혁특별위원회에서 가결된 이 사건 원안은 국회 법제사법위
원회를 거쳐 2019. 11. 27. 본회의에 부의되었다.
라. 이후 피청구인 국회의장은 2019. 12. 23. 제372회 국회(임시회) 제1차 본회의에서 의사일정 제1항 제372회 국회(임시회) 회기결정의 건을 상정하였다. 피청구인 국회의장은 회기를 2019. 12. 11.부터 2020. 1. 9.까지 30일간으로 제의하였고, 윤후덕 의원 외 155인이 회기를 2019. 12. 11.부터 12. 25.까지 15일간으로 하자는 수정안을 제출하였다. 청구인 국회의원들은 이 안건에 대하여 국회법 제106조의2 제1항에 따른 무제한토론을 피청구인 국회의장에게 요구하였으나, 피청구인 국회의장은 ‘회기결정의 건’이 무제한토론에 적합하지 않다고 판단하여 이를 실시하지 않고, 국회법 제93조, 제106조에 따른 찬반토론은 허용하였다. 피청구인 국회의장은 이인영 의원의 토론 종결 요청에 따라 찬반토론의 종결을 선포한 다음(국회법 제108조), 회기를 15일간으로 하자는 위 수정안에 대하여 표결을 선포하고, 재석 157인 중 찬성 150인으로 위 수정안이 가결되었음을 선포하였다.
마. 이어서 피청구인 국회의장이 의사일정 제2항부터 제13항까지의 법률안을 상정하여 심사하던 중, 윤후덕 의원 외 155인이 의사일정 제27항 ‘공직선거법 일부개정법률안’의 순서를 변경하여 제4항으로 먼저 상정하여 심의ㆍ처리하는 내용의 ‘의사일정 변경동의의 건’을 제출하였다. 피청구인 국회의장은 이를 상정하고, 제안설명은 단말기 회의자료로 대체한다고 고지한 다음, 국회법 제77조에 따라 토론 없이 표결을 실시하였다. 피청구인 국회의장은 재석 156인 중 찬성 153인으로 위 안이 가결되었음을 선포하였다.
바. 피청구인 국회의장은 위 의결에 따라 의사일정 제4항으로 이 사건 원안을 본회의에 상정하였고, 이에 대해서는 국회법 제95조 제1항 소정의 수정동의로 1건의 수정안[김관영 의원 외 155인, 의안번호 원안과 동일(제2019985호)-이하 ‘이 사건 수정안’이라 한다]이 제출되어 있는 점을 알린 다음, 이 사건 원안과 이 사건 수정안에 대한 심사보고와 제안설명은 단말기의 회의 자료로 대체한다고 고지하였다. 이후 국회법 제106조의2 제1항에 따라 위 법률안에 대한 무제한토론이 실시되었다.
사. 이에 청구인 국회의원들은 2019. 12. 26. 피청구인 국회의장이 2019. 12. 23. 제372회 국회(임시회) 제1차 본회의 과정에서 의사일정 제1항 ‘제372회국회(임시회) 회기결정의 건’과 관련하여 청구인 국회의원들의 무제한토론 요구를 임의로 거부하고 의사일정 제1항을 상정한 행위와 2019. 4. 24. 접수되어 신속처리대상안건으로 지정된 이 사건 원안의 내용과는 다른 이 사건 수정안을 신속처리 절차에 따라 본회의에 상정한 행위가 청구인 국회의원들의 해당 안건에 대한 심의ㆍ표결권을 침해하고, 자유한국당의 국회내 협의권을 침해한다고 주장하며, 위 각 상정행위의 심의ㆍ표결권 침해의 확인과 그 무효 확인을 구하는 권한쟁의심판을 청구하였다(2019헌라6).
아. 한편, 피청구인 국회의장은 2019. 12. 27. 제373회 국회(임시회) 제1차 본회의에서 의사일정 제1항 ‘공직선거법 일부개정법률안’에 대한 의결을 진행하였다. 피청구인 국회의장은 국회법 제96조에 따라 이 사건 수정안에 대해서 표결하도록 하여, 재석 167인 중 찬성 156인으로 이 사건 수정안이 가결되었음을 선포하였다.
자. 이에 청구인들은 2020. 1. 7. 피청구인 국회의장의 이 사건 수정안 가결선포행위가 청구인 국회의원들의 법률안 제출권, 법률안 심의ㆍ표결권을 침해하고, 자유한국당의 입법절차 참여권을 침해하였다고 주장하며, 그 침해의 확인과 이 사건 수정안 가결선포행위의 무효 확인 및 피청구인 국회의 이 같은 공직선거법 개정행위의 위헌, 무효 확인을 구하는 권한쟁의심판을 청구하였다(2020헌라1).
차. 한편, 청구인 국회의원들은 2020. 3. 12. 변론에서 ‘피청구인 국회의장이 2019. 12. 23. 제372회 국회(임시회) 제1차 본회의 과정에서 의사일정 제1항 ‘제372회국회(임시회) 회기결정의 건’과 관련하여 위 청구인들의 무제한토론 요구를 임의로 거부하고 의사일정 제1항을 상정한 행위’를 다투는 부분의 의미가 ‘피청구인 국회의장이 위 안건과 관련하여 위 청구인들의 무제한토론 요구를 임의로 거부하고 의사일정 제1항을 상정한 다음 회기를 2019. 12. 11.부터 12. 25.까지 15일간으로 정하자는 윤후덕 의원 외 155인이 제출한 수정안을 가결선포한 행위’까지 다투는 것임을 명확히 하였다.
2. 심판대상
가. 이 사건 심판대상은 다음과 같다.
(1) 피청구인 국회의장이 ‘제372회 국회(임시회) 회기결정의 건’과 관련하여 회기를 2019. 12. 11.부터 12. 25.까지 15일간으로 정하자는 윤후덕 의원 외 155인이 제출한 수정안을 가결선포한 행위(이하 ‘이 사건 회기 수정안 가결선포행위’라 한다)가 청구인 국회의원들의 심의ㆍ표결권을 침해하였는지 여부 및 그 무효 여부
(2) 피청구인 국회의장이 2019. 12. 27. 이 사건 수정안을 가결선포한 행위(이하 ‘이 사건 수정안 가결선포행위’라 한다)가 청구인 국회의원들의 법률안 제출권, 법률안 심의ㆍ표결권을 침해하는지 여부, 자유한국당의 기회균등의 입법절차 참여권을 침해하였는지 여부 및 이 사건 수정안 가결선포행위의 무효 여부
(3) 피청구인 국회가 위 (2)항의 이 사건 수정안 가결선포행위를 통하여 공직선거법(2020. 1. 14. 법률 제16864호로 개정된 것)을 개정한 행위(이하 ‘이 사건 공직선거법 개정행위’라 한다)가 청구인 국회의원들의 법률안 심의ㆍ표결권을 침해하였는지 여부, 자유한국당의 입법절차 참여권을 침해하였는지 여부 및 그 무효 여부
나. 청구인 국회의원들은 이 사건 회기 수정안 가결선포행위와 관련하여 피청구인 국회의장의 이 사건 회기 수정안의 상정, 무제한토론 거부 및 가결 선포에 이르기까지의 일련의 절차에 위법사유가 있음을 주장한다. 그런데 이러한 절차에 대한 위법 사유는 의결절차의 종결행위인, 이 사건 회기 수정안 가결선포행위에 포함하여 판단할 수 있으므로, 이에 이르기까지의 일련의 절차에 해당하는 행위들은 별도의 심판대상으로 삼지 않는다(헌재 2009. 10. 29. 2009헌라8등; 헌재 2011. 8. 30. 2009헌라7; 헌재 2012. 2. 23. 2010헌라5등 참조).
다. 또한 청구인 국회의원들은 이 사건 수정안 가결선포행위와 관련하여서도 수정안의 상정 및 가결 선포에 이르기까지의 일련의 절차에 위법사유가 있음을 주장하나, 이 역시 법률안 의결절차의 종결행위인 이 사건 수정안 가결선포행위에 포함하여 판단할 수 있으므로, 이에 이르기까지의 일련의 절차에 해당하는 행위들은 별도의 심판대상으로 삼지 않는다(헌재 2009. 10. 29. 2009헌라8등; 헌재 2011. 8. 30. 2009헌라7; 헌재 2012. 2. 23. 2010헌라5등 참조).
라. 이 사건 심판대상에 관련된 헌법, 헌법재판소법 및 국회법 규정의 내용은 [별지2] 관련 법령과 같다.
3. 청구인들의 주장 및 피청구인들의 답변
[별지3] 청구인들의 주장 및 피청구인들의 답변과 같다.
4. 청구인 자유한국당의 승계인 미래통합당의 청구에 관한 판단
가. 청구인 자유한국당의 승계인 미래통합당은 정당도 권한쟁의심판의 청구인능력이 인정되어야 한다고 주장한다. 자유한국당은 정당으로서의 지위와 국회 내의 교섭단체로서의 지위를 모두 가졌으므로, 이에 대해서 나누어 판단한다.
나. 헌법은 제111조 제1항 제4호에서 헌법재판소의 관장사항의 하나로 “국가기관 상호간, 국가기관과 지방자치단체 간 및 지방자치단체 상호간의 권한쟁의에 관한 심판”이라고 규정하고 있을 뿐 권한쟁의심판의 당사자가 될 수 있는 국가기관의 종류나 범위에 관하여는 아무런 규정을 두고 있지 않고, 이에 관하여 특별히 법률로 정하도록 위임하고 있지도 않다. 따라서 헌법재판소법 제62조 제1항 제1호가 비록 국가기관 상호간의 권한쟁의심판을 “국회, 정부, 법원 및 중앙선거관리위원회 상호간의 권한쟁의심판”이라고 규정하고 있다고 할지라도 이 조항의 문언에 얽매여 곧바로 이들 기관 외에는 권한쟁의심판의 당사자가 될 수 없다고 단정할 수는 없고, 헌법 제111조 제1항 제4호에서 말하는 국가기관의 의미와 권한쟁의심판의 당사자가 될 수 있는 국가기관의 범위는 결국 헌법해석을 통하여 확정하여야 할 문제이다.
헌법이 특별히 권한쟁의심판의 권한을 법원의 권한에 속하는 기관소송과 달리 헌법의 최고 해석ㆍ판단기관인 헌법재판소에 맡기고 있는 취지에 비추어 보면, 헌법 제111조 제1항 제4호가 규정하고 있는 ‘국가기관 상호간’의 권한쟁의심판은 헌법상의 국가기관 상호간에 권한의 존부나 범위에 관한 다툼이 있고 이를 해결할 수 있는 적당한 기관이나 방법이 없는 경우에 헌법재판소가 헌법해석을 통하여 그 분쟁을 해결함으로써 국가기능의 원활한 수행을 도모하고 국가권력 간의 균형을 유지하여 헌법질서를 수호ㆍ유지하고자 하는 제도라고 할 것이다.
따라서 헌법 제111조 제1항 제4호의 ‘국가기관’에 해당하는지 아닌지를 판별함에 있어서는 그 국가기관이 헌법에 의하여 설치되고 헌법과 법률에 의하여 독자적인 권한을 부여받고 있는지 여부, 헌법에 의하여 설치된 국가기관 상호간의 권한쟁의를 해결할 수 있는 적당한 기관이나 방법이 있는지 여부 등을 종합적으로 고려하여야 할 것이다(헌재 1997. 7. 16. 96헌라2; 헌재 2010. 10. 28. 2009헌라6 참조).
다. 정당은 국민의 이익을 위하여 책임 있는 정치적 주장이나 정책을 추진하고 공직선거의 후보자를 추천 또는 지지함으로써 국민의 정치적 의사형성에 참여함을 목적으로 하는 정치적 결사로서, 국민의 정치적 의사를 적극적으로 형성하고 각계각층의 이익을 대변하며 정부를 비판하고 정책적 대안을 제시할 뿐만 아니라, 국민 일반이 정치나 국가작용에 영향력을 행사하는 매개체의 역할을 수행하는 등 현대의 대의제 민주주의에 없어서는 안 될 중요한 공적 기능을 수행하고 있다. 이에 헌법은 정당제 민주주의를 채택하여 정당 설립의 자유와 국가의 보호를 규정함으로써(제8조 제1항, 제3항) 정당활동의 자유를 포함한 정당의 자유를 광범위하게 보장하고 있다(헌재 2015. 12. 23. 2013헌바168 참조).
그러나 정당은 국민의 자발적 조직으로, 그 법적 성격은 일반적으로 사적ㆍ정치적 결사 내지는 법인격 없는 사단으로 파악된다(헌재 2007. 10. 30. 2007헌마1128 참조). 비록 헌법이 특별히 정당설립의 자유와 복수정당제를 보장하고, 정당의 해산을 엄격한 요건하에서 인정하는 등 정당을 특별히 보호하고 있으나, 이는 정당이 공권력의 행사 주체로서 국가기관의 지위를 갖는다는 의미가 아니고 사인에 의해서 자유로이 설립될 수 있다는 것을 의미한다. 따라서 정당은 특별한 사정이 없는 한 권한쟁의심판절차의 당사자가 될 수는 없다.
라. 한편, 국회법 제33조 제1항 본문은 정당이 교섭단체가 될 수 있다고 규정하고 있다. 교섭단체는 국회의 원활한 운영을 위하여 소속의원의 의사를 수렴ㆍ집약하여 의견을 조정하는 교섭창구의 역할을 하는 조직이다. 국회법상 교섭단체의 대표의원은 국회 내부의 기관 구성에 참여하거나, 의사와 관련하여 합의권이나 협의권 등 각종 권한을 부여받는바, 이는 교섭단체의 권한을 대표의원을 통해서 행사하는 것으로 볼 수 있다.
그러나 헌법은 권한쟁의심판청구의 당사자로 국회의원들의 모임인 교섭단체에 대해서 규정하고 있지 않다. 국회는 교섭단체와 같이 국회의 내부 조직을 자율적으로 구성하고 그에 일정한 권한을 부여할 수 있으나(헌재 2003. 10. 30. 2002헌라1 참조), 헌법은 국회의원들이 교섭단체를 구성하여 활동하는 것까지 예정하고 있지 아니하다. 교섭단체가 갖는 권한은 원활한 국회 의사진행을 위하여 국회법에서 인정하고 있는 권한일 뿐이다.
또한 교섭단체의 권한 침해는 교섭단체에 속한 국회의원 개개인의 심의ㆍ표결권 등 권한 침해로 이어질 가능성이 높은바, 교섭단체와 국회의장 등 사이에 분쟁이 발생하더라도 국회의원과 국회의장 등 사이의 권한쟁의심판으로 해결할 수 있다. 따라서 위와 같은 분쟁을 해결할 적당한 기관이나 방법이 없다고 할 수 없다.
이러한 점을 종합하면, 교섭단체는 그 권한침해를 이유로 권한쟁의심판을 청구할 수 없다.
마. 위에서 본 바와 같이, 정당은 사적 결사와 국회 교섭단체로서의 이중적 지위를 가지나, 어떠한 지위에서든 헌법 제111조 제1항 제4호 및 헌법재판소법 제62조 제1항 제1호의 ‘국가기관’에 해당한다고 볼 수 없으므로, 권한쟁의심판의 당사자능력이 인정되지 아니한다.
따라서 청구인 자유한국당의 승계인 미래통합당의 심판청구는 청구인능력이 없는 자가 제기한 것으로서 모두 부적법하다.
5. 청구인 국회의원들의 피청구인 국회의 이 사건 공직선거법 개정행위에 대한 청구에 관한 판단
청구인 국회의원들은 피청구인 국회의 이 사건 공직선거법 개정행위가 청구인 국회의원들의 법률안 심의ㆍ표결권을 침해하였다고 주장한다.
권한쟁의심판은 피청구인의 처분 또는 부작위가 청구인의 권한을 침해하였거나 침해할 현저한 위험이 있는 경우에만 청구할 수 있다(헌법재판소법 제61조 제2항 참조). 피청구인 국회가 이 사건 공직선거법을 개정한 행위는 국회입법으로서 헌법재판소법 제61조 제2항의 처분에 해당하고, 따라서 권한쟁의심판의 대상이 될 수 있다.
그러나 국회의 위와 같은 입법이 권한쟁의심판의 대상이 되는 처분에 해당하더라도 이러한 처분에 대한 권한쟁의심판이 적법하기 위해서는 이것이 청구인의 권한을 침해하였거나 침해할 현저한 위험성이 있어야 한다. 그런데 이 사건 공직선거법 개정행위로 개정된 공직선거법(2020. 1. 14. 법률 제16864호)의 내용은 선거권자의 연령을 낮추고, 국회의원선거와 관련하여 부분적으로 준연동형 비례대표제를 도입하여 비례대표국회의원의 선출방식을 변경하는 등 선거와 관련된 내용만을 담고 있어, 국회의원을 선출하는 방법과 관련되어 문제될 뿐이고, 청구인 국회의원들이 침해되었다고 주장하는 법률안 심의ㆍ표결권과는 아무런 관련이 없다.
그렇다면 피청구인 국회의 이 사건 공직선거법 개정행위로 인하여 청구인 국회의원들의 법률안 심의ㆍ표결권이 침해될 가능성은 없다고 할 것이므로, 이 부분 심판청구는 부적법하다.
6. 청구인 국회의원들의 피청구인 국회의장의 이 사건 회기 수정안 가결선포행위에 대한 청구에 관한 판단
가. 쟁점
(1) 청구인 국회의원들은 2019. 12. 23. 제372회 국회(임시회) 제1차 본회의에서 의사일정 제1항으로 상정된 ‘제372회 국회(임시회) 회기결정의 건’에 대하여 무제한토론을 하기 위해서 재적의원 3분의 1 이상이 서명한 무제한토론 요구서를 피청구인 국회의장에게 제출하였다. 피청구인 국회의장은 ‘국회법 검토 결과 회기결정의 건은 무제한토론이 적합하지 않다는 결론을 내렸다.’라는 이유로 위 안건에 대하여 무제한토론을 실시하지 않았다.
청구인 국회의원들은 피청구인 국회의장이 위 안건에 대하여 무제한토론을 실시하지 않은 채 이 사건 회기 수정안의 가결을 선포하여 청구인 국회의원들의 위 안건에 대한 심의ㆍ표결권을 침해하였으므로 이 사건 회기 수정안 가결선포행위는 무효라고 주장한다.
따라서 이 사건 회기 수정안 가결선포행위가 국회법 제106조의2에 위배되어 청구인 국회의원들의 심의ㆍ표결권을 침해하였는지 여부 및 무효 여부를 살펴본다.
(2) 한편, 청구인 국회의원들은 이 사건 회기 수정안 가결선포행위에 대한 청구와 관련하여, 의회민주주의 및 다수결원리 위반, 피청구인 국회의장의 정치적 중립의무 위반 등도 함께 주장하고 있다. 그러나 이러한 주장은 청구인 국회의원들의 권한 침해와는 관련이 없거나 심의ㆍ표결권 침해 주장과 동일하므로 이에 대해서 따로 판단하지 아니한다.
나. 이 사건 회기 수정안 가결선포행위의 심의ㆍ표결권 침해 여부
(1) 국회의 자율권과 국회의장의 의사진행 권한
헌법 제64조는 국회가 법률에 저촉되지 아니하는 범위 안에서 의사와 내부규율에 관한 규칙을 제정할 수 있고, 국회의원의 자격심사ㆍ징계ㆍ제명에 관하여 자율적 결정을 할 수 있음을 규정하여 국회의 자율권을 보장하고 있다. 이에 따라 국회는 국민의 대표기관이자 입법기관으로서 의사와 내부규율 등 국회운영에 관하여 다른 국가기관의 간섭을 받지 아니하고 스스로의 문제를 자주적으로 처리할 수 있는 폭넓은 자율권을 가진다. 국회의 자율권은 의회주의사상에 그 뿌리를 두고 권력분립의 원칙에 입각한 것으로, 현대국가의 의회에서는 국회가 갖는 입법ㆍ재정ㆍ견제ㆍ인사기능의 실효성을 높이기 위해서 필요불가결한 국회기능의 하나로 간주되고 있다(헌재 1997. 7. 16. 96헌라2; 헌재 1998. 7. 14. 98헌라3; 헌재 2003. 10. 30. 2002헌라1; 헌재 2006. 2. 23. 2005헌라6; 헌재 2010. 12. 28. 2008헌라7 참조).
특히 국회법 제10조는 국회의장으로 하여금 국회를 대표하고 의사를 정리하며 질서를 유지하고 사무를 감독하도록 하고 있고, 국회법 제6장의 여러 규정들은 회의절차 전반에 관하여 국회의장에게 폭넓은 권한을 부여하고 있어 국회의 의사진행에 관한 한 원칙적으로 국회의장에게 그 권한과 책임이 귀속된다. 국회의장의 의사진행에 관한 폭넓은 재량권은 국회의 자율권의 일종이므로, 본회의의 의사절차에 다툼이 있는 경우 의사진행의 방법을 선택하는 문제는 원칙적으로 이에 관한 전반적이고 포괄적인 권한과 책임이 있는 국회의장이 재량으로 결정하여야 할 영역에 속한다.
