97헌마368

청원경찰법시행령 제19조 위헌확인 [전원재판부 97헌마368, 1999. 5. 27., 각하] 【판시사항】 1. 청구인의 법적 지위에 아무런 영향을 미치지 아니하는 법령조항을 대상으로 헌법소원을 청구할 수 있는지 여부(소극) 2. 청원경찰의 신분이 공무원이 아님을 확인하고 있는 청원경찰법시행령 제19조가 청원경찰의 법적 지위에 어떠한 영향을 미치는지 여부(소극) 【결정요지】 1. 어떤 법령조항이 헌법소원을 청구하고자 하는 자의 법적 지위에 아무런 영향을 미치지 아니하는 경우라면 애당초 기본권침해의 가능성이나 위험성이 없으므로 그 법령조항을 대상으로 헌법소원을 청구하는 것은 허용되지 아니한다. 2. 위 시행령조항은 벌칙적용 등의 경우를 제외하고는 청원경찰을 공무원으로 보지 아니한다고 규정하고 있으나, 청원경찰의 신분이 공무원이 아니라는 것과 다만 벌칙의 적용에 있어서만 공무원신분이 의제된다는 것, 그리고 명시적 규정이 있는 경우에 한하여 공무원에 관한 규정이 준용될 수 있을 뿐이라는 것은 청원경찰법의 규정에 의하여 이미 확정적으로 정하여져 있는 것이고, 위 조항은 청원경찰의 신분이나 법적 지위에 관하여 하등 새로운 규율을 행하고 있는 것이 아니며, 법률의 내용을 보충하기 위한 보다 구체적인 시행내용을 담고 있는 것도 아니어서, 청구인과 같은 청원경찰의 법적 지위에 아무런 변화를 가져오지 아니하는 것이므로, 위 조항을 대상으로 기본권침해를 주장하며 헌법소원을 청구할 수 없다. 【전문】 청원경찰법시행령 제19조 위헌확인(1999. 5. 27. 97헌마368 전원재판부)

【당 사 자】

청 구 인　한 ○ 수

대리인 법무법인　두　레

담당변호사　박성덕 외 3인

【주　　문】

청구인의 심판청구를 각하한다.

【이　　유】

1. 사건의 개요와 심판의 대상

가. 사건의 개요

청구인은 1997. 9. 28. 군포시청의 청원경찰로 임용되어 위 시청의 청사방호, 청사 방문인 안내 및 주차관리 등의 업무를 수행하고

있는바, 청원경찰은 수행업무, 복무규정, 처벌 등의 면에서 일반경찰과 거의 동일함에도 불구하고 청원경찰법시행령 제19조에서 청원경찰에 대하여 공무원 신분을 배제함으로 말미암아 보수, 승급, 징계 등의 여러 면에서 일반경찰에 비하여 현저히 불리한 차별을 받고 있다고 하면서 위 시행령조항의 위헌확인을 구하여 1997. 11. 27. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

나. 심판의 대상

이 사건 심판의 대상은 청원경찰법시행령 제19조(1980. 5. 8. 대통령령 제9864호로 개정된 것. 이하 “이 조항”이라고 한다)가 헌법상 보장된 청구인의 평등권을 침해하는지 여부이며, 이 조항 및 관련법조의 내용은 다음과 같다.

청원경찰법시행령 제19조(청원경찰의 신분) 청원경찰에 대하여는 형법 기타 법령에 의한 벌칙의 적용과 법 및 이 영에서 특히 규정한 경우를 제외하고는 이를 공무원으로 보지 아니한다.

청원경찰법 제10조 ② 청원경찰 업무에 종사하는 자는 형법 기타 법령에 의한 벌칙의 적용에 있어서는 공무원으로 본다.

2. 청구인의 주장과 관계기관의 의견

가. 청구인의 주장

청원경찰제도는 경찰 등이 담당하던 주요시설 경비 등을 청원주의 부담으로 청원경찰이 대체하는 제도로서, 그 업무는 국가나 지방자치단체의 고유업무인 주요시설의 방호를 비롯하여 개발제한구역 또는 하천관리구역내 불법행위 단속, 무허가건물 단속, 쓰레기방치 단속 등 일반경찰의 업무와 거의 비슷하며, 청원경찰의 복무에 관하여는 청원경찰법시행령 제10조가 국가공무원법, 경찰공무원법, 경찰공무원복무규정 등의 복무에 관한 제 규정들을 준용하도록 하고 있고, 청원경찰법 제10조는 청원경찰이 직권남용을 할 때에는 처벌할 수 있도록 하고 있으며, 동법 제10조의 2에서 청원경찰의 직무상 불법행위시 그 배상을 하도록 규정하고 있는 등 청원경찰의 복무내용이나 그 처벌의 면에 있어서 일반공무원이나 경찰공무원의 그것과 거의 동일함에도 불구하고, 이 조항에서 청원경찰의 신분에 관해서만 ‘형법 기타 법령에 의한 벌칙의 적용과 법 및 이 영에서 특히 규정한 경우를 제외하고는 이를 공무원으로 보지 아니한다’고 규정하여 청원경찰의 공무원 신분을 배제하고 있는바, 이는 국가나 지방자치단체에 근무하는 청원경찰의 경우 경찰과 거의 동일한 업무를 수행하고 있음에도 불구하고 보수, 승급, 휴가, 수당, 징계 등의 면에서 경찰에 비하여 현저히 불리하게 차별하는 것이어서 헌법상 평등의 원칙에 위배된다.

