98헌바8

산업재해보상보험법 제94조 제2항 등 위헌소원 [전원재판부 98헌바8, 2000. 6. 1.] 【판시사항】 1. 행정심판에 관한 헌법 제107조 제3항에서 규정하고 있는 ‘사법절차의 준용’의 의미 2. 산업재해보상보험법상의 보험급여결정에 대한 행정소송을 제기하기 위하여 심사청구ㆍ재심사청구의 행정심판을 거치도록 한 것이 헌법 제107조 제3항에 위반되는지 여부(소극) 3. 위 2중의 행정심판전치제도가 재판청구권을 침해하는지 여부(소극) 【결정요지】 1. 헌법 제107조 제3항은 “재판의 전심절차로서 행정심판을 할 수 있다. 행정심판의 절차는 법률로 정하되, 사법절차가 준용되어야 한다”고 규정하고 있으므로, 입법자가 행정심판을 전심절차가 아니라 종심절차로 규정함으로써 정식재판의 기회를 배제하거나, 어떤 행정심판을 필요적 전심절차로 규정하면서도 그 절차에 사법절차가 준용되지 않는다면 이는 헌법 제107조 제3항, 나아가 재판청구권을 보장하고 있는 헌법 제27조에도 위반된다. 여기서 말하는 “사법절차”를 특징지우는 요소로는 판단기관의 독립성ㆍ공정성, 대심적(對審的) 심리구조, 당사자의 절차적 권리보장 등을 들 수 있으나, 위 헌법조항은 행정심판에 사법절차가 “준용”될 것만을 요구하고 있으므로 위와 같은 사법절차적 요소를 엄격히 갖춰야 할 필요는 없다고 할지라도, 적어도 사법절차의 본질적 요소를 전혀 구비하지 아니하고 있다면 “준용”의 요구에마저 위반된다. 2. 산업재해보상보험법이 규정하고 있는 심사청구ㆍ재심사청구의 절차와 여기에 보완적으로 적용되는 행정심판법의 심리절차까지 고려하여 살펴보면, 심사청구ㆍ재심사청구의 절차는 전체적으로 대심주의 구조에 가깝도록 배려되어 있다고 할 수 있고, 증거조사신청권 등 당사자의 절차적 권리가 상당히 보장되어 있으며, 재결의 절차와 방식, 재결의 효력 등의 면에서도 사법절차를 준용하고 있다. 재결기관의 독립성ㆍ공정성에 관하여 보건대, 재심사청구의 재결기관인 산업재해보상보험심사위원회는 그 구성과 운영에 있어서 심의ㆍ재결의 독립성과 공정성을 객관적으로 신뢰할 수 있을만 하고, 심사청구의 경우에도 근로복지공단이 그 재결기관으로 되어 있다는 점만으로 심의ㆍ재결의 독립성과 공정성이 본질적으로 배제되어 있다고 하기 어려우며 심사청구에 관한 결정에 불복이 있는 자는 재심사청구의 기회가 보장되어 있다. 그렇다면 전체적으로 볼 때 위 법에서 규정한 심사청구ㆍ재심사청구제도는 헌법 제107조 제3항에 위반된다고 할 수 없다. 3. 헌법 제107조 제3항은 행정심판의 절차를 법률로 정하도록 하고 있으므로 입법자는 행정심판을 통한 권리구제의 효율성, 행정청에 의한 자기시정의 개연성, 문제되는 행정심판사항의 특성 등 여러 가지 요소를 감안하여 입법정책적으로 행정심판절차의 구체적 모습을 형성할 수 있다. 산업재해보상업무에는 업무와 재해간의 의학적 인과관계, 신체장해의 정도, 요양의 필요성 등 고도의 의학적ㆍ법학적ㆍ보험정책적 전문성과 기술성이 요구되어 이에 관한 행정기관의 전문성을 충분히 살릴 필요가 크므로 다른 일반의 행정처분과는 달리 특수한 전심절차를 둔 것에 합리성을 인정할 수 있고, 심사청구ㆍ재심사청구제도는 통상의 소송절차에 비하여 간편한 절차에 의해 시간과 비용을 절약하는 가운데 신속하고도 효율적인 권리구제를 꾀할 수 있다는 장점이 있으며, 비록 국민의 재판청구권을 제약하는 측면이 있는 것도 사실이나, 심사청구ㆍ재심사청구의 전치로 인한 노고 와 시간, 즉 재판청구권의 제약의 정도는 경미한 데 비하여 그로 인하여 달성되는 공익은 매우 크다고 할 것이므로, 심사청구ㆍ재심사청구제도가 행정심판절차 형성에 관한 입법형성권의 한계를 벗어나 국민의 재판청구권을 침해하는 제도라고 할 수 없다. 【전문】 【당 사 자】 청 구 인　주식회사 ○○주택