따라서 국회의장의 의사절차 진행 행위는 그것이 헌법이나 법률에 명백히 위배되는 행위라고 인정되지 않는 한 다른 국가기관은 이를 존중하여야 한다(헌재 1998. 7. 14. 98헌라3; 헌재 2000. 2. 24. 99헌라1; 헌재 2006. 2. 23. 2005헌라6; 헌재 2008. 4. 24. 2006헌라2 참조).
(2) 무제한토론제도의 취지
2012. 5. 25. 법률 제11453호로 개정된 국회법은 ‘쟁점 안건의 심의과정에서 물리적 충돌을 방지하고 안건이 대화와 타협을 통하여 심의되며 소수 의견이 개진될 수 있는 기회를 보장하면서도 효율적으로 심의되도록 하여 민주적이고 효율적인 국회를 구현’하기 위하여, 무제한토론제도(제106조의2)를 비롯하여 심사기간 지정제도(제85조), 위원회의 안건조정제도(제57조의2), 안건신속처리제도(제85조의2), 의안 등 자동상정제도(제59조의2), 법제사법위원회 체계ㆍ자구심사 지연 법률안의 본회의 자동부의제도(제86조) 등을 도입하였다. 위 제도들은 모두 ‘대화와 타협을 통한 안건의 심의’와 ‘효율적인 안건의 심의’라는 두 가지 목적을 동시에 추구하는 것으로, 궁극적으로는 의회정치의 정상화 도모를 입법취지로 한다.
국회법 제106조의2를 구체적으로 살펴보면, 무제한토론제도가 위 두 가지 목적을 동시에 추구하는 제도임이 더욱 분명히 드러난다. 국회법 제106조의2 제1항, 제3항 전문, 제4항은 재적의원 3분의 1 이상이 서명한 무제한토론 요구서가 제출되면 해당 안건에 대하여 시간의 제한을 받지 아니하는 토론을 반드시 실시하도록 규정함으로써 의원이 해당 안건에 대하여 충분히 의견을 개진할 수 있는 기회를 보장하고 있다. 또한 같은 조 제6항 전문은 재적의원 3분의 1 이상의 서명으로 무제한토론의 종결동의(終結動議)가 제출되더라도 동의가 제출된 때부터 24시간이 지난 후에만 표결할 수 있도록 하여 의원들이 최소한 24시간 동안은 해당 안건에 대하여 의견을 개진할 수 있도록 규정하고 있다.
반면, 같은 조 제3항 후문은 의원 1명당 해당 안건에 대하여 한 차례만 토론할 수 있도록 제한하고 있고, 같은 조 제9항은 무제한토론의 종결이 선포되었거나 선포된 것으로 보는 안건에 대해서는 무제한토론을 요구할 수 없도록 하여 해당 안건에 대하여 한 차례만 무제한토론이 이루어지도록 제한하고 있다. 또한 같은 조 제6항, 제7항은 무제한토론의 종결동의에 대해서는 토론을 하지 아니하고 표결하여 재적의원 5분의 3 이상의 찬성으로 가결되면 의장이 무제한토론의 종결을 선포한 후 해당 안건을 지체 없이 표결하도록 규정하고 있다. 같은 조 제8항은 무제한토론을 실시하는 중에 해당 회기가 끝나는 경우에는 무제한토론의 종결이 선포된 것으로 보고, 바로 다음 회기에서 해당 안건을 지체 없이 표결하도록 규정하고 있다. 위 조항들은 무제한토론으로 인하여 국회의 의사절차가 지나치게 지연되거나 해당 안건에 대한 처리 자체가 불가능하게 되는 것을 방지함으로써 ‘효율적인 안건의 심의’를 도모하기 위한 것이다.
결국 무제한토론제도는 의결정족수를 충족할 수 있는 의원들이 다른 의원들에게 의견을 개진할 수 있는 기회조차 주지 아니한 채 의안을 일방적으로 통과시키는 것을 방지하기 위하여 도입된 것으로, 소수 의견이 개진될 수 있는 기회를 보장하면서도 안건에 대한 효율적인 심의가 이루어지도록 하려는 데에 그 입법취지가 있다.
(3) ‘회기결정의 건’이 무제한토론의 대상인지 여부
(가) 회기의 의의 및 국회의 정상적인 운영 절차
국회의 회기란 국회가 의사와 관련된 활동을 할 수 있는 기간으로서 집회일부터 폐회일까지를 의미한다. 국회법 제7조 제1항은 “국회의 회기는 의결로 정하되, 의결로 연장할 수 있다.”라고 규정하고 있고, 같은 조 제2항은 “국회의 회기는 집회 후 즉시 정하여야 한다.”라고 규정하고 있다. 이는 국회의 회기가 국회 운영에서 가장 기본적인 사항에 해당하므로 국회 운영의 예측가능성을 높이고 의사를 효율적으로 진행하기 위하여, 국회의 집회일에 본회의를 개의하여 회기를 정하도록 규정한 것이다.
구체적으로 살펴보면, 국회법 제76조 제2항, 제4항은 국회의장이 회기 중 본회의 개의일시 및 심의대상 안건의 대강을 적은 회기 전체 의사일정을 작성하여 지체 없이 의원에게 통지하고 전산망 등을 통하여 공표하도록 규정하고 있다. 또한 국회법 제77조는 의원 20명 이상의 연서에 의한 동의(動議)로 본회의 의결이 있거나 국회의장이 각 교섭단체 대표의원과 협의하여 필요하다고 인정하는 때에만 회기 전체 의사일정의 일부를 변경할 수 있도록 규정하고 있다. 위 규정들의 취지는 본회의의 개의일시와 심의대상 안건을 사전에 의원, 정부 및 일반국민에게 알림으로써 효율적인 회의준비 및 의사진행을 도모하고, 안건심의의 공정성을 제고하기 위한 것인데, 국회의 회기가 먼저 정해진 경우에만 이를 전제로 한 회기 전체 의사일정을 작성함으로써 위와 같은 입법목적을 충분히 달성할 수 있다.
만일 불가피한 사정으로 국회가 집회 후 즉시 회기를 정하지 못한 경우에는 회기는 그 의결이 있는 날까지 미정인 상태로 집회일부터 진행되는 것으로 보되, 회기의 의결이 없더라도 “정기회의 회기는 100일을, 임시회의 회기는 30일을 초과할 수 없다.”라고 규정한 헌법 제47조 제2항에 따라 위 기간을 경과함으로써 자동으로 폐회된다. 다만 이와 같은 경우에도 헌법 제47조 제2항이 회기의 일수를 제한하고 있어 결과적으로 그 기간을 초과하여 개회하지 못하는 것일 뿐, 헌법 제47조 제2항이 특정한 국회의 회기를 직접 정한 것은 아니다. 또한 국회가 운영상 불가피한 사유로 회기를 정하지 못한 경우가 있었다는 이유로 국회법 제7조 제2항의 구속력이 인정되지 않는다고 해석하거나, 국회의 회기를 신속히 결정할 필요성이 없다고 볼 수는 없다.
그러므로 집회 후 즉시 의결로 국회의 회기를 정하는 것이 국회법이 예정하고 있는 국회의 정상적인 운영 방식이다. 국회가 불가피한 사정이 없음에도 불구하고 집회 후 즉시 회기를 의결하지 않는 것은 국회법 제7조에 위배되는 비정상적인 운영이라고 볼 수밖에 없다.
(나) 회기의 결정을 전제로 하는 무제한토론제도
무제한토론제도는 다른 국회의 의사절차와 마찬가지로 국회법이 예정하고 있는 절차에 따라 국회가 정상적으로 운영되는 것을 전제로 하여 도입되었다.
국회법 제106조의2 제8항은 “무제한토론을 실시하는 중에 ‘해당 회기가 끝나는 경우’에는 무제한토론의 종결이 선포된 것으로 본다. 이 경우 해당 안건은 바로 다음 회기에서 지체 없이 표결하여야 한다.”라고 규정하고 있다. 이는 국회가 집회 후 즉시 의결로 국회의 회기를 정하여 해당 회기의 종기가 정해져 있는 상태에서 무제한토론이 실시되는 것을 전제로 하여, 해당 회기의 종기까지만 무제한토론을 보장한 것이다.
(다) ‘회기결정의 건’에 대한 무제한토론 시 표결이 이루어질 수 있는지 여부
1) ‘회기결정의 건’에 대하여 무제한토론이 실시되는 경우, 무제한토론을 할 의원이 더 이상 없거나 재적의원 5분의 3 이상의 찬성으로 무제한토론의 종결동의가 가결되어 무제한토론이 종결되지 않으면(국회법 제106조의2 제7항), 국회가 해당 회기를 정하지 못하게 된다.
이 경우 헌법 제47조 제2항에 따라, 해당 회기는 집회일로부터 100일(정기회의 경우) 또는 30일(임시회의 경우)을 경과함으로써 자동으로 폐회됨은 앞서 본 바와 같다. 이는 헌법 제47조 제2항이 회기의 일수를 제한하고 있어 결과적으로 국회가 자동으로 폐회되는 것에 불과할 뿐이고, 헌법 또는 국회가 해당 회기를 정한 것으로 볼 수는 없다.
또한 국회법 제106조의2 제8항은 “무제한토론을 실시하는 중에 해당 회기가 끝나는 경우에는 무제한토론의 종결이 선포된 것으로 본다. 이 경우 해당 안건은 바로 다음 회기에서 지체 없이 표결하여야 한다.”라고 규정하고 있으나, 이미 헌법 제47조 제2항에 의하여 종료된 해당 회기를 그 다음 회기에 이르러 다시 결정할 여지는 없다.
결국 ‘회기결정의 건’에 대하여 무제한토론이 실시되는 경우, 무제한토론으로 인하여 ‘회기결정의 건’이 폐기되는 결과가 발생한다. 이는 무제한토론이 ‘회기결정의 건’의 처리 자체를 봉쇄하는 것이어서, 당초 특정 안건에 대한 처리 자체를 불가능하게 하는 것이 아니라 최대 다음 회기까지 처리를 지연시키는 수단으로 도입된 무제한토론제도의 취지에 반할 뿐만 아니라, 국회가 집회 후 즉시 의결로 회기를 정하도록 규정한 국회법 제7조에도 정면으로 위배된다.
2) 국회는 집회할 때마다 해당 회기를 정한다(국회법 제7조). 따라서 국회가 회기를 정하지 못하게 되는 결과는 한 회기에 한하여 발생하는 것이 아니다. 이전 회기의 ‘회기결정의 건’[예를 들어, 제372회 국회(임시회) 회기결정의 건]과 그 다음 회기의 ‘회기결정의 건’[예를 들어, 제373회 국회(임시회) 회기결정의 건]은 다른 것이므로, 이전 회기의 ‘회기 결정의 건’에 대하여 무제한토론이 실시되었다고 하더라도, 그 다음 회기의 ‘회기 결정의 건’에 대하여 무제한토론이 실시될 수 있다.
따라서 ‘회기결정의 건’이 무제한토론의 대상이라고 볼 경우, 집회할 때마다 ‘해당 회기결정의 건’에 대하여 무제한토론이 개시되어, 헌법 제47조 제2항의 회기 제한기간(정기회의 경우 100일, 임시회의 경우 30일)에 도달하여 국회가 자동으로 폐회될 때까지 ‘해당 회기결정의 건’에 대한 무제한토론이 실시될 수 있다. 이 경우 국회는 매 회기에 헌법 제47조 제2항에 따라 자동으로 폐회될 때까지 ‘해당 회기결정의 건’에 대한 무제한토론만을 하고 다른 안건은 전혀 심의ㆍ표결할 수 없게 되므로 의정활동이 사실상 마비된다.
결국 ‘회기결정의 건’이 무제한토론의 대상에 포함된다고 해석하는 경우, ‘회기결정의 건’이 본회의에 상정되면 이에 대한 무제한토론이 개시되어 의정활동이 마비될 가능성이 있으므로, 이와 같은 결과를 피하기 위해서는 국회는 매 회기에 회기를 정하는 것을 포기할 수밖에 없다. 회기를 정하지 못한 채 국회가 비정상적으로 운영되도록 하는 것이 의회정치의 정상화를 도모하고자 도입된 무제한토론제도가 의도한 바라고 볼 수는 없다.
3) ‘회기결정의 건’이 무제한토론의 대상이 된다고 보더라도, 국회법 제106조의2 제5항 내지 제7항에 따라 재적의원 5분의 3 이상의 찬성으로 무제한토론의 종결동의를 가결시킴으로써 회기를 정할 수 있으므로 위와 같은 문제를 해결할 수 있다는 견해가 있을 수 있다.
그러나 앞서 본 바와 같이 무제한토론제도는 국회가 의결로 회기를 정하여 해당 회기의 종기가 정해져 있는 것을 전제로 하여, 해당 회기의 종기까지만 무제한토론을 보장한 것이다(국회법 제106조의2 제8항).
무제한토론의 종결동의는 해당 회기의 종기에 이르기 전에도 예외적으로 재적의원 5분의 3 이상의 찬성이라는 매우 가중된 요건 하에서 무제한토론을 종결할 수 있도록 하는 데에 그 목적이 있다. 무제한토론의 종결동의 역시 국회법 제7조에 따라 회기가 정해진 상태임을 전제로 하는 제도이지, 회기 자체를 정하는 안건에 적용되도록 도입된 것은 아니다.
‘회기결정의 건’에 대해서도 무제한토론이 허용된다고 보아 회기를 정하지 못하게 하는 것뿐만 아니라, 재적의원 5분의 3 이상의 찬성이 확보되는 경우에만 회기를 정할 수 있도록 하는 것 역시 국회법이 예정한 정상적인 국회 운영에서 벗어나는 것이고, 무제한토론제도가 소수에게 ‘재적의원 5분의 3 이상이 찬성하지 않는 이상 회기를 정할 수 없도록 하는 권한’까지 보장한 것이라고 보기도 어렵다.
국회법 제106조의2의 입법 당시 2012. 5. 2. 제307회 국회(임시회) 제1차 본회의에서, 김영선 의원은 ‘필리버스터에 의해서 의사진행을 방해할 때 5분의 3 의결을 얻지 아니하면 종결시킬 수가 없기 때문에 국회가 작동 중지됩니다.’라는 취지로 발언하였다.
이에 대하여 박상천 의원은 ‘필리버스터 종결은 5분의 3 의결만 있는 것이 아니고 회기 종료에 의한 필리버스터 종결이 있습니다. 가령 5월 임시국회에서 우리가 필리버스터로 어떤 법안을 저지했을 때 6월 달 임시국회를 소집하면 5월 임시국회 회기 종료와 더불어 필리버스터는 종결되고 6월 임시국회 첫날에 지체 없이 법안을 과반수 표결을 하게 됩니다. 따라서 쟁점 법안을 통과시킬 수 없게 하는 식물국회가 된다는 이론은 법안 내용을 자세히 검토하지 않은 결과에 연유한다고 생각합니다. 필리버스터의 요건을 강화시켜 놓은 것은 단독 과반수로 통과시키기 어렵게 만듦으로써 협상에 의한 타협안이 도출될 수 있도록 하는 장치에 불과하고 그 루트에 의하지 않고 아까 말씀드린 대로 회기 종료에 의한 필리버스터 종결을 기도할 경우에는 쉽게 돌파할 수 있습니다.’라고 발언하였다. 이는 무제한토론이 ‘재적의원 5분의 3 이상의 찬성으로 무제한토론의 종결동의가 가결된 경우’(국회법 제106조의2 제5항 내지 제7항) 외에, ‘회기가 만료되는 경우’(같은 조 제8항)에도 종결되므로 국회 운영상의 장애를 초래하지 않는다는 취지이다.
이러한 입법 당시의 논의에 비추어 볼 때에도, 무제한토론제도가 회기 자체를 재적의원 5분의 3 이상의 찬성으로 정하는 상황을 상정하고 있다고 해석할 수 없다.
(라) ‘회기결정의 건’에 대한 무제한토론이 야기하는 국회 운영상 장애
1) 현대국가에서 국회가 처리해야 하는 안건의 양이 매우 방대해짐에 따라 의사절차의 효율적이고 능률적인 운영은 국회의 기능 수행을 위한 필수적인 전제조건이 되었다. 특히 국민의 안전이나 경제정책과 관련된 주요 법안 등 국가적으로 반드시 긴급하게 처리해야 하는 안건의 처리가 지연되면 국회가 국민의 대의기관으로서의 역할을 제대로 수행하지 못할 우려가 있다. 따라서 ‘회기결정의 건’이 무제한토론의 대상인지 여부를 판단할 때 무제한토론을 허용할 경우 국회의 운영에 심각한 장애를 초래할 가능성이 있는지 여부도 고려하여야 한다.
앞서 본 바와 같이 ‘회기결정의 건’이 무제한토론의 대상이라고 보면, 국회는 매 회기에 헌법 제47조 제2항에 따라 자동으로 폐회될 때까지 ‘해당 회기결정의 건’에 대한 무제한토론만을 하고 다른 안건은 전혀 심의ㆍ표결할 수 없게 되어 의정활동이 사실상 마비될 가능성이 있다.
이에 관하여 반대의견은 “‘회기결정의 건’과 관련하여 한 차례 무제한토론이 실시되었을 경우, 국회법 제76조 제2항에 따라 의사일정을 작성할 권한이 있는 의장으로서는 다음 회기에는 ‘회기결정의 건’을 무제한토론이 요구된 쟁점 의안보다 후순위로 작성하거나 ‘회기결정의 건’을 의사일정 자체에서 배제하여, ‘회기결정의 건’을 이유로 무제한토론이 반복되는 것을 방지할 수 있다.”라고 한다.
그러나 국회법 제77조는 의원 20명 이상의 연서에 의한 동의(動議)로 본회의 의결이 있으면 당일 의사일정의 안건 추가 및 순서 변경을 할 수 있도록 규정하고 있다. 따라서 의장이 ‘회기결정의 건’을 의사일정에서 배제하거나 쟁점 안건보다 후순위로 작성하더라도, 다수파가 ‘회기결정의 건’을 의사일정의 안건으로 추가하고 그 순서를 쟁점 안건보다 선순위로 변경하도록 본회의의 의결이 이루어지면, ‘회기결정의 건’이 쟁점 안건보다 먼저 상정된다. 그러므로 국회법 제76조 제2항에 의한 의장의 의사일정 작성만으로 ‘회기결정의 건’에 대한 무제한토론이 반복되는 것을 방지할 수 있다고 볼 수 없다.
나아가 의정활동이 마비되는 것을 피하기 위하여 국회가 매 회기에 회기를 정하는 것을 포기하고 쟁점 안건을 먼저 상정하더라도, 쟁점 안건에 대하여 헌법 제47조 제2항의 회기제한 기간(정기회의 경우 100일, 임시회의 경우 30일) 동안 무제한토론이 계속되면, 국회는 위 기간이 지나 해당 회기가 만료된 후 다음 회기가 소집되어 의결정족수를 충족할 수 있는 의원이 실제로 집회할 때까지 단 한 건의 쟁점 안건만을 처리할 수 있게 된다. 이처럼 국회가 100일 또는 30일이 넘는 기간 동안 단 한 건의 안건만을 처리하게 되는 것 역시 국회의 의사결정에 심각한 장애를 초래할 가능성이 있다.
2) ‘회기결정의 건’이 무제한토론의 대상이 된다고 보더라도, 의제 외 발언을 금지한 국회법 제102조와 이를 위반한 의원에 대한 제재수단(제145조 제1항, 제2항, 제155조)을 통하여 불필요한 의사절차의 지연을 방지할 수 있다는 견해가 있을 수 있다.
그러나 위 규정 자체로도 국회법 제102조를 위반하여 ‘회의장의 질서를 어지럽혔을 때’(제145조 제1항, 제2항) 또는 ‘의사진행을 현저히 방해하였을 때’(제155조)에만 의원의 발언을 제재할 수 있다. 또한 2016. 2. 23. 제340회 국회(임시회) 제7차 본회의에서, ‘국민보호와 공공안전을 위한 테러방지법안’에 대하여 실시된 무제한토론과 관련하여 국회의장은 ‘어떤 것이 국회법 제102조가 규정한 의제 외 발언인지 구체적으로 식별하는 규칙이나 조항은 없고, 필리버스터 발언을 상당히 폭넓게 해 온 선례가 존재하므로, 의제와 직접적인 연관성을 갖는 부분뿐만 아니라 의제와 간접적인 관련성을 갖는 부분까지도 허용된다고 보아야 합니다.’라는 취지로 발언하였다.
따라서 위 규정들만으로 의사의 불필요한 지연이 충분히 방지될 수 있다고 보기도 어렵다.