나. 법무부장관의 의견

헌법 제7조 제2항은 “공무원의 신분과 정치적 중립성은 법률이 정하는 바에 의하여 보장된다”고 규정하고 있으므로 공무원 신분의 규정에 관하여는 입법부에 광범위한 형성권이 인정되고, 청원경찰을 공무원으로 할 것인가 아닌가는 입법권의 형성재량에 달린 것이다. 그런데 청원경찰이란 어디까지나 자율권 차원에서 특정 장소에 대한 경비업무를 담당하는 자를 말하므로, 국민의 안전과 사회의 공중질서를 유지하기 위한 경찰공무원과는 그 업무가 명백히 다를 뿐만 아니라 그 임용자격 등에서도 차이가 있다. 따라서 이 조항은 청원경찰과 국가공무원인 경찰공무원 사이의 상대적인 차이를 고려하여, 오히려 ‘같은 자를 같게, 다른 자를 다르게’ 대하는 배분적 정의를 실현하는 규정이라 할 것이어서 청구인의 평등권을 침해한다고 볼 수 없다.

다. 내무부장관ㆍ총무처장관(현 행정자치부장관)의 의견

위 법무부장관의 의견과 대체로 같은 취지이다.

3. 판　단

가. 법령에 대한 헌법소원의 요건

헌법재판소법 제68조 제1항 본문은 “공권력의 행사 또는 불행사로 인하여 헌법상 보장된 기본권을 침해받은 자는……헌법재판소에 헌법소원심판을 청구할 수 있다”고 규정하고 있는바, 이는 공권력의 행사 또는 불행사로 인하여 헌법상 보장된 자신의 기본권을 현재 직접적으로 “침해”당한 자만이 헌법소원심판을 청구할 수 있다는 뜻이고, 따라서 법령으로 인한 기본권침해를 이유로 헌법소원을 청구하려면 당해법령 그 자체에 의하여 자유의 제한, 의무의 부과, 권리 또는 법적 지위의 박탈이 생긴 경우여야 한다(헌재 1992. 11. 12. 91헌마192, 판례집4, 813, 823 ; 1995. 7. 21. 94헌마191, 판례집 7-2, 195, 201-202 등 참조).

그렇다면 어떤 법령조항이 헌법소원을 청구하고자 하는 자의 법적 지위에 아무런 영향을 미치지 아니하는 경우라면 애당초 기본권침해의 가능성이나 위험성이 없으므로 그 법령조항을 대상으로 헌법소원을 청구하는 것은 허용되지 아니한다 할 것이다.

나. 이 사건 심판청구의 적법 여부

(1) 청원경찰법(이하 “이 법”이라 한다)은 청원경찰의 직무ㆍ임용ㆍ배치ㆍ보수ㆍ사회보장 기타 필요한 사항을 규정함으로써 청원경찰의 원활한 운영을 기함을 목적으로 하는 법으로서(이 법 제1조), 이 법의 규정을 중심으로 청원경찰의 신분과 지위가 어떠한지 살펴본다.