대표이사　김○종

대리인　안동종합법무법인

담당변호사　권오상

당해사건　대구고등법원 97구4303 보험급여징수처분취소

【주　　문】 산업재해보상보험법(1994. 12. 22. 법률 제4826호로 전문개정된 것) 제88조 제1항, 제3항, 제90조 제1항, 제3항, 제94조 제2항(제88조 제3항, 제90조 제3항은 1997. 8. 28. 법률 제5398호로 개정되기 전의 것)은 헌법에 위반되지 아니한다.

【이　　유】 1. 사건의 개요와 심판의 대상 가. 사건의 개요청구인이 시행하던 구미시 소정동 ○○ 소재 근린생활 및 업무시설의 건축공사현장에서 청구외 이○민이 작업을 하던 중 사고로 사망하였다. 근로복지공단은 위 청구외인의 사망을 업무상의 재해로 인정하여 그 유족에게 유족일시금을 지급한 다음 청구인이 보험가입신고를 태만히 한 기간 중에 위 재해가 발생하였다는 이유로 청구인으로부터 위 보험급여액(유족일시금) 중 일부를 징수하기로 하는 처분을 하였다. 청구인은 1997. 4. 9. 위 처분의 통지를 받고 이에 불복하여 위 공단에 심사청구를 한 후 같은 해 5. 19. 위 처분의 취소를 구하는 소송을 대구고등법원에 제기하였으며(97구4303), 같은 달 29. 청구기각의 심사결정을 송달받고 같은 해 8. 21. 산업재해보상보험심사위원회에 재심사청구를 하였는데, 위 소송계속 중 심사 및 재심사청구의 절차, 제기기간 등에 관한 산업재해보상보험법 제88조 제1항, 제3항, 제90조 제1항, 제3항, 제94조 제2항에 대하여 위헌여부심판제청신청을 하였으나, 동 법원이 1997. 12. 29. 그 신청을 기각하자(97부876), 헌법재판소법 제68조 제2항에 따라 1998. 1. 20. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

나. 심판의 대상이 사건 심판의 대상은 산업재해보상보험법(1994. 12. 22. 법률 제4826호로 전문개정된 것, 이하 “법”이라 한다) 제88조 제1항, 제3항, 제90조 제1항, 제3항, 제94조 제2항(제88조 제3항, 제90조 제3항은 1997. 8. 28. 법률 제5398호로 개정되기 전의 것)의 위헌여부로서, 심판대상법률조항(이하 “이 사건 법률조항”이라 한다)들과 관련법규의 내용은 다음과 같다.

법 제88조(심사청구의 제기) ① 보험급여에 관한 결정에 대하여 불복이 있는 자는 공단에 심사청구를 할 수 있다.

③ 제1항의 규정에 의한 심사청구는 보험급여에 관한 결정이 있음을 안 날부터 60일이내에 하여야 한다.

법 제90조(재심사청구의 제기) ① 제89조 제1항의 규정에 의한 심사청구에 대한 결정에 불복이 있는 자는 제91조의 규정에 의한 산업재해보상보험심사위원회에 재심사청구를 할 수 있다.

③ 제1항의 규정에 의한 재심사청구는 심사청구에 대한 결정이 있음을 안 날부터 60일이내에 제기하여야 한다.

법 제94조(다른 법률과의 관계) ② 제90조의 규정에 의한 재심사청구에 대한 재결은 행정소송법 제18조를 적용함에 있어 이를 행정심판에 대한 재결로 본다.

구 행정소송법(1994. 7. 27. 법률 제4770호로 개정되어 1998. 3. 1. 시행되기 전의 것) 제18조(행정심판과의 관계) ① 취소소송은 법령의 규정에 의하여 당해 처분에 대한 행정심판을 제기할 수 있는 경우에는 이에 대한 재결을 거치지 아니하면 이를 제기할 수 없다.