(마) ‘회기결정의 건’에 대한 무제한토론이 국회법 제106조의2에 부합하는지 여부
1) 국회법 제106조의2 제8항 후문
국회법 제106조의2 제8항은 “무제한토론을 실시하는 중에 해당 회기가 끝나는 경우에는 무제한토론의 종결이 선포된 것으로 본다. 이 경우 해당 안건은 바로 다음 회기에서 지체 없이 표결하여야 한다.”라고 규정하고 있다. 위 규정은 무제한토론의 대상이 된 안건이 이후의 회기에서 표결될 수 있는 안건임을 전제로 하고 있으므로, 해당 회기에만 적용되어 이후의 회기에서 표결될 수 없는 안건은 무제한토론의 대상에서 제외된다고 해석하는 것이 타당하다. 그런데 성질상 ‘회기결정의 건’은 해당 회기가 종료된 후 소집된 다음 회기에서 표결될 수 없다. 따라서 ‘회기결정의 건’이 무제한토론의 대상이 된다고 해석하는 것은 국회법 제106조의2 제8항 후문에 반한다.
2) 국회법 제106조의2 제3항 후문, 제9항
국회법 제106조의2 제3항 후문은 해당 안건에 대하여 의원 1명당 한 차례만 무제한토론을 할 수 있도록 규정하고 있고, 같은 조 제9항은 무제한토론의 종결이 선포되었거나 선포된 것으로 보는 안건에 대해서는 무제한토론을 요구할 수 없도록 규정하고 있다.
그런데 이 사건과 같이 이 사건 원안이 쟁점이 되어 이에 대한 무제한토론이 실시될 예정인 상황에서 ‘회기결정의 건’에 대하여도 무제한토론을 실시할 경우, ‘회기결정의 건’에 대한 무제한토론의 내용은 실질적으로 이 사건 원안에 관한 토론과 동일하거나 상당 부분 중복될 것이다. 이는 하나의 안건에 대하여 2회의 무제한토론을 실시하는 결과를 초래하게 되므로, 앞서 본 국회법 제106조의2 제3항 후문, 제9항의 취지에 반한다.
(바) 국회 선례
국회는 국회법 제106조의2에 명문으로 무제한토론을 불허하는 규정이 없음에도 불구하고 2013. 11. 28. 제320회 국회(정기회) 제15차 본회의에서 ‘감사원장 임명동의안’에 대하여, 2019. 12. 10. 제371회 국회(정기회) 제12차 본회의에서 ‘국가인권위원회 위원 선출안’에 대하여 무제한토론을 허용하지 아니하였다. 국회법 제106조의2의 입법 당시 어떠한 안건이 무제한토론의 대상인지 여부를 개별적으로 논의하지는 않았으므로, 입법 당시의 취지는 국회 선례를 통하여 무제한토론의 대상을 구체적으로 형성해 나가고자 했던 것이라고 볼 여지도 있다.
(사) 소결
무제한토론제도의 입법취지는 소수 의견이 개진될 수 있는 기회를 보장하면서도 안건에 대한 효율적인 심의가 이루어지도록 하는 것인 점, 국회법 제7조가 집회 후 즉시 의결로 회기를 정하도록 한 취지와 회기제도의 의미, 헌법과 국회법이 예정하고 있는 국회의 정상적인 운영 절차, ‘회기결정의 건’에 대한 무제한토론을 허용할 경우 국회의 운영에 심각한 장애가 초래될 수 있는 점, 국회법 제106조의2의 규정, 국회 선례 등을 체계적ㆍ종합적으로 고려하면, ‘회기결정의 건’은 그 본질상 국회법 제106조의2에 따른 무제한토론의 대상이 되지 않는다고 보는 것이 타당하다.
(4) 소결론
그렇다면 피청구인 국회의장이 ‘회기결정의 건’에 대하여는 무제한토론이 허용되지 않는다고 판단하고 이 사건 회기 수정안의 가결을 선포한 행위가 피청구인 국회의장이 갖는 의사진행의 재량권을 벗어나 명백히 국회법 제106조의2에 위배된다고 볼 수 없으므로, 피청구인 국회의장의 이 사건 회기 수정안 가결선포행위는 청구인 국회의원들의 심의ㆍ표결권을 침해하였다고 볼 수 없다.
다. 이 사건 회기 수정안 가결선포행위의 무효 여부
피청구인 국회의장의 이 사건 회기 수정안 가결선포행위는 청구인 국회의원들의 심의ㆍ표결권을 침해하지 않으므로, 더 나아가 살펴볼 필요 없이 이 사건 회기 수정안 가결선포행위는 무효로 볼 수 없다.
7. 청구인 국회의원들의 피청구인 국회의장의 이 사건 수정안 가결선포행위에 대한 청구에 관한 판단
가. 쟁점 정리
(1) 청구인 국회의원들은 이 사건 원안이 국회 정치개혁특별위원회 안건조정위원회의 심의를 제대로 거치지 아니하여 국회법 제57조의2 제2항, 제9항 및 제85조의2 제3항에 위배되어 위법하다고 주장한다. 그리고 이 사건 수정안이 본회의에 상정되는 과정에서 의사일정 변경이 있었는바, 교섭단체 대표와 협의를 거치지 아니한 것이 국회법 제77조에 위배되고, 이 사건 수정안의 제안 설명을 단말기 화면으로 대체한 것이 국회법 제93조에 위배된다고 주장한다. 또한 신속처리대상안건으로 본회의에 상정된 이 사건 원안에 대해서 이 사건 수정안을 제출한 것은 국회법 제85조의2에 위배되고, 이 사건 수정안은 이 사건 원안의 취지 및 내용과 직접 관련되지 아니하여 국회법 제95조 제5항에 위배되므로 이 사건 수정안 가결선포행위는 청구인 국회의원들의 법률안 심의ㆍ표결권을 침해한다고 주장한다. 청구인 국회의원들은 이처럼 이 사건 수정안 가결선포행위가 청구인 국회의원들의 법률안 심의ㆍ표결권을 침해하므로, 무효라고 주장한다. 이에 대해서 차례로 판단한다.
(2) 한편, 청구인 국회의원들은 또한 이 사건 수정안 가결선포행위가 청구인 국회의원들의 법률안 제출권을 침해한다고 주장한다. 그러나 이 사건 수정안이 가결선포되었다고 하더라도 청구인 국회의원들이 다른 내용의 법률안을 제안할 수 있으므로, 법률안 심의ㆍ표결권 침해 여부 외에 법률안 제출권의 침해 여부에 대해서는 별도로 판단하지 아니한다.
또한 청구인 국회의원들이 국회 사법개혁특별위원회 위원 개선행위의 위법성에 대해서도 주장하고 있으나, 이는 이 사건 수정안 가결선포행위의 청구인 국회의원들의 권한침해에 관한 주장으로 볼 수 없으므로, 이에 대해서 별도로 판단하지 아니한다.
나. 국회법 제57조의2 제2항, 제9항 및 제85조의2 제3항 위배 여부
청구인 국회의원들은 이 사건 수정안이 대체한 이 사건 원안이 정치개혁특별위원회 안건조정위원회의 90일간의 합법적 조정기간을 보장하지 않고 그 기간 내에 교섭단체인 자유한국당 및 그 소속의원들을 배제한 채 의결하여, 국회법 제57조의2 제2항, 제9항에 위배되었고, 정치개혁특별위원회에서는 이 사건 원안에 대한 제대로 된 심사 없이 의결을 강행하여, 국회법 제85조의2 제3항에 위배되었으므로, 이 사건 수정안도 위법하다고 주장한다.
그러나 국회법 제57조의2 제2항은 안건조정위원회의 활동기한 상한을 정한 것이어서 활동기한 만료 전이라도 안건조정위원회가 안건에 대한 조정 심사를 마친다면 조정안을 의결할 수 있다. 따라서 국회법상 90일 또는 신속처리대상안건의 심사기간과 같은 안건조정위원회의 활동종료기한이 도래하지 않았음에도 위 안건조정위원회 위원장이 이 사건 원안을 조정안으로 가결선포하였다는 사정만으로 이를 국회법에 위배되었다고 볼 수는 없다.
또한, 비록 위 안건조정위원회의 경우 조정 안건에 대한 정치세력 사이의 대립이 심했고, 그 구성이 요구된 날부터 단 이틀이 지난 후에 의결했다고 하더라도, 이러한 사정만으로 실제로 조정 과정이 없었다고 판단하기 어려우므로, 위 안건조정위원회 위원장의 가결선포행위가 국회법에 위배되었다고 보기는 어렵다.
이처럼 위 안건조정위원회 위원장의 가결선포행위에는 청구인 국회의원들이 주장하는 위법 사유가 없으므로, 정치개혁특별위원회 위원장이 이 사건 원안을 위원회 심사 법률안으로 가결 선포한 행위는 위법하다고 볼 수 없다.
따라서 이 사건 수정안도 국회법 제57조의2 제2항, 제9항 및 제85조의2 제3항에 위배되었다고 볼 수 없다.
다. 국회법 제77조 위배 여부
청구인 국회의원들은 피청구인 국회의장이 의사일정 제27항 ‘공직선거법 일부개정법률안’을 의사일정 제4항 이전에 먼저 심의하도록 의사일정을 변경하면서도 교섭단체 대표와 협의를 거치지 아니하였으므로, 국회법 제77조에 위배되어 위법하다고 주장한다.
그런데 국회법 제77조 본문은 “의원 20명 이상의 연서에 의한 동의(動議)로 본회의 의결이 있거나 의장이 각 교섭단체 대표의원과 협의하여 필요하다고 인정할 때에는 의장은 회기 전체 의사일정의 일부를 변경하거나 당일 의사일정의 안건 추가 및 순서 변경을 할 수 있다.”라고 하고 있는바, 이 절차는 둘 다 거칠 필요는 없고, 하나의 절차만 거치더라도 적법하게 의사일정을 변경할 수 있다.
이 사건의 경우 피청구인 국회의장이 교섭단체인 자유한국당의 대표의원과 협의를 거쳤다고 볼 수는 없으나, 윤후덕 의원 외 155인이 연서에 의한 동의로 ‘의사일정 변경의 건’이 상정되었고, 표결을 거쳐 피청구인 국회의장이 가결선포 후 의사일정을 변경한 것이므로, 의원 20명 이상의 연서에 의한 동의로 본회의 의결이 있는 경우에 해당한다. 따라서 위 의사일정 변경은 국회법 제77조에 위배되었다고 할 수 없다.
라. 국회법 제93조 위배 여부
청구인 국회의원들은 피청구인 국회의장이 이 사건 수정안을 상정한 후 제안 설명을 단말기 화면으로 대체한 것이 국회법 제93조에 위배되어 위법하다고 주장한다.
국회법 제93조는 ‘위원회의 심의를 거치지 아니한 안건에 대해서는 제안자가 그 취지를 설명하도록’ 규정하고 있으나, 그러한 취지설명의 방식에는 제한이 없으므로(헌재 2004. 5. 14. 2004헌나1) 제안자가 발언석에서 구두설명을 하지 않더라도 서면이나 컴퓨터 단말기에 의한 설명 등으로 이를 대체할 수 있다 할 것이다(헌재 2008. 4. 24. 2006헌라2).
이 사건의 경우 제372회 국회(임시회) 국회본회의회의록(임시회의록) 제1호의 기재내용에 의하면, 피청구인 국회의장이 의사진행을 방해하는 소란이 계속되는 상황에서 이 사건 원안과 이 사건 수정안에 대한 심사보고와 제안자의 취지설명을 컴퓨터 단말기로 대체하도록 하였음을 인정할 수 있다. 그렇다면 이러한 피청구인 국회의장의 행위는 국회법 제93조에 위배되었다고 할 수 없다.
마. 국회법 제85조의2 위배 여부
(1) 청구인 국회의원들은 신속처리대상안건으로 본회의에 상정된 이 사건 원안에 대하여 이 사건 수정안이 제출되었다는 점에 대해서 문제를 제기하고 있다. 이는 신속처리대상안건은 신속처리안건 지정동의가 재적의원 5분의 3 이상 또는 안건의 소관 위원회 재적위원 5분의 3 이상의 찬성으로 가결된 경우에 지정되고, 그 효과로서 위원회와 법제사법위원회의 심사기간이 제한되고, 심사기간이 경과한 경우에는 법제사법위원회에 회부된 것으로 보거나 본회의에 부의된 것으로 보는 등 신속처리대상안건에 관한 절차의 특례가 인정되고 있는데, 신속처리대상안건으로 본회의에 상정된 이 사건 원안에 대하여 본회의에서 수정안이 제출될 경우 안건의 신속 처리를 규정한 국회법 제85조의2의 취지에 위배된다는 주장으로 이해할 수 있다. 따라서 이 사건 수정안이 안건신속처리제도와 관련된 국회법 제85조의2에 위배되어 위법한지 여부가 문제된다.
(2) 위에서 본 바와 같이 안건신속처리제도는 신속처리대상으로 지정된 안건에 대해서는 일정기간이 경과하면 자동으로 다음 단계로 진행하도록 하여 해당 안건에 대한 위원회의 심사를 촉진하도록 하는 제도이다. 이는 위원회 중심주의를 존중하면서도 입법의 효율성을 제고하기 위하여 도입된 것이다(헌재 2016. 5. 26. 2015헌라1 참조).
국회법은 신속처리대상안건에 대한 수정동의를 명시적으로 금지하고 있지 않다. 신속처리대상안건이 신속처리절차를 거쳐 본회의에 부의되었다고 하더라도 이를 수정할 필요성이 있을 수 있다. 그런데 단지 신속처리대상안건으로 지정되었다는 이유로 본회의에서 수정동의의 대상이 되는 수정안을 제출할 수 없다면, 다시 법률안 제출단계부터 시작해야 하는바, 이는 오히려 신속처리대상안건 지정제도의 취지에 반한다. 또한 신속처리대상안건에 대해서 위원회가 대안을 입안한 경우에도, 신속처리대상안건을 입안하였던 국회의원들이 대안이 아닌 폐기된 의안에 대해서 찬성하여 30인 이상이 그 폐기되었던 의안을 부의하고자 할 수도 있다(국회법제87조 제1항). 이 경우 폐기된 의안에 대해서 본회의 상정을 못하게 한다는 것은 안건신속처리제도의 취지에 반한다. 마찬가지로 신속처리대상안건을 입안하였던 국회의원들이 원안에 대하여 수정할 필요성을 느끼고 본회의에서 수정안을 제출한다고 하더라도 이는 폐기된 의안을 부의하는 경우와 정족수도 동일하므로, 굳이 수정동의의 형태를 금지할 필요가 없다. 의회 소수파 또한 신속처리절차에서 자신들의 의사가 반영되지 못한 경우에 본회의에서 신속처리대상안건을 자신들이 원하는 방향으로 수정할 것을 제안할 수 있는 기회도 보장될 필요가 있다.
(3) 따라서 신속처리대상안건에 대해서 본회의에서 수정안을 제출하였다고 하더라도, 그 수정안이 곧바로 국회법 제85조의2에 위배되었다고 할 수 없고, 위에서 살펴본 바와 같은 이유로 이 사건 수정안 또한 국회법 제85조의2에 위배되었다고 할 수 없다.
바. 국회법 제95조 제5항 위배 여부
(1) 쟁점
국회법 제95조 제1항, 제5항 본문에 의한 수정동의는 본회의 심의과정에서 의안을 수정하고자 하는 경우에 안을 갖추고 이유를 붙여 의원 30명 이상(예산안의 경우 50명 이상)의 찬성자가 연서하여 미리 의장에게 제출하는 것으로서, ‘원안 또는 위원회에서 심사보고(제51조에 따라 위원회에서 제안하는 경우를 포함한다)한 안(이하 ‘원안’이라 한다)의 취지 및 내용과 직접 관련이 있을 것’을 그 요건으로 한다. 만일 제출하고자 하는 안이 ‘원안의 취지 및 내용과 직접 관련’이 없다면, 국회법 제95조 제4항에 따라 위원회에서 원안을 심사하는 동안에 대안으로 제출하거나, 국회법 제79조 등에 따라 새로운 의안으로 발의하여야 한다.
청구인 국회의원들은 이 사건 수정안은 이 사건 원안의 취지 및 내용과 직접 관련이 없으므로 국회법 제95조 제4항에 따라 위원회에서 원안을 심사하는 동안 대안으로 제출되었어야 함에도 불구하고, 피청구인 국회의장이 국회법 제95조 제5항 본문에 의한 적법한 수정동의로 보고 이 사건 수정안의 가결을 선포하여 청구인 국회의원들의 법률안 심의ㆍ표결권을 침해받았다고 주장한다.
따라서 이 사건 수정안 가결선포행위가 국회법 제95조 제5항 본문에 위배되어 청구인 국회의원들의 법률안 심의ㆍ표결권을 침해하였는지 여부를 살펴본다.
(2) 이 사건 수정안 가결선포행위의 국회법 제95조 제5항 본문 위배 여부
(가) 국회법 제95조 제5항의 입법경과 및 입법취지
1) 2010. 3. 12. 법률 제10047호로 개정되기 전 국회법 제95조에는 수정동의의 범위를 제한하는 조항이 없었다가, 위 개정으로 국회법 제95조 제5항이 신설되었다. 이후 2018. 4. 17. 법률 제15620호로 개정되면서 일부 자구가 수정된 것 외에는 동일한 내용으로 유지되고 있다.
2) 2009. 4. 16. 장윤석 의원 대표발의 국회법 일부
개정법률안(의안번호 1804579)은 “위원회의 심사를 거쳐 본회의에 부쳐진 의안에 대한 제95조 제1항에 따른 수정 동의는 그 의안과 동일성이 인정되는 의제 범위에서만 제출할 수 있다.”라는 국회법 제95조의2를 신설하는 내용을 포함하고 있었다.
위 법률안의 제안이유는 ‘종래의 잘못된 본회의 수정안 처리 관행을 개선하여 상임위원회 중심주의의 현행 국회법에 따른 상임위원회의 의안 심사 절차를 담보하고, 국회의원의 헌법상 권한인 의안 표결권을 확보하기 위하여 의제가 동일하지 않아 양립할 수 있는 별개의 의안을 수정안으로 취급할 수 없도록 본회의 수정동의의 범위를 원안과 동일성이 인정되는 의제 범위 내로 제한하는 것’이었다.
3) 2010. 2. 17. 제287회 국회(임시회) 국회운영위원회 법안심사소위원회 제1차 회의에서 장윤석 의원은 위 법률안의 개정취지에 관하여, ‘현재 국회의 관행에 따르면 민법상 성년을 20세에서 19세로 개정하는 원안이 본회의에 상정된 경우에, 민법에 관련된 것이기만 하면, 예컨대 동성동본 금혼 규정을 부활시키는 내용의 법안도 위 성년조항 원안에 대한 수정안으로 제출할 수 있습니다. 그런데 동성동본 금혼 규정을 부활시키는 법안은 본회의 전에 국회의원들에게 알려진 적도 없고, 소관 상임위원회 및 법제사법위원회의 심사를 거치지도 않았습니다. 그래서 수정안은 양립이 불가능한 동일 의제의 범위에서만 제출할 수 있도록 하여 성년 연령 개정안에 관해서는 성년 연령에 관한 수정안만을, 연대보증 개정안에 관해서는 연대보증에 관한 수정안만을 제출하도록 국회법 제95조의2를 신설하고자 하는 것입니다.’라는 취지로 발언하였다.
우윤근 위원은 위 법률안 중 ‘동일성이 인정되는 의제 범위’ 부분을 ‘원안에서 개정된 조항, 민법 중에서 700조를 개정한 경우 그 조항과 관련된 내용이 동일성이 인정되는 의제’라고 이해하면 되는 것인지 질의하였고, 장윤석 의원은 그러한 취지라고 답변하였다.
위 법안심사소위원회 제1차 회의에서, 기존에 ‘법안명’만 동일하면 원안이 전혀 다루지 않은 조문에 대해서도 수정안을 제출할 수 있었던 관행은 개선할 필요가 있으므로, ‘원안이 개정하고자 하는 개별 조문’에 대해서만 수정안을 제출할 수 있도록 제한하기로 의견이 모아졌으나, 이와 같은 개정 취지를 반영하려면 신설 조항에 어떠한 문구를 사용하여야 하는지에 관하여 조금 더 검토해 보기로 하였다. 이와 관련하여 우윤근 위원은 ‘이 법을 제정하게 된 동기를 명확하게 의사록에 게재하면 중요한 유권해석의 기준이 될 것 같습니다.’라는 취지로 발언하였다.
