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금융정책의 변화

金融政策- 變化

금융정책은 통화의 수급을 조절함으로써 금융시장에서의 균형과 실물시장에서의 균형을 통하여 경제의 성장과 안정을 꾀하는 정책으로서 바로 통화당국으로서의 중앙은행에 의하여 이루어지는 것이다. 그러므로 금융정책(monetary policy)이란 통화당국의 행위이다.

6차례에 걸친 경제개발 5개년계획을 추진한 이래 현재까지 30여년간의 주요 금융정책의 변화를 보면, 정부가 계획적인 경제성장을 추진하는 데 필요한 자금의 조달과 배분을 효율적으로 수행할 수 있도록 금융을 정부가 규제할 수 있는 제도적 뒷받침을 해준 일련의 금융개혁들이 1960년대 초반에 이루어졌다. 1961년 6월 '부정축재처리법'에 의거 1957년 은행의 민영화조치로 소수의 부정축재 재벌에 의하여 소유되었던 일반은행의 주식을 정부가 환수함으로써 은행의 소유권을 장악하게 되었다.

또 '금융기관임시조치법'을 제정하여 대주주의 의결권을 제한함으로써 은행의 소유뿐만 아니라 경제권도 완전히 장악하게 되었다. 아울러 정부와 독립된 기구로서 전통적으로 통화가치의 안정에 역점을 두어오던 중앙은행의 금융통제권을 제한하고 정부의 '성장통화' 공급에 적극 협조하도록 정부는 1962년 5월 '한국은행법'을 개정하여 금융통제의 최고사령탑인 금융통화운영위원회를 기능면에서 장악하였다.

정부는 부문별 자금제공을 효율적으로 지원하기 위하여 1961년부터 중소기업은행, 국민은행을 비롯한 특수은행들을 설립하였다.

그리고 경제개발계획의 추진에 필요한 자금동원을 목적으로 1962년 6월에 통화개혁을 단행하였다.

그런데 예상과는 달리 투자재원으로 이용할 만큼 자금이 편재되어 있지 않아서 곧 모든 자금동결을 해제하였다. 그리고 조달된 자금의 효율적 배분을 위하여 1962년 2월 금융부문 자금운용규정을 제정하였다.

내자동원을 목적으로 1965년 9월 정부는 금리현실화조치를 단행하여 은행의 정기예금금리를 15%에서 최고 30%로, 일반어음의 대출금리를 5%에서 26%로 대폭 인상하였고 예대금리간에 4% '포인트'의 역금리차를 두었다.

이에 따른 금융기관의 수지악화를 방어하기 위한 정책을 1966년 3월까지 실시하였다. 이때의 금융개혁은 종래의 저금리시대의 종막을 내리고 고금리시대의 막을 열어서 금리의 기능을 회복시키려 했다는 점이다.

그리고 종래의 부문별 대출한도에 대신에 정통적인 금융통제수단을 활용하여 자금의 가용도(availability)를 조절하려는 시도를 하여 금융의 억압으로부터 자율화를 추구하였다는 점에서 특별한 의의가 있다.

1965년부터 1966년에 걸쳐서 수출지원금융을 강화하기 위하여 수출어음금리를 인식하였고, 신용장 개설 및 지급보증에 관한 업무를 원활히 하기 위하여 1967년에는 외환은행을 설립, 일반은행의 외환업무취급도 허가하였다. 그리고 한국주택은행과 지방은행을 설립하고 외국은행의 국내진출을 허가하기 시작하여 금융기관의 확충을 시도하였다.

1968~1969년 사이에는 예대금리간의 '역마진'을 해소하기 위한 금리인하가 있었고, 1972년 8월에는 1965년 저금리시대 수준으로 금리가 다시 환원되었다.

1972년에는 국제적인 불황과 함께 국내경기마저도 침체되자 우리나라 기업들의 재무구조가 극도로 악화, 정부는 기업도산과 경기부양을 위하여 그 해 8월 3일 이른바 '8·3조치'를 단행하였다.

이 조치는 주로 기업의 사채조정과 특별금융 조치로서 기업의 금융비용 부담을 대폭 경감시켜 주었고 또 차제에 사금융을 제도금융으로 유도하기 위하여 시작하였다. 아울러 '8·3조치'는 금리의 대폭적인 인하로 고금리시대에 종말을 고하고 저금리정책을 택한 정책적 전환점이 되었다.