2. 청구이유, 위헌제청신청 기각이유 및 관계기관의 의견 가. 청구이유보험급여에 관한 결정에 대한 심사 및 재심사청구의 절차, 제기기간 등에 관한 법 제88조 제1항, 제3항, 제90조 제1항, 제3항, 제94조 제2항의 각 규정은 보험급여에 관한 결정에 대하여 불복이 있는 자는 그 결정을 한 근로복지공단(이하 “공단”이라 한다)의 소속기관을 거쳐서 공단에 심사청구를 하고, 그 심사결정에 대하여도 불복이 있으면 공단의 소속기관을 거쳐 산업재해보상보험심사위원

회에 재심사청구를 하여 그 재결을 받은 후에야 행정소송을 제기할 수 있게 함으로써 권리구제절차가 복잡하고 중복될 뿐만 아니라 그 전심절차를 거치는 기간만큼 행정소송을 통한 신속한 권리구제를 지연케 하며, 1회의 행정심판절차만 거치면 바로 행정소송을 제기할 수 있게 한 다른 일반적인 행정심판절차와 균형이 맞지 아니하고, 법 제94조 제2항의 경우 규정의 의미도 불명확하므로 결국 헌법상 보장된 재판청구권을 침해할 뿐만 아니라 행정심판전치제도를 규정하고 있는 헌법 제107조 제3항의 취지에도 위배되는 위헌규정이다.

나. 법원의 위헌제청신청 기각이유보험급여에 관한 결정은 전문성, 기술성, 반복성이 있고 사회정책적인 판단이 요구되므로 그 처분청 또는 상급기관 스스로의 재고 시정의 기회를 충분히 부여할 필요성이 있어서 다른 일반의 행정처분과는 달리 특수한 전심절차를 두어야 할 합리적인 이유가 인정되는 점, 심사청구 또는 재심사청구에 관한 심리기간을 엄격히 제한하고 있어서 신속한 재판을 받을 권리가 침해되지 않도록 배려하고 있는 점, 헌법 제107조 제3항은 전심절차로서의 행정심판의 절차에 관한 구체적인 규정을 법률에 위임하고 있는 점, 이 사건 법률조항들과 행정소송법 제18조 제1항을 검토하여 보면 보험급여에 관한 결정에 대하여 행정소송을 제기하기 위하여는 심사 및 재심사청구를 하여 그에 관한 결정 및 재결을 받아야 함을 쉽게 알 수 있는 점 등을 종합하여 볼 때, 이 사건 법률조항들이 재판청구권을 침해한다거나 헌법 제107조 제3항의 규정에 반하여 행정심판전치제도의 취지를 몰각하는 위헌규정이라고 할 수 없다.

다. 공단 및 노동부장관의 의견위 법원의 기각이유와 대체로 같다.

3. 판　단 가. 이 사건의 쟁점구 행정소송법(1994. 7. 27. 법률 제4770호로 개정되어 1998. 3. 1. 시행되기 전의 것) 제18조는 행정심판에 대한 재결을 거쳐야만 행정소송을 제기할 수 있도록 규정하여 이른바 필요적 행정심판전치주의를 취하고 있었다. 이 사건 법률조항들은 보험급여에 관한 결정에 대하여 심사청구 및 재심사청구라는 행정심판절차를 규정하고 있고, 재심사청구에 대한 재결은 행정소송법 제18조를 적용함에 있어 이를 행정심판에 대한 재결로 보고 있으므로, 구 행정소송법 시행 당시에는 보험급여에 관한 결정에 대하여 행정소송을 제기하려면 법이 규정한 심사청구 및 재심사청구라는 행정심판절차를 반드시 거치지 아니하면 아니되었다. 그런데 1994. 7. 27. 법률 제4770호로 개정된 현행 행정소송법 제18조는 행정심판을 거치지 아니하고서도 곧바로 행정소송을 제기할 수 있도록 하는, 이른바 임의적 행정심판전치주의를 채택하고 있다. 그러나 현행 행정소송법 부칙 제1조, 제2조 제1항 단서, 제2조 제3항에 의하여 당해사건에 관하여는 구 행정소송법이 적용된다. 따라서 이 사건 법률조항들은 청구인에게 심사청구 및 재심사청구라는 이중의 행정심판절차를 거치지 아니하고서는 행정소송을 제기할 수 없는 제약을 가하고 있는 것인데, 이것이 행정심판에 관하여 규정하고 있는 헌법 제107조 제3항과 재판청구권을 보장하고 있는 헌법 제27조에 위반되는지의 여부가 이 사건의 쟁점이다.