4) 2010. 2. 23. 제287회 국회(임시회) 국회운영위원회 법안심사소위원회 제2차 회의에서, 국회 의사국은 위 개정 취지를 반영하기 위하여 수정동의는 원안과 ‘취지 및 내용의 관련성’이 있어야 한다고 규정하는 의견을 제출하였다. 이에 대하여 ‘관련성’이라는 단어가 넓게 해석될 우려가 있다는 의견이 제시되어 이를 ‘직접 관련성’으로 수정하기로 하였다. 위 회의에서도 개정 취지는 ‘법안명만 동일하면 되는 것이 아니라 원안이 개정하고자 하는 개별 조문에 관련된 것만 수정안으로 제출될 수 있도록 하는 것’으로 동일하게 논의되었다.
5) 2010. 2. 24. 제287회 국회(임시회) 국회운영위원회 제3차 회의에서는 위 소위원회안이 현행 수정동의의 범위를 크게 축소시킨 점을 고려하여, 위 소위원회에서 심사보고한 내용을 위원회안으로 채택하되, 국회의장이 각 교섭단체대표의원과 합의하는 경우 예외를 인정하는 단서 조항을 추가하기로 의결하였다.
이에 따라 2010. 2. 24. 국회운영위원장이 제안한 국회법 일부개정법률안(의안번호 1807694)은 ‘위원회의 심사를 거치지 아니하고 바로 본회의 표결에 부쳐지는 수정안이 무분별하게 제출되어 상임위원회 중심주의의 현행 국회법 근간을 저해할 우려가 있어 수정동의의 범위를 원안 또는 위원회안의 취지 및 내용과 직접 관련성이 있는 경우로 한정’하기 위하여, 국회법 제95조 제5항을 신설하여 “제1항에 따른 수정동의는 원안 또는 위원회에서 심사보고(제51조에 따라 위원회에서 제안하는 경우를 포함한다)한 안의 취지 및 내용과 직접 관련성이 있어야 한다. 다만, 의장이 각 교섭단체대표의원과 합의를 하는 경우에는 그러하지 아니하다.”라고 규정하는 내용을 포함하고 있었다.
위 국회법 일부개정법률안(의안번호 1807694)은 2010. 2. 24. 제287회 국회(임시회) 법제사법위원회 제6차 회의 및 2010. 2. 25. 제287회 국회(임시회) 제10차 국회본회의에서 그대로 가결되었다.
6) 국회법 제95조가 본회의에서 수정동의를 제출할 수 있도록 한 취지는 일정한 범위 내에서 국회의원이 본회의에 상정된 의안에 대한 수정의 의사를 위원회의 심사절차를 거치지 아니하고 곧바로 본회의의 심의과정에서 표시할 수 있도록 허용함으로써 의안 심의의 효율성을 제고하기 위한 것이다. 그런데 수정동의를 지나치게 넓은 범위에서 인정할 경우 위원회의 심사 대상이 되지 않았던 의안이 바로 본회의에 상정됨으로써 국회가 의안 심의에 관한 국회운영의 원리로 채택하고 있는 위원회 중심주의를 저해할 우려가 있는바, 앞서 살펴본 입법경과를 종합하여 보면, 국회법 제95조 제5항은 원안에 대한 위원회의 심사절차에서 심사가 이루어질 여지가 없는 경우에는 수정동의의 제출을 제한함으로써 위원회 중심주의를 공고히 하려는 데에 그 입법취지가 있다고 할 것이다.
(나) 국회법 제95조 제5항 본문의 의미
1) 국회는 안건의 심의를 위한 의사절차와 규칙을 스스로 결정할 수 있는 자율권을 갖는다. 또한 국회는 어떠한 사항에 대하여 언제, 어떻게 입법할지 여부를 스스로 판단하여 결정할 입법형성의 자유를 가지므로, 국회가 법률에 의하여 그 자율권에 속하는 사항을 스스로 정하는 것 역시 국회의 자율권의 내용에 속한다(헌재 2016. 5. 26. 2015헌라1 참조).
의안에 대한 수정동의의 범위를 정하는 것 역시 ‘국회의 의사에 관한 자율권’에 포함되므로, 국회법 제95조 제5항 본문을 해석할 때 앞서 본 위 조항의 입법경과 및 입법취지는 명백히 문언에 반하지 않는 한 가급적 존중되어야 한다. 또한 수정동의의 범위를 너무 좁게 해석하면 본회의에서 대화와 타협을 통한 조정 과정을 거쳐 절충안을 만드는 것이 어려워져 국회의 의사에 관한 자율권을 제약하게 되고, 국회법 제95조가 본회의에서 수정동의를 인정한 의미를 상실하게 된다는 점도 고려되어야 한다.
2) 국회법 제95조 제5항 본문은 “제1항에 따른 수정동의는 원안 또는 위원회에서 심사보고(제51조에 따라 위원회에서 제안하는 경우를 포함한다)한 안의 취지 및 내용과 직접 관련이 있어야 한다.”라고 규정하고 있다.
위 조항의 문언의 의미를 살펴보면, 수정이란 원안에 대하여 다른 의사를 가하는 것으로 새로 추가, 삭제 또는 변경하는 것을 모두 포함하는 개념이다(헌재 2006. 2. 23. 2005헌라6 참조). 의안의 취지는 의안이 달성하고자 하는 근본 목적을 의미하고, 의안의 내용은 국회의 의결을 통하여 시행하고자 하는 사항을 의미하며, 직접 관련이 있어야 한다는 것은 원안과 수정안이 바로 연결되는 관계에 있어야 한다는 것을 의미한다.
위 조항의 문언의 의미와 앞서 본 입법취지, 입법경과를 종합적으로 고려하면, 위원회의 심사를 거쳐 본회의에 부의된 법률안의 취지 및 내용과 직접 관련이 있는지 여부는 ‘원안에서 개정하고자 하는 조문에 관한 추가, 삭제 또는 변경으로서, 원안에 대한 위원회의 심사절차에서 수정안의 내용까지 심사할 수 있었는지 여부’를 기준으로 판단하는 것이 타당하다.
3) 국회의 의안 접수 및 처리 실무를 해설한 국회사무처 의사국, 국회의안편람I(해설편), 2016(제20대 국회)은 ① 부의안건의 개정조문을 직접 수정(변경, 삭제 등)하는 경우, ② 부의안건 개정조문의 시행을 위한 부칙만을 수정하는 경우, ③ 부의안건의 법률 제명만을 수정하는 경우, ④ 부의안건의 개정조문에 단서 또는 후단을 신설하거나, 해당 조문의 단서 또는 후단을 변경ㆍ삭제하는 경우, ⑤ 부의안건의 개정조문과 같은 조 안에서 항ㆍ호ㆍ목 등을 신설ㆍ변경ㆍ삭제하는 경우, ⑥ 부의안건의 개정조문에 포함된 용어의 정의규정, 적용범위, 행정제재, 벌칙, 과태료 등을 신설ㆍ변경ㆍ삭제하는 경우, ⑦ 그 밖에 직접 관련성을 판단하는 원칙과 기준을 충족하는 조문을 수정하는 경우가 부의안건과 직접 관련성을 인정할 수 있는 수정동의의 범위에 포함된다고 기재하고 있다.
이와 달리 대안은 원안과 일반적으로 취지는 같으나 그 내용을 전면적으로 수정하거나 체계를 다르게 하여 원안에 대신할 만한 내용으로 제출하는 것으로서, 원안에 포함되지 아니한 다른 조문의 내용까지 개정하고자 하여 수정의 범위를 벗어나는 등의 경우에는 대안에 해당한다고 기재하고 있다.
이에 의하면 국회의 실무 역시 위 조항의 입법경과 및 입법취지와 동일한 기준으로 수정동의의 범위를 판단해 온 것으로 보인다.
(다) 이 사건 수정안에 대한 검토
1) 이 사건 원안과 이 사건 수정안의 개정취지
2019. 4. 24. 심상정 의원 대표발의 공직선거법 일부개정법률안(의안번호 2019985) 및 2020. 1. 14.자 대한민국 관보(제19668호) 중 공직선거법(법률 제16864호) 개정이유에 의하면, 이 사건 원안과 이 사건 수정안의 개정취지는 ‘사표를 줄이고, 정당득표율과 의석점유율 사이의 불일치를 줄이며, 지역주의 정당체제를 극복’하는 것으로 동일하다.
다만 이 사건 수정안은 ① 국회의원 정수 구성을 현행대로 하는 점, ② 석패율제와 권역별 비례대표제를 도입하지 않는 점, ③ 준연동형 비례대표제를 도입하되, 2020. 4. 15. 실시하는 비례대표국회의원선거에만 적용되는 특례를 두는 점에서 이 사건 원안과 차이가 있다. 그런데 이는 ‘사표를 줄이고, 정당득표율과 의석점유율 사이의 불일치를 줄이며, 지역주의 정당체제를 극복’하고자 이 사건 원안이 제시한 여러 가지 수단 중 일부만을 채택한 것에 불과하므로, 이 사건 원안의 개정취지에 변화를 초래한 것으로 볼 수 없다.
2) 조문별 검토
가) 제21조 제1항
이 사건 원안 제21조 제1항은 국회의 의원정수를 지역구국회의원 225명, 비례대표국회의원 75명으로 변경하는 것이었으나, 이 사건 수정안 제21조 제1항은 국회의 의원정수를 당시 공직선거법 그대로 두었다.
이는 이 사건 원안이 개정하고자 하였던 ‘제21조 제1항’을 수정한 것으로서, 이 사건 원안에 대한 위원회 심사절차에서 국회의 의원정수를 당시 공직선거법 그대로 둘 것인지, 아니면 지역구국회의원 225명, 비례대표국회의원 75명으로 변경할 것인지에 관하여 심사가 이루어질 수 있었다.
국회법 제95조 제5항의 입법 당시 2010. 2. 17. 제287회 국회(임시회) 국회운영위원회 법안심사소위원회 제1차 회의에서, 수정동의의 범위 내에 있는 사례로 공직선거법상 공천 정수의 여성의무할당제 사례(공천정수의 50%를 여성에게 의무적으로 할당하는 내용의 원안에 대하여 의무할당비율을 100% 또는 30%로 변경하는 수정안 제출), 민법상 성년조항 사례(성년을 20세에서 19세로 변경하는 원안에 대하여 18세로 변경하는 수정안 제출), 제출 기간 사례(제출 기간을 30일로 변경하는 원안에 대하여 15일로 변경하는 수정안 제출)가 논의되었다. 이 사건 수정안 제21조 제1항이 위 사례들과 다르다고 보기 어렵다.
나) 석패율제ㆍ권역별 비례대표제 삭제 관련 조항들
이 사건 수정안 중 석패율제ㆍ권역별 비례대표제 삭제 관련 조항들은 석패율제ㆍ권역별 비례대표제를 도입하기 위하여 이 사건 원안이 개정ㆍ신설한 조항들을 당시 공직선거법 그대로 두기 위하여 다시 개정하거나 삭제한 것이다.
조문별 분리표결 제도를 두고 있지 아니한 현행 국회법 하에서는, 원안에 대한 일부 찬성ㆍ일부 반대의 의사를 표시하기 위해서 원안 중 반대하는 조항을 삭제하고 현행법 그대로 두는 취지의 수정안을 제출하는 것을 허용할 필요가 있다. 현행 국회법상으로는 하나의 의안을 표결할 때 찬성ㆍ반대ㆍ기권의 의사표시만 가능할 뿐, 일부 찬성ㆍ일부 반대의 의사를 표시할 수 없으므로, 원안의 일부만을 찬성하고 나머지 부분을 반대하는 의사를 표시하기 위해서는 그러한 내용의 수정안이 제출될 수 있어야 한다. 예를 들어, 법률의 여러 조문을 개정하는 내용의 원안에 대하여 일부 조문의 개정은 찬성하고 일부 조문의 개정은 반대하는 경우, 국회는 원안을 조문별로 표결하지 아니하고 원안 전체에 대하여 표결하고 있으므로, 원안에서 개정을 반대하는 조항을 삭제하고 현행법 그대로 두는 취지의 수정안을 제출하는 방법으로 국회의원이 그 의사를 표시할 수 있어야 하는 것이다.
국회법 제95조 제5항 본문이 수정동의의 범위를 제한하는 이유는 ‘수정안이 위원회의 심사를 거치지 아니한 채 곧바로 본회의에 상정되는 것’에 있는데, 원안에 대한 위원회의 심사 절차에 찬반토론이 포함되어 있으므로(국회법 제58조 제1항), 원안의 일부에 대하여 단순히 반대하는 취지의 수정안이 본회의에서 제출된다고 하더라도, 충분한 의안 심의 절차를 보장하지 못한다거나 위원회 중심주의를 저해한다고 볼 수 없다. 따라서 원안의 일부 내용을 삭제하는 수정안의 제출은 허용된다고 봄이 타당하다.
이 사건 수정안 중 석패율제ㆍ권역별 비례대표제 삭제 관련 조항들은 실질적으로는 ‘사표를 줄이고, 정당득표율과 의석점유율 사이의 불일치를 줄이며, 지역주의 정당체제를 극복’하기 위해서 이 사건 원안이 도입하고자 한 여러 가지 수단 중에서 석패율제ㆍ권역별 비례대표제에 대한 반대의 의사를 표시한 것과 다르지 않다. 이 사건 원안에 대한 위원회 심사 과정에서 석패율제ㆍ권역별 비례대표제에 대한 반대 의견이 제시되었으므로, 이를 삭제하는 내용의 수정안이 본회의에서 제출되는 것이 국회법 제95조 제5항 본문의 취지에 반한다고 볼 수도 없다.
다) 부칙 제3조
이 사건 원안 부칙 제3조는 후보자 추천절차의 구체적 사항을 정한 당헌 등을 제출하는 기간을 2020. 4. 15. 실시하는 비례대표국회의원선거에 한하여 ‘이 법 시행일 후 1개월 이내’로 정하는 특례를 두었으나, 이 사건 수정안 부칙 제3조는 위 기간을 ‘후보자등록신청개시일 전 10일까지’로 수정하였다.
이는 이 사건 원안 부칙 제3조를 수정한 것으로서, 2020. 4. 15. 실시하는 비례대표국회의원선거에서 후보자 추천절차의 구체적 사항을 정한 당헌 등을 제출하는 기간을 어떻게 정하는 것이 적정한지에 관하여 이 사건 원안에 대한 위원회 심사절차에서 심사가 이루어질 수 있었다.
라) 부칙 제4조
이 사건 수정안 부칙 제4조는 이 사건 원안 제189조 제2항(준연동형 비례대표제)에 관하여 2020. 4. 15. 실시하는 비례대표국회의원선거에 한하여 적용되는 특례를 정한 것이다.
이는 이 사건 원안에 없는 부칙 조항을 신설한 것이기는 하나, 이 사건 원안 제189조 제2항에 대하여 2020. 4. 15. 실시하는 비례대표국회의원선거에만 적용되는 특례를 인정하기 위해서는 부칙에서 이를 규정할 수밖에 없다. 또한 이 사건 원안에 대한 위원회의 심사절차에서 준연동형 비례대표제를 적용하는 범위에 관하여 심사가 이루어질 수 있었다.
3) 소결
앞서 살펴본 내용을 종합하여 보면, 이 사건 수정안은 이 사건 원안의 개정취지에 변화를 초래한 것이 아니고 이 사건 원안이 개정취지 달성을 위해 제시한 여러 입법수단 중 일부만 채택한 것에 불과한 것으로서, 이 사건 원안에 대한 위원회의 심사절차에서 이 사건 수정안의 내용까지 심사할 수도 있었으므로, 이 사건 원안의 취지 및 내용과 직접 관련성이 인정된다. 따라서 이 사건 수정안 가결선포행위는 국회법 제95조 제5항 본문에 위배되지 않는다.
사. 소결론
피청구인 국회의장의 이 사건 수정안 가결선포행위는 청구인 국회의원들의 법률안 심의ㆍ표결권을 침해하지 않는다. 청구인 국회의원들의 법률안 심의ㆍ표결권을 침해하지 않으므로, 더 나아가 살펴볼 필요 없이 피청구인 국회의장의 이 사건 수정안 가결선포행위는 무효로 볼 수 없다.
8. 결 론
그렇다면, 이 사건 심판청구 중 청구인 자유한국당의 승계인 미래통합당의 청구와 청구인 국회의원들의 피청구인 국회에 대한 청구는 부적법하므로 각하하고, 청구인 국회의원들의 피청구인 국회의장에 대한 청구는 기각하기로 하여 주문과 같이 결정한다. 이 결정은 청구인 국회의원들의 피청구인 국회의장의 이 사건 회기 수정안 가결선포행위 및 이 사건 수정안 가결선포행위에 관한 각 권한침해확인 청구에 대한 아래 9.와 같은 재판관 이선애, 재판관 이은애, 재판관 이종석, 재판관 이영진의 반대의견, 청구인 국회의원들의 피청구인 국회의장의 이 사건 회기 수정안 가결선포행위 및 이 사건 수정안 가결선포행위에 관한 각 무효확인 청구에 대한 아래 10.과 같은 재판관 이은애, 재판관 이종석, 재판관 이영진의 별개의견, 아래 11.과 같은 재판관 이선애의 별개의견이 있는 외에는 관여 재판관들의 일치된 의견에 따른 것이다.
9. 재판관 이선애, 재판관 이은애, 재판관 이종석, 재판관 이영진의 청구인 국회의원들의 피청구인 국회의장의 이 사건 회기 수정안 가결선포행위 및 이 사건 수정안 가결선포행위에 대한 각 권한침해확인 청구에 관한 반대의견
우리는 피청구인 국회의장의 이 사건 회기 수정안 가결선포행위가 국회법 제106조의2 제1항을 위반하여 청구인 국회의원들의 이 사건 회기 수정안에 관한 심의ㆍ표결권을 침해하였고, 피청구인 국회의장의 이 사건 수정안 가결선포행위가 국회법 제95조 제5항을 위반하여 청구인 국회의원들의 이 사건 수정안에 관한 심의ㆍ표결권을 침해하였다고 생각하므로 다음과 같이 이유를 남긴다.
가. 이 사건 회기 수정안 가결선포행위에 대한 권한침해확인 청구에 관한 판단
(1) 무제한토론제도의 도입배경
무제한토론제도는 2012. 5. 25. 법률 제11453호로 개정된 국회법 제106조의2에서 신설된 제도이다. 기존의 국회에서는 쟁점법안을 처리할 때 과반 의석을 차지한 정당이 수적인 우세를 기반으로 단독처리를 강행하였고, 국회 소수파가 이를 저지하기 위하여 회의장을 점거하거나 의사일정을 거부하면서 장외투쟁을 하는 등 갈등이 심화되는 문제가 있었다. 이에 국민들의 국회에 대한 불신이 더할 나위 없이 심각해졌고, 마침내 국회개혁의 필요성에 대한 공감대가 형성되어, 기존의 의사강행수단이었던 국회의장 직권상정제도를 사실상 무력화하는 대신 회의장 및 의장석 점거라는 관행적 의사저지수단을 제도적으로 불법화하는 데 합의하였다. 무제한토론제도는 국회 소수파에게 자신들의 의견을 충분하게 개진할 수 있는 기회를 보장하여 궁극적으로 정파 간의 타협을 촉진하기 위하여 도입되었다.
(2) 무제한토론제도의 구체적 구성과 기능
(가) 무제한토론은 본회의에 부의된 안건에 대하여 재적의원 3분의 1 이상의 요구에 의하여 안건마다 1인 1회에 한하여 의원이 시간의 제한을 받지 않고 토론을 할 수 있는 제도이다(국회법 제106조의2 제1항, 제3항). 의장은 무제한토론을 할 의원이 없거나 재적의원 5분의 3 이상의 찬성으로 무제한토론의 종결동의가 의결된 경우, 해당 회기가 끝나는 경우에만 이를 종결할 수 있다(국회법 제106조의2 제6항 내지 제8항).
무제한토론을 실시하는 본회의는 1일 1차 회의 원칙에도 불구하고 산회 없이 회의를 계속할 수 있고, 국회법 제73조가 적용되지 아니하므로 회의 중 재적의원 5분의 1 이상이 출석하지 아니한 때에도 회의를 계속할 수 있다(국회법 제106조의2 제4항). 무제한토론이 종결된 경우에는 해당 안건은 지체 없이 표결하여야 한다(국회법 제106조의2 제7항). 무제한토론을 실시하는 중에 해당 회기가 종료되는 때에는 해당 안건은 바로 다음 회기에서 지체 없이 표결하여야 한다(국회법 제106조의2 제8항).
(나) 무제한토론은 국회 소수파가 특정 안건의 본회의 통과를 막기 위해 제한된 시간을 넘어 토론을 지속할 수 있게 하는 합법적 의사진행방해(filibuster) 수단의 하나이다. 그러나 무제한토론은 회기를 넘어서 지속될 수는 없으므로, 특정 안건에 대한 의사진행을 봉쇄하는 것이 아니라 최대한으로 잡아도 다음 회기까지 의결을 지연시키는 작용을 할 뿐이다. 또한, 국회 다수파가 재적의원의 5분의 3 이상인 경우에는 무제한토론을 종결할 수 있어, 무제한토론은 국회 다수파가 재적의원 과반을 차지하고 있으나, 재적의원 5분의 3 미만이고, 소수파가 재적의원 3분의 1 이상일 경우에만 이루어질 수 있어 그 적용범위가 제한적이다.