경제개발정책과 관련된 1970년대 후반의 금융정책은 중화학공업의 육성이 근간을 이루는데 정부는 기존 금융기관의 자본을 증액시키고, 보증한도를 인상함으로써 금융기관을 대형화하여 중화학공업에 필요한 내외자본동원에 기여하도록 하였다.

그러나 정책금융지원을 이용하여 '문어발'식 기업합병으로 기업재무구조가 다시 악화되고 1972년 제2차 석유파동 이후 계속되는 국제경기불황으로 기업들이 또다시 도산의 위험에 빠지자, 1981년 11월 '11·8조치'를 통하여 일부기업들의 대출금상환부담을 유예해 주는 긴급조치를 단행하였으며 1982년에 들어 사채파동이 빚어지게 되자 은행금리의 파격적 인하, 은행민영화의 조속추진을 내용으로 한 '6·28조치'와 사채의 양성화를 위한 '실명예금제'를 주내용으로 하는 '7·3조치'를 발표하기에 이르렀다.

결과적으로 모든 금융기관의 금리는 금융기관에 의해 자율적으로 결정되는 것이 아니라 정부의 금융정책에 의하여 결정되어 왔으며, 항상 균형금리나 시장금리보다 훨씬 낮은 수준에 묶여 왔다.

그러나 1988년도에 금융자율화를 실시하겠다는 정부의 정책발표에 따라 앞으로는 금리가 자율적으로 결정될 것이다.

정책금융

政策金融

자금의 배분은 경제이론상 대출자금의 수요와 공급세를 반영하여 금리가 결정되고, 금리의 매개변수적 기능은 자금의 초과공급 또는 초과수요를 제거하는 작용한다. 그러나 우리나라에서는 1960년대 개발 초기단계로부터 무려 30여년간 희소한 투자재원을 효율적으로 배분하기 위하여라는 명분하에 정부가 자금의 배분에 직접 간여하여 왔다. 즉, 선별융자지침을 마련하여 정부가 지원하는 부문에 자금이 배분되도록 통제하였다.

금융시장 발달이 미비하고 내자동원 체제가 미약하였기 때문에 전략부문육성을 통한 불균형성장을 추구해야 했던 경제개발 초기단계에는 제한된 자원을 효율적으로 배분하기 위하여 우대금리적용 또는 자금우선배분 등 정책금융제도를 실시한 것은 어느 정도 나름대로의 논리가 있었다.

그러나 문제는 단기적인 성격의 자금배분방법인 정책금융을 경제의 여건이 변하고 구조적 변동기를 지나온 1970년 후반 이후에도 이를 지속하고 오히려 그 비중이 1980년대 이후에도 증가되고 있었던 데서 많은 문제와 부작용이 유발됐다.

정책금융의 장기간 실시는 기업경영측면에서 투자사업계획 및 투자규모를 선정하여 사업에 뛰어듬으로써 위험부담의 대가를 얻는 기업가정신의 발전을 저해하는 요인으로 작용하였다. 정부가 장기간 정책적으로 투자부문과 투자량을 결정하고 자금을 배분하는 기능까지 담당함으로써 투자부문과 투자량을 결정하고 자금을 배분하는 기능까지 담당함으로써 장래의 장기전망, 업계의 현황, 기술적 여건, 인력 등을 감안하여 투자결정 여부를 자주적으로 결정하기 위해 고심해야 할 기업가들이 그러한 일보다는 차관도입이나 은행대출교섭에 더 많은 시간과 노력을 기울이게 되었다.

따라서 이러한 기업가형태는 기업가의 자율적 의사결정기능을 제약하게 되어 정부의존적 기업가를 출현시켰으며, 투자의사결정이 정부에 의해 이루어졌으므로 경영합리화를 추구하기 위한 유인을 절감시켰다.

그리하여 투자결정결과가 잘못될 때에도 그 결과에 대하여 기업가가 책임을 회피하는 풍조가 생겼다.

80년대 들어 금융자율화를 추구하는 과정에서 정책금융의 폐단에 대한 논의가 활발하게 진행되고 있다.

정책금융은 우리나라가 수출산업화와 중화학공업화 등 산업정책을 효율적으로 수행해 나가기 위해서 제한된 금융자원을 필요부문에 우선 배분한다는 취지었으나 이로 인한 부작용이 적지 않았음은 사실이다.