나. 헌법 제107조 제3항의 위반여부(1) 헌법 제107조 제3항의 의의

헌법 제107조 제3항은 “재판의 전심절차로서 행정심판을 할 수 있다. 행정심판의 절차는 법률로 정하되, 사법절차가 준용되어야 한다”고 규정하고 있다.

이 헌법조항은 행정심판절차의 구체적 형성을 입법자에게 맡기고 있지만, 행정심판은 어디까지나 재판의 전심절차로서만 기능하여야 한다는 점과 행정심판절차에 사법절차가 준용되어야 한다는 점은 헌법이 직접 요구하고 있으므로 여기에 입법적 형성의 한계가 있다. 따라서 입법자가 행정심판을 전심절차가 아니라 종심절차로 규정함으로써 정식재판의 기회를 배제하거나, 어떤 행정심판을 필요적 전심절차로 규정하면서도 그 절차에 사법절차가 준용되지 않는다면 이는 헌법 제107조 제3항, 나아가 재판청구권을 보장하고 있는 헌법 제27조에도 위반된다 할 것이다. 반면 어떤 행정심판절차에 사법절차가 준용되지 않는다 하더라도 임의적 전치제도로 규정함에 그치고 있다면 위 헌법조항에 위반된다 할 수 없다. 그러한 행정심판을 거치지 아니하고 곧바로 행정소송을 제기할 수 있는 선택권이 보장되어 있기 때문이다.

(2) 심사청구ㆍ재심사청구의 절차

법에 규정된 심사청구ㆍ재심사청구제도는 보험급여의 특수성을 감안하여 행정심판법에 대하여 특별히 규정한 특별행정심판제도인바(법 제88조 제5항은 보험급여에 관한 결정에 대하여 행정심판법에 의한 행정심판을 제기할 수 없도록 하고 있다), 행정소송을 제기하기 위하여 필수적으로 거쳐야 하는 행정심판으로서의 심사청구ㆍ재심사청구

제도가 사법절차를 준용하고 있는 등 헌법 제107조 제3항의 요청을 충족하는지 살펴보기에 앞서 먼저 심사청구ㆍ재심사청구의 절차에 관하여 본다.

(가) 심사청구

보험급여의 결정 및 지급은 공단의 사업에 속하는데(법 제14조 제3호), 보험급여에 관한 공단의 결정에 대하여 불복이 있는 자는 보험급여에 관한 결정이 있음을 안 날부터 60일이내에, 공단의 소속기관을 거쳐 공단을 상대로 심사청구를 할 수 있다(법 제88조 제1항, 제2항, 제3항). 공단은 심사청구서를 소속기관으로부터 송부받은 날부터 50일이내에 심사청구에 관한 결정을 하여야 하되, 1차에 한하여 10일의 범위내에서 기간을 연장할 수 있다(법 제89조 제1항).

공단은 심사청구의 심리에 있어, 청구인의 신청 또는 직권으로 ① 청구인 또는 관계인에게 질문하거나 의견을 진술하게 하는 것, ② 청구인 또는 관계인에게 증거가 될 수 있는 문서 기타 물건을 제출하게 하는 것, ③ 감정, ④ 의사 또는 치과의사의 진단을 받게 하는 것 등과 같은 행위를 할 수 있다(법 제89조 제2항).

심사청구에 대한 결정은 소정의 사항을 기재한 문서로 하여야 하고, 그 정본을 청구인에게 송부하여야 한다(법시행령 제96조).

(나) 재심사청구

심사청구에 대한 결정에 불복이 있는 자는 그 결정이 있음을 안 날부터 60일이내에, 결정을 행한 공단의 소속기관을 거쳐 산업재해보상보험심사위원회에 재심사청구를 할 수 있다(법 제90조 제1항, 제2항, 제3항).