본회의 단계에서 소수의 참여를 보장하는 무제한토론제도는 그것이 실제로 실행되었을 때의 효과보다 그 실행가능성으로 인해 각 정당들에게 합의를 강제하는 효과가 더 큰 제도라고 할 수 있다. 무제한토론제도의 사용이 안건과 관련 없이 단순히 의사진행방해 목적으로 활용된다면 자칫 무책임한 정당으로 여론의 심판을 받을 수 있기 때문에 소수파로서는 무제한토론제도를 활용하는 것에 신중을 기하게 될 것이며, 의사진행방해의 효과가 위에서 본 바와 같이 한정된다는 점 또한 무제한토론의 남발을 억제하는 요인으로 작용하기 때문이다. 이처럼 이 제도가 갖는 의의는 국회의 의사를 일시적으로 지연하면서 소수파의 견해를 듣고, 다수파와 소수파가 합의를 통하여 법안을 처리할 수 있도록 동기를 부여하여 극단적인 대치 상황을 피하게 한다는 점에서 찾을 수 있다.
(다) 무제한토론제도는 쟁점법안에 대한 진정한 토론을 위한 제도로 활용할 수 있다는 견해가 있다. 국회 의석의 과반수를 차지하고 있는 다수파가 개시된 무제한토론에 참여할 수 있다고 하더라도 어디까지나 무제한토론을 요구하는 것은 소수파일 것이므로, 무제한토론제도가 소수파를 위한 합법적 의사진행방해의 수단이라는 본질은 변하지 않는다.
(3) 국회법 제106조의2 제1항 위반 여부
(가) 무제한토론에 관한 조항의 해석 기준
전통적으로 권력분립은 ‘정부와 의회의 대립’을 그 중심에 두었다. 그러나 현대에는 정부가 집권당과 이해를 같이하는 정치현실 때문에 ‘정부와 의회의 대립’에서 ‘집권당 및 정부와 이에 대립되는 의회 소수파 사이의 대립’으로 전환되는 경향이 있다. 따라서 오늘날의 변화된 정치현실 속에서 권력분립원리는 의회 소수파에게 집권당 및 정부를 통제할 가능성을 보장할 것을 요청한다. 소수파의 보호가 가능할 수 있도록 의사형성과정에 영향력을 행사하는 소수파의 절차적 권리가 보장되어야 한다. 헌법은 이에 따라 국회소집 요구(제47조 제1항), 국정조사 요구(제61조), 정부의 출석과 답변 요구(제62조) 등의 기회를 국회 소수파에게 보장하고 있다. 무제한토론은 헌법에 규정된 제도는 아니지만 국회의 소수파가 합법적으로 의사진행을 지연할 수 있는 수단으로 도입된 이상, 국회 소수파 보호의 정신에 비추어 소수파의 무제한토론권을 최대한 보장하는 방향으로 해석하여야 한다.
(나) 무제한토론의 배제 가능성
국회 소수파에게 의견 제시의 기회를 보장하여 의사의 진행을 지연할 수 있도록 기회를 부여하는 무제한토론의 취지를 고려할 때, 무제한토론은 특별한 사정이 없는 한 모든 의안에 대해서 인정되어야 한다. 이와 달리 무제한토론을 배제하기 위해서는 명문의 규정 또는 무제한토론을 배제할 만한 합리적인 이유가 있어야 한다.
국회법상 무제한토론이 배제되는 경우로는 제106조의2 제10항에 따라 예산안 등과 세입예산안 부수 법률안의 경우 12월 1일까지만 무제한토론이 허용되고, 그 후에는 허용되지 아니하는 경우가 있다. 이는 예산안의 경우 국회가 회계연도 개시 30일 전까지 이를 의결하여야 한다는 헌법 제54조 제2항을 지키기 위한 필요에서 규정된 것이다. 또한 토론 자체를 제한하는 경우로 제106조의2 제6항에서 무제한토론의 종결동의에 대해서 토론을 하지 아니하고 표결하는 경우가 있다. 이는 무제한토론의 종결동의에 대해서 토론 또는 무제한토론이 실시된다면, 무제한토론을 실시하고 있는 안건에 대해서 다시 토론으로 돌아가는 결과가 되기 때문인데, 이와 같은 결과는 무제한토론의 종결동의 제도를 규정하고 있는 취지에 반한다.
다만, 명문의 규정이 없지만 예외적으로 국회의 관행에 따라 무제한토론을 배제하는 경우로 인사에 관한 안건이 있다. 탄핵소추안이나 국무총리ㆍ국무위원 해임건의안과 같이 의결시한이 촉박한 안건의 경우에는 무제한토론을 실시함으로써 안건을 부결하는 것과 같은 효과가 있으므로, 무제한토론의 대상에서 제외할 필요가 있다. 국무총리 등 임명동의안, 헌법재판관 등 선출안 등 다른 인사에 관한 안건은 의결시한이 정해져 있는 것은 아니지만, 국회가 자율적으로 무제한토론을 제한하는 것은 가능할 것이다. 즉, 인사에 관한 안건에 있어서는 무제한토론을 제한하는 관행을 세우는 것은 국회의 자율성의 범위 내에 있다고 할 것이다.
이처럼 무제한토론을 제한하기 위해서는 명문의 규정이나 국회의 관행, 합리적인 이유가 없는 이상, 무제한토론은 배제되지 않는다고 봄이 타당하다.
(다) ‘회기결정의 건’에 대한 무제한토론 배제 불가능
국회법 제7조 제1항은 “국회의 회기는 의결로 정하되, 의결로 연장할 수 있다.”라고 하여 국회의 회기는 의결사항으로 정하고 있다. 이는 회기결정은 본회의의 안건이 된다는 것이다. 안건을 심의할 때는 질의ㆍ토론을 거쳐 표결하는 것이 원칙이다(국회법 제93조).
현행 국회법상으로는 ‘회기결정의 건’과 관련하여 무제한토론 또는 찬반토론을 배제하는 명문의 규정이 없고, 국회에서 ‘회기결정의 건’에 대해서 토론을 실시하지 아니하였던 관행이 존재한다고 볼 만한 자료도 없다.
‘회기결정의 건’이 성격상 무제한토론의 대상으로 부적합하다고 보는 견해는 다음과 같은 측면에서 타당하지 아니하다.
1) ‘회기결정의 건’은 성격상 해당 회기에만 적용되므로, ‘무제한토론을 실시한 해당 안건은 바로 다음 회기에 지체 없이 표결하여야 한다’는 국회법 제106조의2 제8항 제2문이 적용될 수 없다. 그러나 무제한토론에 관한 조항은 국회 소수파에게 최대한 무제한토론을 보장하는 방향으로 해석하여야 하므로, 국회법 제106조의2 제8항 제2문이 적용되지 않는다는 이유만으로 ‘회기결정의 건’은 무제한토론의 대상이 되지 않는다고 해석할 수는 없다. 특히 국회법 제106조의2 제8항은 제7항, 제9항과 연결하여 해석해야 하고, 그 취지는 무제한토론이 종결된 경우에는 그 의안에 대해서 더 이상 무제한토론으로 다투지 말고 표결을 하여 분쟁을 종결하자는 것이다. 해당 회기 중에 무제한토론이 종결된 경우에는 ‘회기결정의 건’에 대해서 지체 없이 표결을 해야 분쟁이 해결된다는 점은 일반적인 의안의 경우와 동일하다. 다만, 안건의 성격상 회기가 종료된 경우에는 위 안건이 효력을 상실하여 분쟁이 자연적으로 해결되므로, 제106조의2 제8항 제2문이 적용될 여지가 없는 것뿐이다. 따라서 제106조의2 제8항 제2문이 적용되지 않는다고 하여 ‘회기결정의 건’이 무제한토론에 성격상 부적합하다고 볼 수 없다.
2) ‘회기결정의 건’은 위와 같은 성격 때문에 의결시한이 정해져 있는 안건과 같이 보아야 한다는 의견이 있다. 국회법상 의결 시한이 정해져 있는 안건은 인사에 관한 안건인 의원체포동의안(제26조 제2항), 국무총리 또는 국무위원 해임건의안(제112조 제7항)과 탄핵소추안(제130조 제2항)인데, 위 안건들은 모두 본회의에 보고된 때부터 24시간 이후 72시간 이내에 표결하지 아니하면 폐기된 것으로 간주한다. 국회는 위 안건들을 포함하여 인사에 관한 안건은 관행적으로 토론 없이 표결하도록 하고 있는바, 이는 의결시한이 단기로 설정되어 있는 안건의 경우 토론을 통해 표결을 지연하여 그 안건을 폐기된 것으로 보는 것은 부당하다는 측면을 고려한 관행으로 보인다. 그러나 ‘회기결정의 건’은 회기의 제한을 받을 뿐, 해당 회기가 계속되고 있는 한 유효하다. 회기는 결정되지 않은 이상 헌법 제47조 제2항에 따른 기간의 적용을 받을 뿐이고, 정확한 의결시한이 적용되는 것과 차이가 있다. 이처럼 ‘회기결정의 건’은 의결 시한이 정해진 의안이 아니라, 회기의 특성상 회기계속의 원칙이 적용될 수 없는 경우에 해당할 뿐이므로, 그에 대하여 무제한토론을 인정한다고 하더라도 의결시한이 정해져 있는 사안과 같이 부당한 결과가 발생된다고 볼 수 없다.
3) 회기는 매 회기에 결정되어야 한다. ‘회기결정의 건’에 대해서 무제한토론을 인정한다면, 결국 매 회기마다 무제한토론이 반복되어 국회가 마비되므로 이를 ‘회기결정의 건’이 무제한토론에 부적합하다고 보는 견해가 있다. 이 견해는 “국회의 회기는 집회 후 즉시 정하여야 한다.”라고 규정한 국회법 제7조 제2항을 국회의 집회일에 제1차 본회의를 개의하여 회기를 정하여야 한다고 해석하고, 이를 강행규정으로 전제할 경우에만 유지될 수 있다.
그러나 국회는 위 규정을 정치적 상황에 따라 유연하게 적용하고 있다. 집회공고가 된 일시에 집회를 하지 않거나, 회기를 제1차 본회의에서 정하되 의사일정 제1항은 다른 안건을 심사하기도 하고, 제1차 본회의에서 회기결정의 건을 심사하지 않는 경우도 존재하는데, 이는 모두 국회의 자율성에 따른 것이므로 허용된다고 봄이 상당하다. 만일 국회가 회기를 정하지 못한 경우에는 헌법 제47조 제2항에 따라 정기회의 회기는 100일을, 임시회의 회기는 30일을 초과할 수 없으므로, 회기의 상한에 도달하였을 때 그 회기는 종료된다. 이러한 점 때문에 ‘회기결정의 건’에 대해서 무제한토론을 실시한다고 하더라도, 이는 국회법이 예정하고 있는 무제한토론의 기간 제한을 넘어서서 무제한 반복될 수는 없다.
먼저, ‘회기결정의 건’에 대해서 무제한토론이 요구되어 무제한토론이 실시된다면, ‘회기결정의 건’에 대한 무제한토론은 헌법 제47조 제2항에 따라 정기회의 경우는 최대 100일, 임시회의 경우는 최대 30일 동안 실시될 수 있다. 그러나 ‘회기결정의 건’과 관련하여 한 차례 무제한토론이 실시되었을 경우, 국회법 제76조 제2항에 따라 의사일정을 작성할 권한이 있는 의장으로서는 다음 회기에는 ‘회기결정의 건’을 무제한토론이 요구된 쟁점 의안보다 후순위로 작성하거나 ‘회기결정의 건’을 의사일정 자체에서 배제하여, ‘회기결정의 건’을 이유로 무제한토론이 반복되는 것을 방지할 수 있다. 이에 대해서 법정의견은 다수파가 국회법 제77조에 따른 당일 의사일정의 안건 추가 및 순서 변경을 이용하여 ‘회기결정의 건’에 대한 무제한토론을 반복적으로 실시할 수 있으므로, 의장의 의사일정 작성만으로는 ‘회기결정의 건’에 대한 무제한토론이 반복되는 것을 방지할 수는 없다고 한다. 만일, 다수파가 회기를 짧게 정하여 쟁점 의안에 대한 무제한토론 기간을 제한하기 위해 다시 ‘회기결정의 건’을 상정한다면 ‘회기결정의 건’에 대한 무제한토론이 반복될 수 있겠으나, 이 경우 무제한토론이 반복되는 원인은 국회의장의 중립적인 의사일정 작성에 반대한 다수파에게 있다고 봄이 타당할 것이므로, 이러한 다수파의 반대를 이유로 발생할 수 있는 무제한토론의 반복을 막기 위해 ‘회기결정의 건’에 대한 소수파의 무제한토론 실시를 막아야 한다는 것은 타당하지 않다. ‘회기결정의 건’에 대하여 무제한토론을 한번 실시했던 소수파라 할지라도 다음 회기에서 우호세력을 형성하여 소수파의 의사(意思)대로 의안을 처리할 수 있는 법률안 의결정족수를 충족한 경우에는 본회의에서 쟁점 의안을 부결시키는 등의 방법으로 의사(議事)를 진행할 것이라고 예측하는 것이 타당하다. 우호세력을 얻어 법률안 의결정족수를 충족한 경우까지도 소수파가 국회법 제77조에 따른 당일 의사일정의 안건 추가 또는 순서 변경을 이용하여 연속적으로 ‘회기결정의 건’에 대하여 무제한토론을 실시할 것이라고 보는 것은 타당하지 않다. 만일 ‘회기결정의 건’에 대하여 무제한토론을 한번 실시했던 소수파가 다음 회기에서도 우호세력을 얻지 못하여 여전히 자신들의 의사대로 의안을 처리할 수 있는 법률안 의결정족수를 충족하지 못한 경우라면 국회법 제77조에 따른 당일 의사일정의 안건 추가 또는 순서 변경 자체를 할 수도 없을 것이므로 이 경우 역시 무제한 토론의 반복은 발생하지 않는다고 봄이 타당하다.
이처럼 특별한 사정이 없는 한, ‘회기결정의 건’에 대한 무제한토론은 한 번에 한하여 이루어질 수밖에 없다. 그 다음 회기에는 곧바로 쟁점 의안에 대한 무제한토론이 이루어지게 되고, 이 경우 회기의 결정이 없으므로 쟁점 의안에 대한 무제한토론이 충분히 보장될 수 있다. 결국 ‘회기결정의 건’에 대한 무제한토론이 가능하다고 하더라도 이로 인하여 ‘회기결정의 건’은 한 번의 회기를 지연시키는 효과가 있을 뿐이다.
이 경우, 다음 회기부터는 ‘회기결정의 건’이 상정되지 아니하므로 다수파나 국회의장이 무제한토론을 최소한으로만 허용하기 위하여 회기를 짧게 정할 수 없다. 무제한토론의 입법취지 및 무제한토론의 종결동의를 통한 무제한토론의 종결을 규정하고, 무제한토론 종결동의에 대한 표결을 동의가 제출된 때부터 24시간이 지난 후에 하도록 한 국회법 제106조의2 제5항, 제6항의 취지에 비추어 보아도 쟁점 의안에 대한 무제한토론을 사실상 무력화하기 위하여 회기를 짧게 정하는 것은 허용될 수 없다.
4) ‘회기결정의 건’은 실제 회의가 열릴 수 있는 기간을 정하는 것이므로, 내용이 문제되는 법률안 등 다른 안건과는 차이가 있을 수 있다. ‘회기’를 30일로 정하거나, 29일이나 28일로 정하는 것은 형식적으로 큰 문제가 되는 것은 아니다. 그러나 ‘회기’를 30일로 하는 것과 1일, 3일로 하는 것은 무제한토론의 실시와 관련하여서는 의미가 큰 차이가 있으므로 이와 관련하여 무제한토론을 실시할지 여부는 중요한 의미가 있다 할 것이다. 이 경우 ‘회기’를 정하는 것은 단순히 형식적인 규율이 아니라, 그 내용과 관련되고, 이는 무제한토론의 대상이 될 수 있는 의회 다수파와 소수파의 대립이 일어날 수 있는 ‘쟁점 의안’이 될 것이다. 특히 적법하게 행사될 무제한토론권을 무력화하기 위하여 회기를 단기로 정하고자 하는 시도가 있을 경우, ‘회기’는 쟁점화된다. 쟁점화된 ‘회기결정의 건’에 대해서 무제한토론을 배제한다면, 회기를 제한하여 다른 쟁점 의안에 대한 무제한토론을 제대로 실시할 수 없게 되는바, 이러한 결과는 무제한토론제도를 인정하고 있는 국회법 제106조의2의 입법취지에 배치된다.
(라) 소결
결국 ‘회기결정의 건’을 무제한토론에서 배제하는 조항 및 관행이 존재하지 아니하고, ‘회기결정의 건’의 성격도 무제한토론에 부적합하다고 볼 만한 사정이 없는 이상, 이 사건 회기결정의 건에 대해서 청구인 국회의원들의 무제한토론 요구를 거부한 피청구인 국회의장의 행위는 국회법 제106조의2 제1항을 위반하였다고 할 것이다.
(4) 청구인 국회의원들의 심의ㆍ표결권 침해 여부
위와 같이 국회법을 위반한 피청구인 국회의장의 행위는 결국 ‘회기결정의 건’에 대해서 표결을 실시하여 가결을 선포한 피청구인 국회의장의 행위에 직접적으로 영향을 미친다. 따라서 이 사건 회기 수정안 가결선포행위는 국회법 제106조의2 제1항을 위반하여 청구인 국회의원들의 이 사건 회기 수정안에 관한 심의ㆍ표결권을 침해하였다.
나. 이 사건 수정안 가결선포행위에 대한 권한침해확인 청구에 관한 판단
(1) 국회법 제95조 제5항 위반 여부
(가) 국회법 제95조 제5항의 입법취지
국회법 제95조 제1항은 “의안에 대한 수정동의(修正動議)는 그 안을 미리 갖추고 이유를 붙여 30명 이상의 찬성의원과 연서하여 미리 의장에게 제출하여야 한다. 다만, 예산안에 대한 수정동의는 의원 50명 이상의 찬성이 있어야 한다.”라고 규정하고 있고, 국회법 제95조 제5항은 “제1항에 따른 수정동의는 원안 또는 위원회에서 심사 보고(제51조에 따라 위원회에서 제안한 경우를 포함한다)한 안의 취지 및 내용과 직접 관련이 있어야 한다. 다만, 의장이 각 교섭단체 대표의원과 합의를 하는 경우에는 그러하지 아니하다.”라고 규정하고 있다. 즉, 국회 본회의 심의단계에서의 수정동의로 제출된 수정안의 범위를 엄격하게 제한하되, 입법과정의 효율성을 고려하여 의장이 각 교섭단체 대표의원과 합의를 하는 경우에는 그 제한의 예외를 인정하고 있다.
소관 위원회의 심사를 마치고 본회의에 상정되어 심의과정에 있는 법률개정안이라도 그 형식이나 내용에 있어 미비점, 모순점, 잘못된 점 등이 발견될 경우 본회의 단계에서 이를 바로잡기 위해 수정안의 제출을 허용하는 것은 입법과정의 효율성의 측면에서 이해된다. 우리 국회는 의안 심의에 관한 국회운영의 원리로 위원회 심사를 거친 안건에 대하여는 본회의에서 거의 소관 상임위원회에서 심사ㆍ의결된 내용대로 가부(可否) 표결만 하는 ‘위원회 중심주의’를 채택하고 있어 위원회의 심사는 법률 제정 등 국회의 의사결정에 있어서 무엇보다 중요한 과정이다(헌재 2016. 5. 26. 2015헌라1 참조). 그런데 본회의 심의단계에서 의원의 수정동의로 제출된 수정안은 위원회의 심사가 생략된 채 본회의에서 형식적인 제안 설명과 질의ㆍ토론을 거쳐 가결되어 국회의 최종적 의사가 될 수 있다. 만일 본회의 심의단계에서 수정안의 제출이 제한 없이 허용된다면, 소관 위원회의 심사와 법제사법위원회를 거쳐 본회의에 회부되는 국회법상의 입법심의 구조가 형해화되고, 이에 따라 법률개정안에 대한 집중적인 심사와 토론 또는 필요한 경우 거쳐야 할 전문가 및 이해관계인의 의견 수렴 그리고 법적 체계 또는 자구에 대한 심사가 이루어질 수 없어 졸속입법의 폐해를 불러 오게 된다(헌재 2006. 2. 23. 2005헌라6 반대의견 참조). 이러한 부작용을 막기 위해서 합리적이고 적정한 범위 내에서 수정동의를 통해 발의되는 수정안의 범위를 제한할 필요가 있다.