청원경찰은 국가기관, 국내주재 외국기관 등의 주요기관 및 중요시설ㆍ사업장 등의 기관장 또는 경영자가 소요경비를 부담할 것을 조건으로 경찰의 배치를 신청하는 경우에 그 기관 또는 시설 등의 경비를 담당하게 하기 위하여 배치하는 경찰을 말한다(이 법 제2조 참조). 청원경찰은 그 경비구역내에 한하여 경찰관직무집행법에 의한 경찰관의 직무를 행하나(이 법 제3조 참조), 경비목적을 위하여 필요한 최소한도내에 그쳐야 하며 경찰관직무집행법에 의한 직무 이외의 수사활동 등 사법경찰관리의 직무를 행하여서는 아니된다(이 법시행규칙 제17조 참조). 청원경찰은 청원주(청원경찰의 배치신청을 하여 배치결정을 받은 기관장 또는 경영자를 말한다)가 임용하고, 청원경찰의 복무에 관하여는 경찰공무원에 관한 규정을 준용하며(이 법 제5조 제1항, 제4항 참조), 또한 국가공무원법ㆍ공무원복무규정ㆍ경찰공무원법ㆍ경찰공무원복무규정이 부분적으로 준용되나, 그 외에는 당해 사업장의 취업규칙에 의한다(이 법시행령 제10조 참조). 봉급 및 수당 등의 청원경찰경비는 청원주가 부담한다(이 법 제6조 제1항 참조). 청원주는 소속청원경찰의 근무수행상황을 감독하고, 지방경찰청장은 청원주를 지도ㆍ감독하며, 일정한 경우에 청원경찰의 해임을 명할 수 있다(이 법 제9조의2, 제9조의3 참조). 청원경찰의 직무수행상의 직권남용행위에 대하여는 6월 이하의 징역이나 금고의 처벌이 가해지고, 청원경찰 업무에 종사하는 자는 형법 기타 법령에 의한 벌칙의 적용에 있어서는 공무원으로 본다(이 법 제10조 참조).

이 밖에 청원경찰의 임용자격ㆍ임용방법ㆍ교육ㆍ보수 및 징계에 관하여는 이 법의 위임에 따라(이 법 제5조 제3항 참조), 이 법시행령에서 구체화하고 있다(이 법시행령 제3조, 제7조, 제8조, 제17조 등).

(2) 청원경찰의 신분의 주요 요소인 임면, 보수 등에 관한 위 규정들과 이 법의 내용을 전체적으로 종합하여 보면, 결국 이 법은 청원경찰의 신분을 공무원이 아닌 것으로 하고서, 다만 형법 기타 법령에 의한 벌칙의 적용에 있어서만 공무원 신분을 의제하고 있을 뿐임을 알 수 있다. 그러므로 이 법 제10조 제2항의 명문규정에 의하여 공무원으로 의제되는 경우를 제외하고는 청원경찰의 신분이 공무원이 아니라는 것을 알 수 있고 이 법 제5조 제4항 등과 같은 명시적 규정이 있는 경우에 한하여 공무원에 관한 규정을 준용할 수 있을 뿐이라는 것은 위 조항들의 해석상, 그리고 이 법의 입법취지와 전체적 체계상 분명하다. 이는 국가 또는 지방자치단체에 소속되어 근무하는 청원경찰의 경우에도 본질적으로 다르지 아니하다.

그렇다면 청원경찰의 신분이 공무원이 아니라는 것은 이미 이 법에 의하여 확정적으로 정하여져 있다 할 것이다.

(3) 이 조항은 “청원경찰에 대하여는 형법 기타 법령에 의한 벌칙의 적용과 법 및 이 영에서 특히 규정한 경우를 제외하고는 이를 공무원으로 보지 아니한다”고 규정하고 있으나, 이는 청원경찰의 신분이나 법적 지위에 관하여 하등 새로운 내용을 정하고 있는 것이 아니며, 기존의 신분과 지위를 변경시키는 것도 아니고, 법률의 내용을 보충하기 위한 보다 구체적인 시행내용을 담고 있는 것도 아니다. 청원경찰이 경찰공무원에 비하여 어떤 차별적 취급을 받고 있다 하더라도 이는 이 법에서 청원경찰의 신분을 기본적으로 공무원이 아닌 것으로 하면서도 그 직무의 특성을 고려하여 벌칙적용, 복무 등 특정한 경우에는 공무원(특히 경찰공무원)으로 의제하거나 공무원에 준하여 취급하는 것에 기인하는 것이지, 이 조항에 의하여 비롯되는 것이 아니다. 그리고 이 법의 앞에서 본 바와 같은 규정들이 있는 한 이 조항이 위헌으로 결정되어 그 효력이 상실된다 하더라도 청원경찰이 공무원의 신분을 얻게 되는 것은 아니다. 따라서 이 조항은 청구인과 같은 청원경찰의 기본적 지위에 아무런 법적 변화를 가져오지 아니하는 것이며, 달리 청원경찰의 자유나 권리를 금지, 제한하거나 의무를 부과하고 있지도 아니하다.

(4) 그렇다면 이 조항은 그 자체만으로 청구인의 법적 지위에 아무런 영향을 미치지 아니하는 것이어서, 이 조항을 대상으로 기본권침해를 주장하며 헌법소원을 청구할 수 없다 할 것이므로 이 사건 심판청구는 부적법하다.

4. 결　론

이상과 같은 이유로 이 사건 심판청구는 부적법하다 할 것이므로 이를 각하하기로 하여 관여재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.

재판관　김용준(재판장) 김문희 이재화 조승형

정경식(주심) 고중석 신창언 이영모 한대현