산업재해보상보험심사위원회(이하 “심사위원회”라 한다)는 위원장

을 포함한 15인이내의 위원(그 중 2인은 상임위원, 1인은 당연직위원)으로 구성한다(법 제91조 제1항, 제2항). 위원은 노동부장관의 제청으로 대통령이 임명하며, 위원의 자격은 ① 판사ㆍ검사 또는 변호사의 자격이 있는 자, ② 교육법에 의한 대학에서 부교수이상으로 재직하고 있거나 있었던 자, ③ 사회보험 또는 산업의학에 관한 학식과 경험이 있는 자로서 노동부장관이 자격이 있다고 인정하는 자 등으로 법정되어 있다(법 제91조 제4항). 위원의 임기는 3년이되, 연임할 수 있고(동조 제6항), 위원은 금고이상의 형의 선고를 받은 경우나 장기의 심신쇠약으로 직무를 수행할 수 없게 된 경우외에는 그 의사에 반하여 면직되지 아니한다(동조 제7항).

재심사청구의 심리ㆍ재결에 관하여는 심사청구에 관한 법 제89조가 준용되고(법 제92조 제1항), 심사위원회의 심리는 공개하며(법시행령 제103조 제1항), 심사위원회는 재심사의 심리경과에 관하여 소정사항을 기재한 심리조서를 작성하여야 하고, 당사자 또는 관계인은 그 열람을 신청할 수 있다(법시행령 제104조).

재심사청구에 대한 결정은 소정의 사항을 기재한 문서로 하여야 하고, 그 정본을 청구인에게 송부하여야 한다(법시행령 제106조, 제96조). 심사위원회의 재결은 공단을 기속한다(법 제92조 제2항).

(3) 행정심판법의 적용

심사청구 및 재심사청구에 관하여 법에서 정하고 있지 아니한 사항에 대하여는 행정심판법의 규정에 의하므로(법 제94조 제3항), 행정심판의 심리에 관한 주요 규정들을 살펴보건대, 행정심판의 심리는 구술심리 또는 서면심리로 하지만, 당사자가 구술심리를 신청한 때에는 서면심리만으로 결정할 수 있다고 인정하는 경우 외에는 구

술심리를 하여야 하고(행정심판법 제26조 제2항), 당사자는 위원ㆍ직원에 대한 기피신청권(동법 제7조 제2항), 보충서면제출권(동법 제25조), 증거제출권(동법 제27조 제1항), 증거조사신청권(동법 제28조 제1항)을 가지며, 재결의 범위에 관하여 불고불리의 원칙과 불이익변경금지원칙이 적용된다(동법 제36조). 재결에는 기속력이 인정되고(동법 제37조 제1항), 재심판청구가 금지된다(동법 제39조).

(4) 사법절차의 준용 여부

법에 의한 심사청구, 재심사청구제도는 이를 거친 다음 행정소송을 제기하는 것이 보장되어 있으므로 재판의 전심절차라는 헌법적 한계를 준수하고 있음이 분명하다.

그러므로 헌법 제107조 제3항의 위반여부는 심사청구ㆍ재심사청구의 절차에 사법절차가 준용되고 있는지에 달려 있다고 할 것이므로 이에 관하여 본다.

(가) 헌법 제101조는 “사법권은 법관으로 구성된 법원에 속한다”고 규정하고 있고, 헌법 제103조는 “법관은 헌법과 법률에 의하여 그 양심에 따라 독립하여 심판한다”고 규정하고 있으며, 사법의 본질은 법 또는 권리에 관한 다툼이 있는 경우에 독립적인 법원이 법을 해석ㆍ적용하여 유권적인 판단을 내린다는 데 있다(헌재 1996. 1. 25. 95헌가5, 판례집 8-1, 1, 18). 따라서 법원이 사법권을 행사하여 분쟁을 해결하는 절차가 가장 대표적인 사법절차라 할 수 있을 것이고, 그렇다면 사법절차를 특징지우는 요소로는 판단기관의 독립성ㆍ공정성, 대심적(對審的) 심리구조, 당사자의 절차적 권리보장 등을 들 수 있을 것이다.

그런데, 헌법 제107조 제3항은 행정심판에 사법절차가 “준용”될

것만을 요구하고 있으므로 위와 같은 사법절차적 요소를 엄격히 갖춰야 할 필요는 없다고 하더라도 적어도 사법절차의 본질적 요소를 전혀 구비하지 아니하고 있다면 “준용”의 요구에 대하여는 위반된다고 할 것이다.