(나) ‘원안의 취지 및 내용과 직접 관련성’의 의미
본회의에서 수정동의로 법률개정안의 수정안을 발의하는 것을 제한하는 국회법 제95조 제5항 소정의 ‘원안의 취지 및 내용과의 직접 관련성’의 의미를 해석하기 위해서는 문언 자체의 개념상 의미에 더하여 법률개정안의 구조적 본질 및 법률개정안 수정의 내재적 한계, 국회법 제95조 제5항의 입법과정과 입법취지, 국회법의 다른 조항과의 관계 등을 종합적으로 고려하여 해석하여야 한다.
먼저, 이 사건에서는 본회의에서 심의하고 있는 의안(議案)이 법률개정안에 해당함을 전제하고, 위 조항들의 문언을 이에 맞추어 해석해 본다. 이때 ‘의안의 취지’는 해당 법률개정안이 실현하고자 하는 근본 목적을 의미하고, ‘의안의 내용’은 해당 법률개정안의 근본 목적을 이루기 위한 적절한 수단인 개정법률 조항을 의미한다. 또한 ‘수정(修正)’은 법률개정안 원안에 새로운 내용으로서 개정법률 조항을 추가하거나 원안의 내용이었던 개정법률 조항을 삭제 또는 변경하는 등의 방법을 통해 원안을 바로잡아 고치는 것을 말한다. ‘수정안’은 본회의에 제출되어 심의 중인 법률개정안에 대한 수정을 위하여 일정한 형식을 갖추어 서면으로 제출된 것을 의미하고, ‘수정동의는 원안의 취지 및 내용과 직접 관련이 있어야 한다는 것’의 의미는 수정동의로 제출된 법률개정안에 대한 수정안이 ‘법률개정안 원안의 근본 목적’ 및 ‘법률개정안 원안의 개정법률 조항’과 사이에 직접 관련이 있어야 한다는 것을 의미한다. 이때 ‘직접 관련’은 문언상 중간에 제삼자나 매개물이 없이 바로 연결되는 것을 의미한다.
다음으로, 본회의에서 법률개정안의 수정안 제출을 제한하는 국회법 제95조 제5항 소정의 ‘수정동의는 원안의 취지 및 내용과 직접 관련이 있어야 한다.’는 법문의 의미를 명확히 밝히기 위해서 직접 관련성을 통해 연결되고 있는 ‘원안과 수정안의 관계’를 ① 원안의 취지와 수정안의 취지 사이의 직접 관련성, ② 원안의 취지와 수정안의 내용 사이의 직접 관련성, ③ 원안의 내용과 수정안의 내용 사이의 직접 관련성 등 3가지 관점에서 개별적으로 검토하여 ‘직접 관련’의 의미를 해석해 본다.
① 원안의 취지와 수정안의 취지 사이의 직접 관련성
본회의에서 심의하고 있는 의안이 법률개정안에 해당함을 전제할 때 ‘원안의 취지와 수정안의 취지 사이의 직접 관련성’은 ‘원안이 실현하고자 하는 근본 목적과 수정안의 근본 목적’이 직접 관련이 있다.’는 것이 되고, 이것은 원안과 수정안의 근본 목적이 동일하다는 것을 의미한다고 보아야 한다. 왜냐하면 앞서 본 바와 같이 법률개정안의 수정이란 그 개념상 원안의 내용에 해당하는 개정법률 조항에 대한 추가, 변경, 삭제를 의미할 뿐이고, 원안의 취지 즉 원안이 실현하고자 하는 근본 목적의 추가, 변경, 삭제를 의미하는 것은 아니기 때문이다. 법률개정안이란 법률개정을 통해 실현하려는 근본 목적과 그 목적을 이루기 위한 적절한 수단인 개정법률 조항의 결합체이고, 근본 목적과 수단의 결합체에 있어서 그 근본 목적을 추가, 변경, 삭제하는 방법을 통해 훼손한다면 그 결합체의 정체성은 변화하여 다른 존재가 되어 버린다. 원안과 수정안 사이에서 존재했던 근본 목적의 동일성이 훼손되는 방향으로 수정이 이루어지면, 이것은 법률개정안 수정이라는 개념의 내재적 한계를 초월한 것으로서 더 이상 원안과 수정안의 관계를 유지할 수 없고, 각각 별개의 법률안이 되어 버리기 때문이다.
‘수정은 원안의 목적 또는 성격을 변경하지 않는 범위 안에서 고쳐야 한다.’라는 제한이 국회의 실무상 존재해 오고 있는 점, 헌재 2006. 2. 23. 2005헌라6 결정에서도 수정의 한계를 “어떠한 의안으로 인하여 원안이 본래의 취지를 잃고 전혀 다른 의미로 변경되는 정도”로 보았던 점 등은 위와 같은 해석을 뒷받침한다.
② 원안의 취지와 수정안의 내용 사이의 직접 관련성
본회의에서 심의하고 있는 의안이 법률개정안에 해당함을 전제할 때 ‘원안의 취지와 수정안의 내용 사이의 직접 관련성’은 ‘원안이 법률개정을 통해 실현하고자 하는 근본 목적과 수정안의 개정법률 조항이 직접 관련이 있다.’는 것이 되고, 이것은 수정안의 내용인 개정법률 조항이 원안이 법률개정을 통해 실현하고자 하는 근본 목적을 이루기 위한 적절한 수단이 되는 관계에 있어야 함을 의미한다고 보아야 한다. 왜냐하면, 법률개정안은 법률개정을 통해 실현하려는 근본 목적과 그 목적을 이루기 위한 적절한 수단인 개정법률 조항의 결합체이고, 이러한 목적과 수단의 결합관계는 원안이든 수정안이든 동일한데, 위에서 살펴본 바와 같이 원안과 수정안 사이에는 근본 목적의 동일성이 존재하므로, 논리 필연적으로 수정안의 개정법률 조항은 원안이 법률개정을 통해 실현하고자 하는 근본 목적을 이루기 위한 적절한 수단의 관계에 놓이게 되기 때문이다.
③ 원안의 내용과 수정안의 내용 사이의 직접 관련성
본회의에서 심의하고 있는 의안이 법률개정안에 해당함을 전제할 때 ‘원안의 내용과 수정안의 내용 사이의 직접 관련성’은 ‘원안의 근본 목적을 이루기 위한 적절한 수단인 개정법률 조항과 수정안의 개정법률 조항이 직접 관련이 있다.’는 것이 되고, 이것은 원안과 수정안의 각 개정법률 조항이 동일한 주제(主題)를 다루어야 한다는 것을 의미한다. 왜냐하면, 수정안 작성에 있어서 주제의 동일성을 벗어난 범위에서 개정법률 조항이 추가되고 원안의 개정법률 조항이 변경된다면, 본회의 심의단계에서 수정동의로 제출된 수정안이 위원회의 심사가 생략된 채 본회의에서 형식적인 제안 설명과 질의ㆍ토론을 거쳐 가결되어 국회의 최종적 의사가 되는 입법경과에 비추어 볼 때, 입법심의 구조의 형해화 내지 졸속입법의 폐해라는 부작용을 막기 어려울 것이기 때문이다.
국회법 제95조 제5항의 입법과정을 살펴보더라도 ‘동일성이 인정되는 의제 범위’에 관한 논의가 있었음은 위와 같은 해석을 뒷받침한다.
위에서 살펴본 사항들을 종합하면, 국회 본회의 심의단계에서 수정동의를 통해 발의할 수 있는 국회법 제95조 제5항 소정의 수정안은 위에서 살펴본 3가지의 직접 관련성을 모두 갖추어야 할 것이고, 만일 그 중 단 하나의 직접 관련성이라도 흠결할 경우에는 수정동의를 통해 발의할 수 있는 적법한 수정안이 될 수 없다고 할 것이다.
(다) 이 사건 수정안을 국회법 제95조 제5항 소정의 수정안으로 볼 수 있는지 여부
1) 이 사건 원안의 개정취지
2019. 4. 24. 심상정 의원 대표발의 공직선거법 일부개정법률안(의안번호 2019985)의 제안이유는 다음과 같다.
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이 사건 원안의 개정취지 즉, 공직선거법 일부개정법률안(의안번호 2019985)이 실현하고자 하는 근본 목적은 ‘국회의원 정수를 유지하면서도 비례대표비율을 높여 비례대표국회의원의 의석수를 증가시킴으로써 투표에서의 사표를 줄이고 이를 통해 선거제도의 국민대표성을 제고하며, 석패율제를 도입함으로써 지역구 선거에서 근소한 차이로 낙선한 후보자를 비례대표제를 통해서 구제하면서 이를 권역별 비례대표제와 연결하여 지역주의 정당체제를 완화하는 것’이었다.
2) 이 사건 수정안의 주요 내용
이 사건 수정안은 이 사건 원안이 국회의원 정수 300명의 구성을 지역구 225명, 비례대표 75명으로 그 비율을 정하여 비례대표국회의원의 의석수를 증가시켰던 것을 변경하여 다시 개정 이전 구 공직선거법과 같이 지역구 253명, 비례대표 47명의 구성으로 되돌려 놓았고, 이 사건 원안에서 도입한 준연동형비례대표제의 시행범위를 축소하여 2020. 4. 15. 실시하는 국회의원선거에 한하여 비례 47석 중 30석만 준연동형비례대표제의 적용을 받도록 하고 나머지 17석은 개정 이전 구 공직선거법과 같이 정당득표율에 따라 배분하도록 변경하였다. 또한 준연동형비례대표제의 적용범위를 축소하면서 그와 함께 추진되던 이 사건 원안의 석패율제 및 권역별 비례대표제를 전부 삭제하였다.
3) 이 사건 원안의 취지와 이 사건 수정안의 내용 사이의 직접 관련성
본회의에서 심의 중인 이 사건 원안이 공직선거법 일부개정법률안에 해당하므로 ‘원안의 취지와 수정안의 내용 사이의 직접 관련성’은 ‘이 사건 원안이 공직선거법 개정을 통해 실현하고자 하는 근본 목적과 이 사건 수정안의 개정법률 조항이 직접 관련이 있어야 한다.’는 것이고, 이것은 이 사건 수정안의 내용인 개정법률 조항이 이 사건 원안에서 공직선거법 개정을 통해 실현하고자 하는 근본 목적을 이루기 위한 적절한 수단이 되는 관계에 있어야 함을 의미한다.
이 사건 원안이 실현하고자 한 근본 목적 중의 하나는 ‘국회의원 정수를 유지하면서도 비례대표비율을 높여 비례대표국회의원의 의석수를 증가시킴으로써 투표에서의 사표를 줄이고 이를 통해 선거제도의 국민대표성을 제고하는 것’에 있다. 그런데, 이 사건 수정안의 내용인 개정법률조항은 이 사건 원안이 국회의원 정수 300명의 구성을 지역구 225명, 비례대표 75명으로 정하여 비례대표국회의원의 의석수를 증가시켰던 것을 변경하여 다시 개정 이전 구 공직선거법과 같이 지역구 253명, 비례대표 47명의 구성으로 되돌려 놓았는데, 이것은 비례대표제 확대를 통한 국민대표성의 제고라는 이 사건 원안의 근본 목적의 실현과 반대되는 방향으로 작성된 것으로서 이 사건 원안의 근본 목적을 이루기 위한 적절한 수단이 될 수 없다. 따라서 이 부분에 있어서 이 사건 원안의 취지와 이 사건 수정안의 내용 사이의 직접 관련성은 인정되지 않는다.
이 사건 원안의 근본 목적 중의 또 다른 하나는 ‘지역구 선거에서 근소한 차이로 낙선한 후보자를 비례대표제를 통해서 구제하면서 이를 권역별 비례대표제와 연결하여 지역주의 정당체제를 완화하는 것’이었는데, 이 사건 수정안의 내용에서 석패율제와 권역별 비례대표제를 완전히 삭제한 것은 이 사건 원안의 근본 목적을 이루기 위한 적절한 수단을 전부 소멸시킨 것으로서 그 근본 목적의 실현에 역행하는 것이다. 따라서 이 부분에 있어서도 이 사건 원안의 취지와 이 사건 수정안의 내용 사이의 직접 관련성은 인정되지 않는다.
수정동의로 발의할 수 있는 국회법 제95조 제5항 소정의 수정안은 앞서 살펴본 바와 같이 3가지의 직접 관련성을 모두 갖추어야 할 것인데, 이 사건 수정안은 ‘원안의 취지와 수정안의 내용 사이의 직접 관련성’을 갖추지 못하였으므로, 다른 직접 관련성에 관하여 더 나아가 살펴볼 필요 없이 수정동의를 통해 발의할 수 있는 적법한 수정안이 될 수 없다.
(라) 소결
결국 이 사건 수정안은 본회의 심의단계에서 수정동의를 통해 발의될 수 있는 적법한 수정안으로서 갖추어야 할 국회법 제95조 제5항 본문의 요건을 구비하지 못하였다. 따라서 이 사건 수정안을 이 사건 원안과 함께 본회의에 상정한 피청구인 국회의장의 행위는 국회법 제95조 제5항을 위반하였다고 할 것이다.
(2) 청구인 국회의원들의 심의ㆍ표결권 침해 여부
피청구인 국회의장이 위와 같이 부적법한 수정안을 원안과 함께 본회의에 상정한 행위의 위법성은 결국 본회의에서 이 사건 수정안에 대하여 표결을 실시하고, 그 가결을 선포한 행위에까지 직접적으로 영향을 미칠 수밖에 없다.
이 사건 수정안은 이 사건 원안에 대한 대안의 성격을 가질 뿐이고 국회법 제95조 제5항 소정의 수정안으로서의 요건을 갖추지 못하여 이 사건 원안과 함께 본회의에 상정할 것이 아니라 별도의 안건으로서 위원회에 회부되어 심사되었어야 했는데(국회법 제81조 제1항), 피청구인 국회의장은 이러한 절차를 거치지 않고 부적법하게 본회의에 상정된 이 사건 수정안에 대하여 토론을 거치고, 표결을 실시하여 가결을 선포한 것이므로, 피청구인 국회의장의 이 사건 수정안 가결선포행위는 국회법 제95조 제5항을 위반하여 청구인 국회의원들의 이 사건 수정안에 관한 심의ㆍ표결권을 침해한 것이다.
10. 재판관 이은애, 재판관 이종석, 재판관 이영진의 청구인 국회의원들의 피청구인 국회의장의 이 사건 회기 수정안 가결선포행위 및 이 사건 수정안 가결선포행위에 관한 각 무효확인청구에 대한 별개의견
우리는 피청구인 국회의장의 이 사건 회기 수정안 가결선포행위가 국회법 제106조의2 제1항을 위반하여 청구인 국회의원들의 이 사건 회기 수정안에 관한 심의ㆍ표결권을 침해하였고, 피청구인 국회의장의 이 사건 수정안 가결선포행위가 국회법 제95조 제5항을 위반하여 청구인 국회의원들의 이 사건 수정안에 관한 심의ㆍ표결권을 침해하였지만, 그에 대한 무효확인청구는 다음과 같은 이유로 기각하여야 한다고 생각한다.
가. 헌법재판소법 제66조 제2항의 의미
권한쟁의심판에 관하여 헌법재판소법 제61조 제2항은 “피청구인의 처분 또는 부작위(不作爲)가 헌법 또는 법률에 의하여 부여받은 청구인의 권한을 침해하였거나 침해할 현저한 위험이 있는 경우에만 할 수 있다.”고 규정하고, 같은 법 제66조 제1항은 “심판의 대상이 된 국가기관 또는 지방자치단체의 권한의 유무 또는 범위에 관하여 판단한다.”고 규정한다. 그리고 헌법재판소법 제66조 제2항은 “헌법재판소는 권한침해의 원인이 된 피청구인의 처분을 취소하거나 그 무효를 확인할 수 있고, 헌법재판소가 부작위에 대한 심판청구를 인용하는 결정을 한 때에는 피청구인은 결정 취지에 따른 처분을 하여야 한다.”라고 규정한다.
이러한 헌법재판소법의 규정상 헌법재판소는 권한쟁의심판에서, 첫째, 청구인의 권한의 유무 또는 범위를 판단하고, 둘째, 이와 같이 확인된 청구인의 권한이 피청구인의 처분 등에 의하여 침해되었는지를 판단하며, 셋째, 권한침해가 확인될 경우 그 원인이 된 피청구인의 처분을 취소 또는 그 무효를 확인하거나, 피청구인의 부작위가 위법함을 확인할 수 있다. 이 중 세 번째 판단에서 피청구인이 한 처분을 취소하거나 그 무효를 확인할지 여부에 관해 헌법재판소법 제66조 제2항에서는 헌법재판소에 재량을 부여하고 있다(헌재 2010. 12. 28. 2008헌라7 등 참조).
권한쟁의심판에서 청구인의 권한이 침해되었다고 확인될 경우, 헌법재판소법 제66조 제2항에서 그 원인이 되는 피청구인의 처분을 취소하거나 그 무효를 확인할 것인지 여부에 대하여 헌법재판소에 재량을 부여한 취지는, 권한쟁의심판이 헌법적 권한질서의 객관적 확인이라는 객관적 쟁송의 성격과 침해된 청구인의 권한을 구제하는 주관적 쟁송의 성격을 동시에 지니고 있음을 반영하여, 헌법재판소로 하여금 권한쟁의심판제도의 기초가 되는 권력분립원리의 실질적 실현에 가장 적합한 결정을 하도록 하기 위함이라고 할 것이다. 따라서 권한쟁의심판에서 피청구인의 처분으로 인하여 청구인의 권한이 침해된 것으로 확인하는 경우 그러한 처분의 무효를 확인할 것인지 여부는, 권한 침해 사유의 헌법적 중대성, 침해된 청구인의 권한과 그 원인이 된 피청구인의 처분이 헌법적 권한질서 내에서 가지는 의미, 권한쟁의심판의 결정을 통하여 달성될 수 있는 헌법적 권한질서 회복의 이익 등을 종합적으로 고려하여 판단하여야 할 것이다.
나. 이 사건 회기 수정안 가결선포행위의 무효 확인 여부
(1) 이 사건 회기 수정안 가결선포행위는 국회 소수파에게 보장된 무제한토론을 규정한 국회법 제106조의2 제1항을 위반하였다. 그러나 이러한 사유는 다수결의 원칙과 같은 헌법상 원칙을 위반한 것은 아니므로, 이러한 권한 침해 사유는 중대하다고 볼 수 없다. 특히 피청구인 국회의장은 이 사건 회기결정의 건과
관련하여 청구인 국회의원들이 요구한 무제한토론을 거부하면서도, 찬반토론을 허용한 다음, 표결을 실시하여 이 사건 회기 수정안 가결선포행위를 하였는바, 이로써 실질적인 토론의 기회는 제공되었다. 따라서 국회법상 무제한토론의 기회가 제공되지 아니하였다고 하더라도 헌법상 원칙을 위반한 것으로는 볼 수 없으므로, 이러한 권한 침해 사유는 이 사건 회기 수정안 가결선포행위의 무효를 확인하여야 할 정도로 헌법상 중대하다고 볼 수 없다.
(2) 이 사건 회기 수정안 가결선포행위로 인하여 침해된 청구인 국회의원들의 권한은 이 사건 회기결정의 건에 관한 심의ㆍ표결권이다. 이는 이미 무제한토론이 요구된 공직선거법 개정법률안 등 법률안의 무제한토론 기간의 상한을 정하는 측면이 있다. 무제한토론은 국회 내의 소수파를 보호하기 위한 중요한 제도이기는 하나, 무제한토론의 기간을 결정하는 것이 구체적으로 법률안 등 의안의 내용을 심의하거나 그에 대하여 표결하는 권한을 의미하는 것은 아니다.
한편, 피청구인 국회의장이 이 사건 회기결정의 건에 대한 무제한토론을 거부하고, 이 사건 회기 수정안을 가결선포한 행위는 당해 회기를 결정하는 의미를 가진다. 그런데 회기는 의결로 정하더라도 다시 의결로 연장할 수 있으므로(국회법 제7조 제1항), 이 사건 회기 수정안 가결선포행위가 있었다고 하더라도, 협의를 통하여 국회가 자율적으로 회기를 연장하는 의결을 할 수도 있다.
(3) 국회의 회기는 헌법 제47조 제2항에 따라 정기회의 경우는 100일, 임시회의 경우는 30일을 초과할 수 없다. 이 사건 회기 수정안 가결선포행위가 무효라고 할 경우에도, 제372회 국회(임시회)의 회기는 최대 2019. 12. 11.부터 2020. 1. 9.까지 30일 간이었을 것이다. 회기는 성질상 당해 국회가 폐회한 이후에는 회기에 대한 토론을 하거나 회기를 확정할 실익이 없다. 따라서 제372회 국회의 회기가 이미 경과한 이상, 청구인 국회의원들이 이 사건 회기 수정안에 대한 무제한토론을 할 수 없고, 이 사건 회기 수정안에 대한 표결권을 다시 행사함으로써, 청구인 국회의원들의 침해된 권한을 실질적으로 회복할 가능성이 없다.