그동안 정책금융이 늘어남에 따라 행정부의 금융개입이 늘어나고 은행이 정책금융기관화함에 따라 정상적인 금융중개 기능이 위축되고 금융산업이 낙후하게 되는 큰 요인이 되었다. 또한 일부의 정책금융 확대가 산업간 불균형을 초라해고 이러한 불균형을 시정하기 위한 또다른 정책금융이 발생하는 등 정책금융이 무절제하게 늘어남에 따라 정책금융의 대상 범위와 규모도 크게 늘어나 정책금융 본래의 기능이 감소하게 되었다. 정책금융의 수혜가 제한적일수록 그 효율이 크게 나타나는 것이지 범위가 커질수록 상대적인 우위성은 체감하기 마련이다.

그리고 정책금융의 상당부분은 통화량관리의 범위 밖에 있음에 따라 통화관리의 한계성 문제도 일으킨다. 정책금융의 비중이 높은 가운데 통화관리를 강화한다 함은 일반금융만을 위축하는 것이며 이것은 결국 금융의 재정화를 촉진하는 데 불과할 뿐이다.

이와 같이 정책금융의 존재가 결과적으로 금융자원 배분을 왜곡하고 비능률적 흐름을 조장하는 것 이외도 기업의 경쟁적 정책금융 수혜노력 등으로 대출과 관련된 부조리와 같은 금융질서를 교란하는 요인이 되고 정책금융을 포함한 금융에 대한 기타의 의존도를 늘려 기업의 재무구조를 악화시켰다는 지적도 받고 있다.

그러나 정책금융의 이러한 모든 폐단에도 불구하고 이를 무조건 금기시 함은 우리의 경제현실에서 볼 때 꼭 바람직하고 합리적인 것은 아니다. 정책금융 가운데 가장 높은 비중을 차지했던 수출금융은 개발초기단계와 그 이후의 역할을 나누어 보아야 할 것이다.

노동을 제외한 부존자원이 빈약했던 경제개발 초기단계에 원자재를 수입하고 과잉노동력에 기반을 둔 저임금을 바탕으로 수출증대를 꾀한 전략적 개발방식은 원자재수입대전을 마련하고 과잉노동력을 흡수하는 방편으로 불가피했던 것으로 평가될 수 있다. 따라서 정책적으로 수출부문을 지원했던 금융정책도 긍정적으로 평가를 받아야 할 것이다.

그러나 문제는 수출지원정책이 30년간 지속됨으로써 경제개발 초기단계에는 부각되지 않았던 여러 가지의 부작용들이 나타나고 있다는 점이다. 장기간 수출 부문만을 집중적으로 지원했던 수출금융정책은 내수용 소비재산업을 상대적으로 정체시켜 결과적으로 곡물과 기초생필품의 공급기반이 취약하게 되고 급기야는 1978년에 생필품의 대량수입을 자초하게 되었다. 그리고 수출지원금융은 수출산업과 비수출산업간의 괴리를 확대시킴으로써 수출산업을 지원하는 국내산업이 질·양면에서 성장하지 못하였고 이러한 양부문의 불균형심화는 결국 수출산업의 신장을 제약하는 요인으로 작용하였다는 점이다.

수출산업이 해외여건 변화로 불황을 맞을 때 우리 경제에 숨통을 터줄 수 있는 내수산업, 국내중소기업 등이 제대로 육성되지 못하였기 때문에 한국경제는 해외경기변동에 매우 민감한 산업구조를 갖게 되었다.

특히 정부는 수출목표지향적 지원정책을 장기간 지속함으로써 수출기업으로 하여금 대정부의존도를 높이고 자립의지를 약화시켰다. 비록 개발 초기단계에는 유치부문으로 인정하여 지원했던 수출기업들이 수출목표달성에 선봉이 되도록 정부로부터 계속적인 압력을 받게 되니 자연히 정부에 대한 지원요청도 당연한 것으로 받아들이는 풍조가 생겨났다.

새로운 제품의 개발, 품질향상 등 창의적인 기업가정신을 개발하기보다는 정부의 지원 속에 안주하려는 풍조가 발생하게 되었다. 더구나 수출 부문육성이라는 불균형 성장전략은 단기적 전략이기 때문에 곧 균형성장이 가능하도록 보완조치가 있어야 하는데 불균형 성장정책을 30여년간이나 지속하였다.