(나) 법이 스스로 규정하고 있는 심사청구ㆍ재심사청구의 절차와 여기에 보완적으로 적용되는 행정심판법의 심리절차까지 고려하여 살펴보면, 심사청구ㆍ재심사청구의 절차는 전체적으로 대심주의 구조에 가깝도록 배려되어 있다고 할 수 있고, 증거조사신청권 등 당사자의 절차적 권리가 상당히 보장되어 있으며, 재결의 절차와 방식, 재결의 효력 등의 면에서도 사법절차를 준용하고 있다고 볼 수 있다.

(다) 나아가, 재결기관이 그 구성과 운영에 있어 어느 정도 독립성과 공정성을 유지할 수 있도록 되어 있는지 살펴본다.

먼저, 재심사청구에 관하여 보건대, 비록 노동부에 소속되어 있지만 심리ㆍ의결에 관하여 노동부장관의 지휘ㆍ감독을 받지 아니하고 독자적으로 권한행사를 할 수 있는 기관인 심사위원회를 재결기관으로 규정하고 있으며, 심사위원의 수, 자격, 임명절차, 임기, 신분보장 등에 관하여 법률로써(법 제91조) 상세히 규율하고 있고, 특히 심사위원의 자격요건에 관하여 외부전문가들이 참여할 수 있도록 규정함으로써(법 제91조 제4항) 심리의 독립성과 공정성을 기하고 있으며, 위원중에는 근로자 및 사용자를 대표하는 자 각 1인을 포함하도록 하고 있고(동조 제3항), 6인의 심사위원으로 심사위원회 회의를 구성할 때에도 판사ㆍ검사ㆍ변호사 위원과 사회보험 또는 산업의학에 관한 학식과 경험이 있는 위원이 각 1인이상 포

함되어야 하고, 심사위원회 회의의 의결에 있어서도 이들 위원이 각 1인이상 출석하여야 하는 것으로 규정하고 있다(법시행령 제101조 제3항, 제4항).

이상의 여러 요소를 종합하건대, 심사위원회는 그 구성과 운영에 있어서 심의ㆍ재결의 독립성과 공정성을 객관적으로 신뢰할 수 있을만하다 할 것이다.

다음으로 심사청구에 관하여 본다. 보험급여에 관한 결정기관인 공단이 스스로 재결기관이 된다는 점에서 재결기관의 독립성ㆍ공정성의 관점에서 결코 바람직한 모습이라고 볼 수는 없다. 그러나 보험급여에 관한 결정의 법률상 행위자는 공단이지만 실제로 보험급여에 관한 결정은 공단내부의 업무분장에 의하여 공단의 소속기관인 지역본부 내지 그 지사에 의하여 행하여지고(공단의 정관 제3조, 직제규정 제6조 별표 1, 제8조, 제11조 별표 5, 권한위임전결규정 제2조, 제6조), 그에 대한 심사청구업무는 공단본부에서 담당(직제상으로는 산재심사실에서 담당)한다. 따라서 실질적으로는 심사청구의 경우에도 처분청과 재결기관이 완전히 동일한 것이 아니므로, 외형상 공단이 재결기관으로 되어 있다는 점만으로 심의ㆍ재결의 독립성과 공정성이 본질적으로 배제되어 있다고 하기 어렵다.

(5) 소　결

결론적으로 심사청구, 재심사청구 후 행정소송을 제기할 수 있으므로 재판의 전심절차로서의 한계를 준수하고 있으며, 심사청구 및 재심사청구의 심리절차에는 상당한 정도로 사법절차가 준용되어 있고, 재심사청구의 경우 재결기관의 독립성ㆍ공정성 또한 확보되어 있으며 심사청구에 관한 결정에 불복이 있는 자는 재심사청구

의 기회가 보장되어 있으므로 전체적으로 볼 때 법에서 규정한 심사청구ㆍ재심사청구제도는 헌법 제107조 제3항의 규범적 요구에 위반된다고 할 수 없다.

다. 재판청구권의 침해여부 등(1) 헌법 제107조 제3항은 “……행정심판의 절차는 법률로 정하되……”라고 규정하고 있으므로 입법자는 행정심판을 통한 권리구제의 효율성, 행정청에 의한 자기시정의 개연성, 문제되는 행정심판사항의 특성 등 여러 가지 요소를 감안하여 입법정책적으로 행정심판절차의 구체적 모습을 형성할 수 있다.