뿐만 아니라, 이 사건 회기 수정안 가결선포행위로 제372회 국회(임시회)의 회기는 2019. 12. 11.부터 2019. 12. 25.로 정해졌고, 2019. 12. 26. 제373회 국회(임시회)가 개회되었다. 제373회 국회(임시회)에서는 이 사건 수정안에 대하여 표결이 진행되어 가결선포되었고, 2019. 12. 30. 개회된 제374회 국회(임시회)에서도 ‘고위공직자범죄수사처 설치 및 운영에 관한 법률안’ 등 많은 법률안이 가결선포되었다. 이처럼 이 사건 회기 수정안 가결선포행위가 있은 다음, 여러 번의 임시회가 개회되었는바, 이 사건 회기 수정안 가결선포행위를 무효로 볼 경우에는 제373회 국회와 제374회 국회에서 가결선포된 의안들의 효력도 영향을 받을 수 있다. 이는 법적 안정성을 심히 해하는 결과에 이르게 된다.
이러한 사정 하에서 이 사건 권한쟁의심판의 결정을 통하여 달성될 수 있는 헌법적 권한질서 회복의 이익은 장래에 같은 유형의 행위가 반복되지 않도록 하는 것이고, 이 사건의 심판의 이익이 인정되는 것도 이러한 점을 고려한 헌법적 해명의 필요성 때문이다.
그런데 이 사건 회기 수정안 가결선포행위가 국회법 제106조의2 제1항을 위반한 하자가 있다는 점은 청구인 국회의원들의 권한 침해를 확인하는 것으로 충분히 해명되고, 권한침해확인 결정만으로도 국가기관으로 하여금 장래에 동일한 사정 하에서 동일한 내용의 행위를 하여서는 아니 된다는 의무가 부과되는 기속력이 인정되므로(헌재 2010. 11. 25. 2009헌라12 참조), 청구인 국회의원들의 권한 침해를 확인하는 결정만으로 이 사건 권한쟁의심판을 통한 헌법적 권한질서 회복의 이익은 달성된다고 할 것이다.
(4) 이와 같이 이 사건 회기 수정안 가결선포행위로 인하여 청구인 국회의원들의 권한이 침해된 사유는 국회법 제106조의2 제1항을 위반하였을 뿐이므로 헌법적으로 중대하다고 보기는 어렵고, 침해된 권한은 본회의에서 구체적으로 법률안 등 의안의 내용을 심사하거나 그에 대해서 표결하는 권한은 아니며, 피청구인의 이 사건 회기 수정안 가결선포행위로 회기가 정해졌다고 하더라도 합의를 통한 의결로 회기를 연장하여 분쟁을 자율적으로 해결할 가능성이 있다. 또한 이 사건의 경우 권한쟁의심판을 통하여 청구인 국회의원들의 침해된 권한이 회복될 가능성이 없고, 오히려 이 사건 회기 수정안 가결선포행위에 대하여 그 무효를 확인할 경우에는 법적 안정성이 크게 훼손될 것이다. 그렇다면, 권한침해를 확인하는 결정만으로도 피청구인 국회의장의 행위의 위헌성을 해명하고 향후 유사한 행위의 반복을 억제하는 데에는 충분하다고 할 것이므로, 이 사건 회기 수정안 가결선포행위에 대해서는 그 무효를 확인하지 않는 것이 타당하다.
다. 이 사건 수정안 가결선포행위의 무효 확인 여부
(1) 이 사건 수정안 가결선포행위는 위원회에서 충실한 법률안 심사를 하여 졸속입법을 방지하기 위하여 수정동의를 제한하고 있는 국회법 제95조 제5항을 위반하였다. 그러나 법률안 등의 심사가 본회의가 아닌 위원회를 중심으로 이루어지고 있다고 하더라도, 본회의를 중심으로 할 것인지, 위원회를 중심으로 할 것인지에 대해서 헌법이 규정한 바 없다. 또한, 이 사건 수정안이 국회법 제95조 제5항 본문에 따른 이 사건 원안의 취지 및 내용과 직접 관련이 있는지 여부에 대해서는 피청구인 국회의장의 판단을 요구하는바, 이는 원안과 수정안의 취지, 원안의 취지와 수정안의 내용, 원안과 수정안의 내용을 상호 비교하여 판단할 것을 요구한다. 특히 이 사건 수정안은 이 사건 원안에서 도입하려는 준연동형비례대표제를 규정하고 있으나, 이 사건 원안이 국회의원 정수 300명의 구성을 지역구 225명, 비례대표 75명으로 그 비율을 정하여 비례대표국회의원의 의석수를 증가시켰던 것을 변경하여 다시 개정 이전 구 공직선거법과 같이 지역구 253명, 비례대표 47명의 구성으로 되돌려 놓았고, 이 사건 원안에서 도입한 준연동형비례대표제의 시행범위를 축소하여 2020. 4. 15. 실시하는 국회의원선거에 한하여 비례 47석 중 30석만 준연동형비례대표제의 적용을 받도록 하고 나머지 17석은 개정 이전 구 공직선거법과 같이 정당득표율에 따라 배분하도록 변경하였다. 이와 같은 수정안의 내용이 원안의 취지와 관련성을 판단하기 위해서는 피청구인 국회의장이 수정안의 내용에 따라 선거를 치를 경우 나타날 수 있는 변화에 대해서도 예측하여야 한다. 그러나 이러한 점은 쉽게 판단할 수 있는 성질의 것은 아니다. 이러한 점을 고려할 때, 이 사건 수정안 가결선포행위로 인한 권한 침해 사유는 헌법적으로 중대하다고 볼 수는 없다.
(2) 이 사건 수정안 가결선포행위로 인하여 침해된 청구인 국회의원들의 권한은 이 사건 수정안에 대한 심의ㆍ표결권으로서, 이를 통하여 공직선거법이 개정되는 효과가 발생한다.
한편, 문제되는 피청구인 국회의장의 이 사건 수정안 상정행위는 이 사건 수정안을 위원회에 회부할 것인지, 본회의에 상정할 것인지를 결정하는 것이다. 이는 실체적인 내용을 형성하는 문제가 아니라 절차적인 문제에 해당한다. 국회의장이 수정안으로 판단하여 원안과 함께 상정한 안이 수정안에 해당하는지 대안에 해당하는지 여부가 문제될 경우에는 본회의 토론을 통하여 그 안의 성격을 명확하게 하여야 하고, 대안에 해당한다고 판단되었을 때에는 본회의에서 이를 부결할 수 있다. 그리고 이 사건 수정안 가결선포행위가 취소된다고 하더라도, 이 사건 수정안이 곧바로 대안으로서 소관 위원회에 회부되는 것이 아니라, 국회법 제95조 제5항 단서에 따라 국회의장과 각 교섭단체 대표의원이 합의하여 적법하게 수정안으로 상정될 수 있는 형성의 여지가 존재한다. 즉, 대안의 성격을 지닌 본회의 수정안의 경우, 국회의장과 각 교섭단체 대표의원의 합의로 국회가 자율적으로 그 진행절차를 정하는 방법이 존재한다.
비록 이 사건 수정안 가결선포행위로 인하여 침해된 청구인 국회의원들의 권한은 법률안인 이 사건 수정안에 대한 심의ㆍ표결권이나, 권한 침해의 원인이 된 이 사건 수정안 상정행위는 이 사건 수정안의 심의절차를 결정하는, 국회 내부 의사절차에 관한 것이라는 성격이 있고, 이 사건 수정안에 대해서는 무제한토론이 실시되어 이 사건 수정안의 법적 성격에 관하여 논의되었으며, 국회의원 과반수의 출석과 출석의원 과반수의 찬성으로 의결되었으므로, 권력분립원리상 국회의 정치적 자율을 존중하여 피청구인 국회의장의 행위의 효력을 직접 판단하는 사법적 개입을 자제하여야 할 영역에 속한다.
(3) 이 사건 수정안 가결선포행위와 대통령의 공포로 개정 공직선거법의 효력이 발생하였고, 정당들의 참여 하에 2020. 4. 15. 제21대 국회의원선거가 실시되었다. 그런데 제20대 국회는 2020. 5. 29. 임기만료로 종료될 것이므로, 이 사건 수정안 가결선포행위에 대하여 무효를 확인하는 경우 제21대 국회가 구성되지 못하여 의회기능이 마비되고 사회 혼란이 발생할 수 있다. 이러한 사정 하에서 이 사건 권한쟁의심판의 결정을 통하여 달성될 수 있는 헌법적 권한질서 회복의 이익은 장래에 같은 유형의 행위가 반복되지 않도록 하는 것이고, 이 사건의 심판의 이익이 인정되는 것도 이러한 점을 고려한 헌법적 해명의 필요성 때문이다.
그런데 이 사건 수정안 가결선포행위가 국회법 제95조 제5항을 위반한 하자가 있다는 점은 청구인 국회의원들의 권한 침해를 확인하는 것으로 충분히 해명되고, 권한침해확인 결정만으로도 국가기관으로 하여금 장래에 동일한 사정 하에서 동일한 내용의 행위를 하여서는 아니 된다는 의무가 부과되는 기속력이 인정되므로(헌재 2010. 11. 25. 2009헌라12 참조), 청구인 국회의원들의 권한 침해를 확인하는 결정만으로 이 사건 권한쟁의심판을 통한 헌법적 권한질서 회복의 이익은 달성된다고 할 것이다.
(4) 이와 같이 이 사건 수정안 가결선포행위로 인하여 청구인 국회의원들의 권한이 침해된 사유는 국회법 제95조 제5항을 위반하였다는 것인바, 위원회 중심주의는 헌법상 원칙으로 볼 수는 없고, 본회의에서 제출된 수정안이 원안의 취지 및 내용과 직접 관련이 있는지에 대해서는 원안의 취지 및 내용과 수정안의 취지 및 내용, 수정의 효과 등을 상호 비교하여야 비로소 알 수 있으므로, 이러한 위반이 헌법적으로 중대하다고 보기는 어렵다. 또한, 문제된 피청구인 국회의장의 이 사건 수정안 본회의 상정행위는 절차적인 의미만을 가질 뿐, 그 실체를 결정하는 의미를 갖는 것은 아니고, 이 사건 수정안이 이 사건 원안의 취지 및 내용과 직접 관련이 있는지 여부에 대한 국회의장의 판단이 잘못되었는지 여부는 본회의 토론과 표결과정에서 검토되어야 할 부분인데, 실제 이 사건 수정안에 관한 무제한토론과 표결을 거쳤으므로, 권력분립원리상 국회의 정치적 자율을 존중하여 피청구인 국회의장의 행위의 효력을 직접 판단하는 사법적 개입을 자제하여야 할 영역에 속한다. 한편, 이 사건 수정안 가결선포행위로 효력이 발생한 개정 공직선거법에 따라 이미 국회의원이 선출되어 제21대 국회의 개원을 앞두고 있다.
이러한 사정을 모두 고려할 때, 권한침해를 확인하는 결정만으로도 피청구인 국회의장의 행위의 위헌성을 해명하고 향후 유사한 행위의 반복을 억제하는 데에는 충분하다고 할 것이다. 따라서 이 사건 수정안 가결선포행위에 대해서는 그 무효를 확인하지 않는 것이 타당하다.
라. 결론
그렇다면, 이 사건 회기 수정안 가결선포행위 및 이 사건 수정안 가결선포행위는 청구인 국회의원들의 심의ㆍ표결권을 침해하였지만, 각 권한 침해 사유가 위 행위들의 무효를 확인할 정도로 헌법적으로 중대한 사유가 아니고, 이 사건 회기 수정안 가결선포행위로 침해된 권한은 구체적으로 법률안 등의 의안의 내용을 심사하거나 그에 대해서 표결하는 권한은 아니며, 피청구인 국회의장의 무제한토론 거부행위나 이 사건 수정안 상정행위에 대해서는 국회가 자율적으로 해결할 수 있는 부분이 있어 그 효력에 대한 직접 판단하는 사법적 개입을 자제하여야 할 영역에 속하고, 이 사건 회기 수정안 가결선포행위 및 이 사건 수정안 가결선포행위에 대하여 그 무효를 확인할 경우에는 법적 안정성이 크게 훼손될 수 있다는 점 등을 고려할 때, 그에 대한 각 무효확인청구를 기각하여야 할 것이다.
11. 재판관 이선애의 청구인 국회의원들의 피청구인 국회의장의 이 사건 회기 수정안 가결선포행위 및 이 사건 수정안 가결선포행위에 관한 각 무효확인청구에 대한 별개의견
가. 나는 피청구인 국회의장의 이 사건 회기 수정안 가결선포행위가 국회법 제106조의2 제1항을 위반하여 청구인 국회의원들의 이 사건 회기 수정안에 관한 심의ㆍ표결권을 침해하였고, 피청구인 국회의장의 이 사건 수정안 가결선포행위가 국회법 제95조 제5항을 위반하여 청구인 국회의원들의 이 사건 수정안에 관한 심의ㆍ표결권을 침해하였지만, 그에 대한 무효확인청구는 다음과 같은 이유로 기각하여야 한다고 생각한다.
나. 헌법재판소법 제66조 제2항이 권한침해의 원인이 된 처분을 취소하거나 그 무효를 확인하는 것을 헌법재판소의 재량으로 하도록 정한 것은 ‘국가기관 상호간’, ‘국가기관과 지방자치단체 간’, ‘지방자치단체 상호간’의 3가지 서로 다른 성격의 권한쟁의심판의 본질과 기능에 상응하여 결정주문이 달라져야 함을 고려할 것을 요청하고 있는 것으로 해석된다. 이러한 취지를 고려할 때 헌법재판소는 국가기관 상호간의 권한쟁의에서 정치적 헌법기관의 형성권을 침해할 우려가 있는 경우에는 취소결정이나 무효확인 결정을 자제해야 한다고 생각한다.
국회의 입법관련 행위를 대상으로 한 국가기관 상호간의 권한쟁의심판에 있어서, 헌법재판소는 심판대상 행위의 위헌ㆍ위법 여부 및 권한의 침해여부를 확인하는 것에 그쳐야 하고 이를 넘어 입법관련 행위에 대한 취소 내지 그 무효 확인과 같은 형성적 결정을 내리는 것은 자제해야 한다. 국회는 스스로 다양한 절차와 방법을 통하여 합헌적 상태를 회복할 수 있는 광범위한 정치적 형성권을 가지고 있고, 국회의 정치적 형성권의 행사로서 회복된 합헌적 상태는 다양한 모습일 수 있기 때문에 국가기관 스스로 권한침해확인 결정에 따라 합헌적인 상태를 구현하도록 함으로써 손상된 헌법상의 권한질서는 회복될 수 있다고 보기 때문이다(헌재 2011. 8. 30. 2009헌라7 중 재판관 이강국, 김종대의 각 별개의견 참조).
이것이 각 기관에게 주어진 권한을 보호함과 동시에 객관적 권한질서의 유지를 통하여 국가기능의 수행을 원활히 하고, 아울러 수평적 및 수직적 권력 상호간의 견제와 균형을 유지시켜 헌법적 가치질서 및 헌법의 규범적 효력을 보호하고자 하는 권한쟁의심판제도의 본래 목적과 의의에도 부합한다고 생각한다(헌재 2001. 5. 8. 2000헌라1 참조).
다. 이 사건 회기 수정안 가결선포행위가 국회법을 위반하여 청구인 국회의원들의 심의ㆍ표결권을 침해하였음은 9. 가.에서 본 바와 같다. 이 사건 회기 수정안 가결선포행위는 법률안에 직접 관련된 것은 아니나, 법률안 심의ㆍ표결을 위한 전제로서 본회의가 열릴 수 있는 회기를 결정한다는 의미가 있으므로, 넓게 볼 경우 청구인 국회의원들의 법률안 심의ㆍ표결권 행사에 영향을 주는 ‘입법관련 행위’에 해당한다. 헌법재판소는 이에 대한 위법 여부 및 권한의 침해여부를 확인하는 것을 넘어서 그 무효 확인과 같은 형성적 결정을 내리는 것은 자제해야 한다. 따라서 이 사건 회기 수정안 가결선포행위에 대한 무효확인 청구는 이유 없어 기각하여야 한다.
라. 이 사건 수정안 가결선포행위가 국회법을 위반하여 청구인 국회의원들의 심의ㆍ표결권을 침해하였음은 9. 나.에서 본 바와 같다. 이 사건 수정안 가결선포행위는 입법행위에 해당하므로 헌법재판소는 이에 대한 위법 여부 및 권한의 침해여부를 확인하는 것을 넘어서 그 무효 확인과 같은 형성적 결정을 내리는 것은 자제해야 한다. 따라서 이 사건 수정안 가결선포행위에 대한 무효확인 청구는 이유 없어 기각하여야 한다.