그 때문에 산업간 불균형이 심화되어 수출부문과 내수부문이 단절되는 상태가 되고 결국 산업간 연관효과도 크게 기대할 수가 없게 되었다. 이의 실례는 1980년대 후반에 수출산업의 호조로 해외부문의 통화증발이 저축 → 투자 → 생산 → 소득증대의 고리로 연결되기보다는 부동산 투기와 '인플레' 압력으로 나타났던 점에서 쉽게 볼 수 있다.

더구나 정부는 수출목표 달성을 모든 정책의 지상명제로 삼아왔기 때문에 가득률개념을 도외시한 목표지향적 수출촉진정책이 장기간 추진되어 왔다. 그 결과 가득률은 적지만 목표달성에 크게 기여하는 가공무역이 성행되어 수출이 크게 신장했어도 내수산업에 미치는 파급효과가 미흡했다. 뿐만 아니라 국제수지도 개선되지 못한 결과가 발생했고 때로는 출혈수출도 강행되었다. 출혈수출로 인한 손해를 수출기업은 보조금적 성격의 정책금융으로 보전할 수 있으나, 우리나라 국민경제로 보면 부의 해외유출을 회피할 수가 없었다.

그것은 무엇을 위한, 또는 누구를 위한 수출이냐 하는 심각한 문제를 제기했다. 결국 외화 가득률이 무시된 무시된 무리한 수출증대는 무조건 좋은 것이 아니다. 수출은 우리의 귀중한 재화를 외국인에게 공여하는 것이므로 만약 그에 따른 정당한 대가를 받지 못한다면 그것은 교역조건의 악화와 함께 수출은 늘었어도 국민소득은 감소되는 결과를 초래할 것이다. 출혈수출이 일시적으로 외화대전을 얻어 쓴다는 것 이외에는 아무런 소득이 없다는 점에서 외화가득률을 무시하고 수출액과 수출량이 많을수록 수출금융지원도 많도록 한 현행제도의 모순점은 개선되어야 할 것이다.

저금리금융정책

低金利金融政策

본격적인 경제개발계획이 수립된 이래 정부의 금융정책은 대기업 위주로 저금리에 의한 대출을 근간으로 이루어졌다. 이의 주된 의도는 한정된 자원을 집중적으로 투자함으로써 효율을 극대화하고자 하는 것이었다. 이러한 저금리정책은 대기업의 급속한 성장을 가져왔고, 이들 대기업은 우리나라 경제발전의 주역이 되어왔음은 누구도 부인할 수 없는 사실이다. 그러나 한편으로는 저금리에 대한 대기업 위주의 편중대출은 다음과 같은 문제점을 드러내고 있기도 하다.

첫째, 저금리정책은 대기업 위주의 정책으로 부익부, 빈익빈현상을 가져왔다.

편중대출이 문제가 되는 것은 은행이자율이 시중의 이자율보다 훨씬 낮기 때문에 그렇다. 과거에도 그러했지만 우리나라의 은행이자율은 시중의 사채보다 훨씬 낮아서 은행에서 융자를 받아 사채놀이만 하여도 수익을 올릴 수 있었다. 그것은 인플레시대의 이야기이지만 물가인상이 극히 완만했던 지난 80년대 중반에도 그 사정은 비슷했다.

예를 들면 1982년 정부의 금리인하조치(1982. 6·28조치)에 의해 금리는 대출이자 10%, 예금이자 8%의 저금리시대로 들어서게 되어 기업들이 부담할 연간 1조원이 넘는 이자부담비용이 절감되었다. 그런데 이 비용절감에 있어서 크게 혜택을 본 것은 일부 대기업에 그치고 오히려 중소기업이나 가계의 개인에게는 더욱 높은 이자의 사채조차 구하기 힘들게 되었다.

은행이자율이 실제 시세에 못 미칠 정도로 싸게 되니까 은행융자가 쉬운 대기업은 최대한 은행융자를 얻어쓰는 반면에 중소기업, 서민 등은 오히려 긴축정책 등으로 은행융자가 어려워져 사채쪽으로 몰릴 수밖에 없고 따라서 사채 구하기도 더욱 힘들어지는 사태가 발생하였다.

그러므로 저금리정책으로 큰 혜택을 본 것은 일부 재벌그룹을 포함한 대기업들이요, 상대적으로 불리하게 된 것은 중소기업과 서민들이었다.