(2) 법에서 심사청구－재심사청구의 2단계 행정심판을 거치도록 특별히 규정한 것에는 나름의 합리적 이유가 있다. 즉, 산업재해보상업무에는 업무와 재해간의 의학적 인과관계, 신체장해의 정도, 요양의 필요성 등 고도의 의학적ㆍ법학적ㆍ보험정책적 전문성과 기술성이 요구되므로 이에 관한 행정기관의 전문성을 충분히 살릴 필요가 크다. 그리고 산업재해 근로자의 요양 등은 신속히 이루어져야 하므로 무엇보다도 신속한 구제의 필요성이 요구되는데, 심사청구ㆍ재심사청구제도를 통하여 행정기관에 의한 신속하고도 효율적인 권리구제를 꾀할 수 있다. 아울러 통상의 소송절차에 비하여 간편한 절차에 의해 시간과 비용을 절약하는 가운데 잘못된 보험급여를 바로잡아 근로자를 보호할 수도 있다.

(3) 심사청구ㆍ재심사청구에는 위와 같은 여러 장점이 있는 반면 국민의 재판청구권을 제약하는 측면이 있는 것도 사실이나, 다음과 같은 점을 고려할 때 그 정도는 그다지 크다고 할 수 없다.

(가) 공단과 심사위원회는 공단의 소속기관으로부터 청구서를 송

달받은 날부터 50일이내에 심사청구에 대한 결정 또는 재심사청구에 대한 재결을 하도록(다만, 1차에 한하여 10일의 범위내에서 연장할 수 있을 뿐이다) 엄격히 그 기간을 제한하고 있다(법 제89조 제1항, 제92조 제1항)

(나) 구 행정소송법 제18조 제2항, 제3항에 따라, 청구가 있은 날로부터 60일이 지나도 결정 또는 재결이 없는 때 등 그 소정의 사유가 발생한 때에는 청구 후 결정이나 재결을 거치지 아니하고, 또는 청구를 함이 없이 곧바로 행정소송을 제기할 수 있다고 할 것이다.

(다) 행정심판의 전치요건은 행정소송 제기이전에 반드시 갖추어야 하는 것은 아니며 사실심 변론종결시까지 갖추면 된다는 것이 법원의 판례이므로(대법원 1987. 9. 22. 선고 87누176 판결 등), 심사청구와 동시에 혹은 그 전에라도 행정소송을 제기할 수 있고, 소제기 후에도 전치의 요건을 용이하게 보완할 수 있어(헌재 2000. 2. 24. 99헌바17등, 공보 43, 264, 266 참조), 전치요건을 구비하면서도 행정소송의 신속한 진행을 동시에 꾀할 수 있다.

(4) 결론적으로 보험급여결정이 지닌 전문성ㆍ기술성에 비추어 다른 일반의 행정처분과는 달리 특수한 전심절차를 둔 것에 합리성을 인정할 수 있고, 심사청구ㆍ재심사청구의 전치로 인한 노고와 시간, 즉 재판청구권의 제약의 정도는 경미한 데 비하여 그로 인하여 달성되는 공익은 매우 크다고 할 것이므로, 심사청구ㆍ재심사청구제도가 행정심판절차 형성에 관한 입법형성권의 한계를 벗어나 국민의 재판청구권을 침해하는 제도라고 할 수 없다.

(5) 덧붙여 살피건대, 이 사건 법률조항들과 구 행정소송법 제18

조 제1항을 검토하여 보면 보험급여에 관한 결정에 대하여 행정소송을 제기하기 위하여는 심사 및 재심사청구를 하여 그에 관한 결정 및 재결을 받아야 함을 누구나 쉽게 알 수 있으므로(대법원 1998. 5. 12. 선고 98두2546 판결, 1983. 12. 23. 선고 81누344 판결 참조) 이 사건 법률조항들이 명확성의 원칙에 위반된다고 할 수도 없다.

4. 결　론그렇다면 이 사건 법률조항인 법 제88조 제1항, 제3항, 제90조 제1항, 제3항, 제94조 제2항은 모두 헌법에 위반되지 아니하므로 관여재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.

재판관　김용준(재판장) 김문희 정경식(주심) 고중석

신창언 이영모 한대현 하경철 김영일