재판관 유남석 이선애 이석태 이은애 이종석 이영진 김기영 문형배 이미선
[별지 1] 청구인 명단
1. 국회의원 심재철(2019헌라6, 2020헌라1)
2. 국회의원 강석진(2019헌라6, 2020헌라1)
3. 국회의원 강석호(2019헌라6, 2020헌라1)
4. 국회의원 강효상(2019헌라6, 2020헌라1)
5. 국회의원 경대수(2019헌라6, 2020헌라1)
6. 국회의원 곽대훈(2019헌라6, 2020헌라1)
7. 국회의원 곽상도(2019헌라6, 2020헌라1)
8. 국회의원 권성동(2019헌라6, 2020헌라1)
9. 국회의원 김광림(2019헌라6, 2020헌라1)
10. 국회의원 김규환(2019헌라6, 2020헌라1)
11. 국회의원 김기선(2019헌라6, 2020헌라1)
12. 국회의원 김도읍(2019헌라6, 2020헌라1)
13. 국회의원 김명연(2019헌라6, 2020헌라1)
14. 국회의원 김무성(2019헌라6, 2020헌라1)
15. 국회의원 김상훈(2019헌라6, 2020헌라1)
16. 국회의원 김석기(2019헌라6, 2020헌라1)
17. 국회의원 김선동(2019헌라6, 2020헌라1)
18. 국회의원 김성원(2019헌라6, 2020헌라1)
19. 국회의원 김성찬(2019헌라6, 2020헌라1)
20. 국회의원 김성태(金聖泰)(2019헌라6, 2020헌라1)
21. 국회의원 김성태(金成泰)(2019헌라6, 2020헌라1)
22. 국회의원 김세연(2019헌라6, 2020헌라1)
23. 국회의원 김순례(2019헌라6, 2020헌라1)
24. 국회의원 김승희(2019헌라6, 2020헌라1)
25. 국회의원 김영우(2019헌라6, 2020헌라1)
26. 국회의원 김용태(2019헌라6, 2020헌라1)
27. 국회의원 김재경(2019헌라6, 2020헌라1)
28. 국회의원 김재원(2019헌라6, 2020헌라1)
29. 국회의원 김정재(2019헌라6, 2020헌라1)
30. 국회의원 김정훈(2019헌라6, 2020헌라1)
31. 국회의원 김종석(2019헌라6, 2020헌라1)
32. 국회의원 김진태(2019헌라6, 2020헌라1)
33. 국회의원 김태흠(2019헌라6, 2020헌라1)
34. 국회의원 김학용(2019헌라6, 2020헌라1)
35. 국회의원 김한표(2019헌라6, 2020헌라1)
36. 국회의원 김현아(2019헌라6, 2020헌라1)
37. 국회의원 나경원(2019헌라6, 2020헌라1)
38. 국회의원 문진국(2019헌라6, 2020헌라1)
39. 국회의원 민경욱(2019헌라6, 2020헌라1)
40. 국회의원 박대출(2019헌라6, 2020헌라1)
41. 국회의원 박덕흠(2019헌라6, 2020헌라1)
42. 국회의원 박맹우(2019헌라6, 2020헌라1)
43. 국회의원 박명재(2019헌라6, 2020헌라1)
44. 국회의원 박성중(2019헌라6, 2020헌라1)
45. 국회의원 박순자(2019헌라6, 2020헌라1)
46. 국회의원 박완수(2019헌라6, 2020헌라1)
47. 국회의원 박인숙(2019헌라6, 2020헌라1)
48. 국회의원 백승주(2019헌라6, 2020헌라1)
49. 국회의원 성일종(2019헌라6, 2020헌라1)
50. 국회의원 송석준(2019헌라6, 2020헌라1)
51. 국회의원 송언석(2019헌라6, 2020헌라1)
52. 국회의원 송희경(2019헌라6, 2020헌라1)
53. 국회의원 신보라(2019헌라6, 2020헌라1)
54. 국회의원 신상진(2019헌라6, 2020헌라1)
55. 국회의원 안상수(2019헌라6, 2020헌라1)
56. 국회의원 여상규(2019헌라6, 2020헌라1)
57. 국회의원 염동열(2019헌라6, 2020헌라1)
58. 국회의원 원유철(2019헌라6, 2020헌라1)
59. 국회의원 유기준(2019헌라6, 2020헌라1)
60. 국회의원 유민봉(2019헌라6, 2020헌라1)
61. 국회의원 유재중(2019헌라6, 2020헌라1)
62. 국회의원 윤상직(2019헌라6, 2020헌라1)
63. 국회의원 윤상현(2019헌라6, 2020헌라1)
64. 국회의원 윤영석(2019헌라6, 2020헌라1)
65. 국회의원 윤재옥(2019헌라6, 2020헌라1)
66. 국회의원 윤종필(2019헌라6, 2020헌라1)
67. 국회의원 윤한홍(2019헌라6, 2020헌라1)
68. 국회의원 이만희(2019헌라6, 2020헌라1)
69. 국회의원 이명수(2019헌라6, 2020헌라1)
70. 국회의원 이양수(2019헌라6, 2020헌라1)
71. 국회의원 이은권(2019헌라6, 2020헌라1)
72. 국회의원 이은재(2019헌라6, 2020헌라1)
73. 국회의원 이장우(2019헌라6, 2020헌라1)
74. 국회의원 이종구(2019헌라6, 2020헌라1)
75. 국회의원 이종명(2019헌라6, 2020헌라1)
76. 국회의원 이종배(2019헌라6, 2020헌라1)
77. 국회의원 이주영(2019헌라6, 2020헌라1)
78. 국회의원 이진복(2019헌라6, 2020헌라1)
79. 국회의원 이채익(2019헌라6, 2020헌라1)
80. 국회의원 이철규(2019헌라6, 2020헌라1)
81. 국회의원 이학재(2019헌라6, 2020헌라1)
82. 국회의원 이헌승(2019헌라6, 2020헌라1)
83. 국회의원 이현재(2019헌라6, 2020헌라1)
84. 국회의원 임이자(2019헌라6, 2020헌라1)
85. 국회의원 장석춘(2019헌라6, 2020헌라1)
86. 국회의원 장제원(2019헌라6, 2020헌라1)
87. 국회의원 전희경(2019헌라6, 2020헌라1)
88. 국회의원 정갑윤(2019헌라6, 2020헌라1)
89. 국회의원 정양석(2019헌라6, 2020헌라1)
90. 국회의원 정용기(2019헌라6, 2020헌라1)
91. 국회의원 정우택(2019헌라6, 2020헌라1)
92. 국회의원 정유섭(2019헌라6, 2020헌라1)
93. 국회의원 정점식(2019헌라6, 2020헌라1)
94. 국회의원 정종섭(2019헌라6, 2020헌라1)
95. 국회의원 정진석(2019헌라6, 2020헌라1)
96. 국회의원 정태옥(2019헌라6, 2020헌라1)
97. 국회의원 조경태(2019헌라6, 2020헌라1)
98. 국회의원 조훈현(2019헌라6, 2020헌라1)
99. 국회의원 주광덕(2019헌라6, 2020헌라1)
100. 국회의원 주호영(2019헌라6, 2020헌라1)
101. 국회의원 최교일(2019헌라6, 2020헌라1)
102. 국회의원 최연혜(2019헌라6, 2020헌라1)
103. 국회의원 추경호(2019헌라6, 2020헌라1)
104. 국회의원 한선교(2019헌라6, 2020헌라1)
105. 국회의원 함진규(2019헌라6, 2020헌라1)
106. 국회의원 홍문표(2019헌라6, 2020헌라1)
107. 국회의원 홍일표(2019헌라6, 2020헌라1)
108. 국회의원 홍철호(2019헌라6, 2020헌라1)
109. 자유한국당의 승계인 미래통합당(2020헌라1)대표자 권한대행 심재철
청구인들의 대리인 1. 법무법인(유한) 해송담당변호사 권오현
2. 변호사 배보윤
3. 변호사 박주현
[별지 2] 관련 법령
헌법
제8조 ① 정당의 설립은 자유이며, 복수정당제는 보장된다.
② 정당은 그 목적ㆍ조직과 활동이 민주적이어야 하며, 국민의 정치적 의사형성에 참여하는데 필요한 조직을 가져야 한다.
③ 정당은 법률이 정하는 바에 의하여 국가의 보호를 받으며, 국가는 법률이 정하는 바에 의하여 정당운영에 필요한 자금을 보조할 수 있다.
④ 정당의 목적이나 활동이 민주적 기본질서에 위배될 때에는 정부는 헌법재판소에 그 해산을 제소할 수 있고, 정당은 헌법재판소의 심판에 의하여 해산된다.
제47조 ① 국회의 정기회는 법률이 정하는 바에 의하여 매년 1회 집회되며, 국회의 임시회는 대통령 또는 국회재적의원 4분의 1 이상의 요구에 의하여 집회된다.
② 정기회의 회기는 100일을, 임시회의 회기는 30일을 초과할 수 없다.
③ 대통령이 임시회의 집회를 요구할 때에는 기간과 집회요구의 이유를 명시하여야 한다.
헌법재판소법(2011. 4. 5. 법률 제10546호로 개정된 것)
제61조(청구 사유) ① 국가기관 상호간, 국가기관과 지방자치단체 간 및 지방자치단체 상호간에 권한의 유무 또는 범위에 관하여 다툼이 있을 때에는 해당 국가기관 또는 지방자치단체는 헌법재판소에 권한쟁의심판을 청구할 수 있다.
② 제1항의 심판청구는 피청구인의 처분 또는 부작위(不作爲)가 헌법 또는 법률에 의하여 부여받은 청구인의 권한을 침해하였거나 침해할 현저한 위험이 있는 경우에만 할 수 있다.
제66조(결정의 내용) ① 헌법재판소는 심판의 대상이 된 국가기관 또는 지방자치단체의 권한의 유무 또는 범위에 관하여 판단한다.
② 제1항의 경우에 헌법재판소는 권한침해의 원인
이 된 피청구인의 처분을 취소하거나 그 무효를 확인할 수 있고, 헌법재판소가 부작위에 대한 심판청구를 인용하는 결정을 한 때에는 피청구인은 결정 취지에 따른 처분을 하여야 한다.
국회법(2018. 4. 17. 법률 제15620호로 개정된 것)
제7조(회기) ① 국회의 회기는 의결로 정하되, 의결로 연장할 수 있다.
② 국회의 회기는 집회 후 즉시 정하여야 한다.
제33조(교섭단체) ① 국회에 20명 이상의 소속 의원을 가진 정당은 하나의 교섭단체가 된다. 다만, 다른 교섭단체에 속하지 아니하는 20명 이상의 의원으로 따로 교섭단체를 구성할 수 있다.
제77조(의사일정의 변경) 의원 20명 이상의 연서에 의한 동의(動議)로 본회의 의결이 있거나 의장이 각 교섭단체 대표의원과 협의하여 필요하다고 인정할 때에는 의장은 회기 전체 의사일정의 일부를 변경하거나 당일 의사일정의 안건 추가 및 순서 변경을 할 수 있다. 이 경우 의원의 동의에는 이유서를 첨부하여야 하며, 그 동의에 대해서는 토론을 하지 아니하고 표결한다.
제85조의2(안건의 신속 처리) ① 위원회에 회부된 안건(체계ㆍ자구 심사를 위하여 법제사법위원회에 회부된 안건을 포함한다)을 제2항에 따른 신속처리대상안건으로 지정하려는 경우 의원은 재적의원 과반수가 서명한 신속처리대상안건 지정요구 동의(動議)(이하 이 조에서 “신속처리안건 지정동의”라 한다)를 의장에게 제출하고, 안건의 소관 위원회 소속 위원은 소관 위원회 재적위원 과반수가 서명한 신속처리안건 지정동의를 소관 위원회 위원장에게 제출하여야 한다. 이 경우 의장 또는 안건의 소관 위원회 위원장은 지체 없이 신속처리안건 지정동의를 무기명투표로 표결하되, 재적의원 5분의 3 이상 또는 안건의 소관 위원회 재적위원 5분의 3 이상의 찬성으로 의결한다.
② 의장은 제1항 후단에 따라 신속처리안건 지정동의가 가결되었을 때에는 그 안건을 제3항의 기간 내에 심사를 마쳐야 하는 안건으로 지정하여야 한다. 이 경우 위원회가 전단에 따라 지정된 안건(이하 “신속처리대상안건”이라 한다)에 대한 대안을 입안한 경우 그 대안을 신속처리대상안건으로 본다.
③ 위원회는 신속처리대상안건에 대한 심사를 그 지정일부터 180일 이내에 마쳐야 한다. 다만, 법제사법위원회는 신속처리대상안건에 대한 체계ㆍ자구 심사를 그 지정일, 제4항에 따라 회부된 것으로 보는 날 또는 제86조제1항에 따라 회부된 날부터 90일 이내에 마쳐야 한다.
④ 위원회(법제사법위원회는 제외한다)가 신속처리대상안건에 대하여 제3항 본문에 따른 기간 내에 심사를 마치지 아니하였을 때에는 그 기간이 끝난 다음 날에 소관 위원회에서 심사를 마치고 체계ㆍ자구 심사를 위하여 법제사법위원회로 회부된 것으로 본다. 다만, 법률안 및 국회규칙안이 아닌 안건은 바로 본회의에 부의된 것으로 본다.
⑤ 법제사법위원회가 신속처리대상안건(체계ㆍ자구 심사를 위하여 법제사법위원회에 회부되었거나 제4항 본문에 따라 회부된 것으로 보는 신속처리대상안건을 포함한다)에 대하여 제3항 단서에 따른 기간 내에 심사를 마치지 아니하였을 때에는 그 기간이 끝난 다음 날에 법제사법위원회에서 심사를 마치고 바로 본회의에 부의된 것으로 본다.
⑥ 제4항 단서 또는 제5항에 따른 신속처리대상안건은 본회의에 부의된 것으로 보는 날부터 60일 이내에 본회의에 상정되어야 한다.
⑦ 제6항에 따라 신속처리대상안건이 60일 이내에 본회의에 상정되지 아니하였을 때에는 그 기간이 지난 후 처음으로 개의되는 본회의에 상정된다.
⑧ 의장이 각 교섭단체 대표의원과 합의한 경우에는 신속처리대상안건에 대하여 제2항부터 제7항까지의 규정을 적용하지 아니한다.
제93조(안건 심의) 본회의는 안건을 심의할 때 그 안건을 심사한 위원장의 심사보고를 듣고 질의ㆍ토론을 거쳐 표결한다. 다만, 위원회의 심사를 거치지 아니한 안건에 대해서는 제안자가 그 취지를 설명하여야 하고, 위원회의 심사를 거친 안건에 대해서는 의결로 질의와 토론을 모두 생략하거나 그 중 하나를 생략할 수 있다.
제95조(수정동의) ① 의안에 대한 수정동의(修正動議)는 그 안을 갖추고 이유를 붙여 30명 이상의 찬성 의원과 연서하여 미리 의장에게 제출하여야 한다. 다만, 예산안에 대한 수정동의는 의원 50명 이상의 찬성이 있어야 한다.
② 위원회에서 심사보고한 수정안은 찬성 없이 의제가 된다.
③ 위원회는 소관 사항 외의 안건에 대해서는 수정안을 제출할 수 없다.
④ 의안에 대한 대안은 위원회에서 그 원안을 심사하는 동안에 제출하여야 하며, 의장은 그 대안을 그 위원회에 회부한다.
⑤ 제1항에 따른 수정동의는 원안 또는 위원회에서
심사보고(제51조에 따라 위원회에서 제안하는 경우를 포함한다)한 안의 취지 및 내용과 직접 관련이 있어야 한다. 다만, 의장이 각 교섭단체 대표의원과 합의를 하는 경우에는 그러하지 아니하다.
제96조(수정안의 표결 순서) ① 같은 의제에 대하여 여러 건의 수정안이 제출되었을 때에는 의장은 다음 각 호의 기준에 따라 표결의 순서를 정한다.
1. 가장 늦게 제출된 수정안부터 먼저 표결한다.
2.의원의 수정안은 위원회의 수정안보다 먼저 표결한다.
3.의원의 수정안이 여러 건 있을 때에는 원안과 차이가 많은 것부터 먼저 표결한다.
② 수정안이 전부 부결되었을 때에는 원안을 표결한다.
제106조의2(무제한토론의 실시 등) ① 의원이 본회의에 부의된 안건에 대하여 이 법의 다른 규정에도 불구하고 시간의 제한을 받지 아니하는 토론(이하 이 조에서 “무제한토론”이라 한다)을 하려는 경우에는 재적의원 3분의 1 이상이 서명한 요구서를 의장에게 제출하여야 한다. 이 경우 의장은 해당 안건에 대하여 무제한토론을 실시하여야 한다.
② 제1항에 따른 요구서는 요구 대상 안건별로 제출하되, 그 안건이 의사일정에 기재된 본회의가 개의되기 전까지 제출하여야 한다. 다만, 본회의 개의 중 당일 의사일정에 안건이 추가된 경우에는 해당 안건의 토론 종결 선포 전까지 요구서를 제출할 수 있다.
③ 의원은 제1항에 따른 요구서가 제출되면 해당 안건에 대하여 무제한토론을 할 수 있다. 이 경우 의원 1명당 한 차례만 토론할 수 있다.
④ 무제한토론을 실시하는 본회의는 제7항에 따른 무제한토론 종결 선포 전까지 산회하지 아니하고 회의를 계속한다. 이 경우 제73조 제3항 본문에도 불구하고 회의 중 재적의원 5분의 1 이상이 출석하지 아니하였을 때에도 회의를 계속한다.
⑤ 의원은 무제한토론을 실시하는 안건에 대하여 재적의원 3분의 1 이상의 서명으로 무제한토론의 종결동의(終結動議)를 의장에게 제출할 수 있다.
⑥ 제5항에 따른 무제한토론의 종결동의는 동의가 제출된 때부터 24시간이 지난 후에 무기명투표로 표결하되 재적의원 5분의 3 이상의 찬성으로 의결한다. 이 경우 무제한토론의 종결동의에 대해서는 토론을 하지 아니하고 표결한다.
⑦ 무제한토론을 실시하는 안건에 대하여 무제한토론을 할 의원이 더 이상 없거나 제6항에 따라 무제한토론의 종결동의가 가결되는 경우 의장은 무제한토론의 종결을 선포한 후 해당 안건을 지체 없이 표결하여야 한다.
⑧ 무제한토론을 실시하는 중에 해당 회기가 끝나는 경우에는 무제한토론의 종결이 선포된 것으로 본다. 이 경우 해당 안건은 바로 다음 회기에서 지체 없이 표결하여야 한다.
⑨ 제7항이나 제8항에 따라 무제한토론의 종결이 선포되었거나 선포된 것으로 보는 안건에 대해서는 무제한토론을 요구할 수 없다.
⑩ 예산안등과 제85조의3 제4항에 따라 지정된 세입예산안 부수 법률안에 대해서는 제1항부터 제9항까지를 매년 12월 1일까지 적용하고, 같은 항에 따라 실시 중인 무제한토론, 계속 중인 본회의, 제출된 무제한토론의 종결동의에 대한 심의절차 등은 12월 1일 밤 12시에 종료한다.
[별지 3] 청구인들의 주장 및 피청구인들의 답변
가. 청구인들의 주장 요지
(1) 정당은 헌법 제8조에 특별히 규정되어 있다. 정당은 국민의 정치적 의사형성에 참여하고, 공직선거에 후보자를 추천하며, 비례대표선거에 있어 정당투표의 당사자가 되어 스스로 선거에 참여하고, 국회의 교섭단체를 구성하는 등 헌법과 법률에 따라 그 역할과 기능을 수행하는 국가기관에 준하는 것으로 볼 수 있다. 따라서 청구인 자유한국당의 승계인 미래통합당은 헌법과 법률에 의하여 선거와 국회의 입법절차에 참여할 수 있는 권한이 있고, 특히 비례대표선거 등 선거제도 입법에 있어서 이해관계가 있으므로, 청구인 자유한국당의 승계인 미래통합당의 이 사건 수정안 가결선포행위에 대한 심판청구는 적법하다.
(2) 피청구인 국회의장은 국회법 등에서 무제한토론이 배제되는 경우가 아님에도 청구인 국회의원들이 이 사건 회기결정의 건과 관련하여 적법하게 신청한 무제한토론을 거부하였다. 이는 국회법 제106조 제1항에 위반되고, 의회민주주의와 다수결의 원칙에 위배되며, 국회의장의 정치적 중립의무에도 위반된다. 이처럼 피청구인 국회의장의 이 사건 회기 수정안 가결선포행위는 위법하게 청구인 국회의원들의 심의ㆍ표결권을 침해하였으므로 무효이다.
(3) 이 사건 수정안은 지역구의석수와 비례대표의석수를 종전과 같이 하고, 석패율제와 권역별 비례대표제를 도입하지 않도록 하여 이 사건 원안과 그 근간이 달라 원안의 취지 및 내용과 직접관련성이 인정되지 아니한다. 이 사건 수정안을 원안에 대한 수정안으로 보고 이 사건 수정안을 가결선포한 피청구인 국회의장의 행위는 국회법 제95조 제5항에 위반된다. 따라서 이 사건 수정안 가결선포행위는 청구인 국회의원들의 법률안 심의ㆍ표결권을 침해하고, 비례대표선거제도를 개정하는 데에 절차적으로 참여해야 할 자유한국당의 입법절차의 균등한 참여권을 침해하였으므로, 무효이다.
(4) 앞서 언급한 바와 같이 피청구인 국회의장의 이 사건 수정안 가결선포행위는 국회법 제95조 제5항을 위반하였고, 수정안의 주요 골자인 준연동형 비례대표제는 직접선거의 원칙, 평등선거의 원칙 등에 위배되어 내용적인 위헌성 또한 있다. 따라서 피청구인 국회의 이 사건 공직선거법 개정행위 또한 위헌, 무효이다.
나. 피청구인들의 답변 요지
(1) 정당은 국가기관에 해당하지 아니하고, 청구인 자유한국당의 승계인 미래통합당이 주장하는 정당의 ‘기회균등의 보장을 받을 수 있는 권리’는 ‘선거법 개정 입법절차’에서 인정되는 것은 아니므로, 청구인 자유한국당의 승계인 미래통합당의 권한쟁의심판청구는 부적법하다.
(2) 국회법 제7조 제2항이 국회의 회기를 집회 후 ‘즉시’ 정하도록 한 점, 국회법 제106조의2 제8항은 무제한토론 대상 안건에 ‘회기결정의 건’이 포함되지 않음을 전제로 하고 있는 점, 필리버스터 제도의 도입 취지 및 ‘회기결정의 건’에 대하여 무제한토론을 허용할 경우 무제한토론의 반복으로 입법불능 사태가 야기될 수 있다는 점 등을 고려할 때, ‘회기결정의 건’은 무제한토론의 대상 안건에 포함되지 않는다고 보아야 한다. 따라서 피청구인 국회의장이 ‘회기결정의 건’에 대한 무제한토론 요구를 거부하고 이 사건 수정안을 가결선포한 것은 적법하고, 청구인 국회의원들의 심의ㆍ표결권을 침해하지 아니한다.
(3) 이 사건 수정안은 국회의석 배분에 있어 국민의 의사 왜곡을 최소화하려는 원안의 기본적인 입법 취지를 유지하면서, ① 지역구 국회의원과 비례대표국회의원의 수를 현행과 같이 다시 조정하고, ② 원안에서 도입한 준연동형비례대표제의 틀은 유지하면서 한시적으로 그 배분비율을 달리 적용되도록 수정하며, ③ 원안에서 도입한 권역별 비례대표제와 석패율제를 삭제하는 등의 변경에 그치고 있다. 이는 원안의 취지 및 내용과 관련되지 않는 새로운 제도나 내용을 추가한 것이 아니라, 기존의 주된 내용과 틀을 유지하되 그와 관련된 범위 내에서 일부 내용을 삭제ㆍ변경하는 등 수정을 가한 것이다. 또한 이 사건 수정안 가결선포행위는 국회의 자율권 및 국회의장의 의사진행에 관한 폭넓은 권한에 기초하여 이 사건 수정안이 적법한 수정안이라는 피청구인 국회의장의 판단 아래 행해졌고, 이러한 판단은 헌법이나 법률을 명백히 위반하였다고 볼 수 없으므로 존중되어야 한다. 따라서 이 사건 수정안 가결선포행위는 청구인 국회의원들의 법률안 심의ㆍ표결권을 침해하지 아니한다.
(4) 피청구인 국회의장의 행위가 청구인 국회의원들의 법률안 심의ㆍ표결권을 침해하는 것으로 보더라도, 헌법재판소가 이를 취소ㆍ무효로 할 정도로 위법하다고 볼 수 없다.