둘째, 저금리정책은 부실한 투자를 초래하며, 이에 다시금 은행의 부실화를 촉진한다. 물가수준에 비하여 금리가 낮게 책정되어 있어 가능하지만 자금을 융통하려고만 하지 엄밀한 투자수익성을 따져보지 않고 투자하는 경향이 있기 때문이다.

은행은 은행대로 이자율이 낮아져 예금하는 사람은 줄어들고 부족자금을 한국은행에서 차입해다 쓰는 한편(한국은행 차입금 잔고가 1983년 3월 5일 현재 2조 3,102억원으로 1980년 이후 3년 만에 3배나 급증), 은행에 이익을 주는 사업보다는 정책적으로 결정된, 이익이 적은 사업에 융자를 해주지 않으면 안 되게 되어 경영상태가 악화되게 된다. 특히 정책사업에 융자해 주었다가 금융사고가 난다든지 회사의 경영상태가 악화되면 그 후유증은 은행이 부담하게 되었다. 장영자사건 때의 공영토건, 일신제강의 과다한 부채 때문에 조흥은행이 큰 곤경을 치른 것이나 명성그룹 사건으로 인해서 상업은행이 큰 손실을 감수한 것 등이 대표적 예이다. 1989년말 현재 8개 시중은행의 부실여신규모는 2조 45억원이며 그 중에서 은행들이 사실상 떼인 돈으로 간주하는 액수는 1조원에 이른다.

정책금융으로 인한 은행이 과중한 부담을 경감시켜 주기 위한 것이 금융기관의 한은차입이다. 금융기관들의 한국은행차입은 저금리체계하에서 자의적인 정책금융으로 경영부실의 상태에 있는 은행들에게 한국은행으로부터 싼 이자로 자금을 차입하게 하여(연금리 3∼7%) 약간의 이자를 덧붙여 기업에 대부하여(연금리 10∼13.5%) 중간이득을 취하게 하는 것이다. 1985년 12월부터 3차에 걸쳐 6개 시중은행에 1조 7,221억원의 한국 은행차입이 연 3%로 주어졌다.

이 자금은 당시 부실기업정리로 원리금 상환유예, 기업인수를 위한 종자돈 등 막대한 부실채권으로 도산위기에 빠진 은행들을 지원하기 위한 것이었다. 그러나 이러한 특혜적 금융이 국민의 부담으로 이루어지는데도 불구하고 국회의 심의조차 이루어지지 않았다.

또 다른 한국은행의 지원정책으로 지불준비금에 대한 이자지급이 있다. 원래 은행은 예금을 받으면 그것을 모두 대출해 버리는 것이 아니라 10% 정도의 금액을 한국은행에 다시 예금해 놓도록 되었다.

그렇지 않으면 예금주들이 몰려왔을 때 예금을 다시 되돌려주지 못하는 일이 있을 수 있기 때문이다. 그러나 시중은행으로부터 받은 지불준비금에 대해서는 한국은행이 이자를 지불하지 않는 것이 관례로 되어 왔다. 그러나 은행이 과도한 정책자금융자 등으로 경영이 악화될 경우 대외적인 공신력이 떨어진다는 이유로 경영상태에 따라 5∼10%의 이자를 지급하고 있다. 그래서 대기업에 특혜를 주느라 형편이 어려워진 은행을 돕기 위해서 한국은행이 발벗고 나선 셈이다. 한국은행의 시중은행에 대한 지원부담은 결국 국민에게로 되돌아올 수밖에 없게 된다. 이러한 배경하에서 중앙은행의 독립성을 확보하기 위한 노력이 계속되고 있다.

셋째, 비생산적인 투자를 유도한다. 금리가 낮아 환물심리를 촉발시켜 토지 및 건물, 골동품 등에의 투기를 조장하는 것이다.

넷째, 기업의 재무구조를 악화시킨다. 자금을 차용할 수만 있다면 최대한 차용하여 사채시장이나 부동산시장에 자금을 유통시킬 수 있기 때문이다.

다섯째, 가계의 저축의욕을 감퇴시킨다. 우리나라의 저축률이 일본이나 대만 등과 비교하여 낮은 원인은 한국의 소득수준이 낮은 데 있기도 하지만 또한 그 동안의 높은 인플레이션하에서의 저금리정책의 악영향 때문이기도 하다.

여섯째, 외국의 개방압력하에서 국내금융산업이 위축된다. 정책금융을 금융기관에 강요함으로써 은행들의 경영상태가 악화되어 왔고, 그 틈에 국내에 들어와 있는 외국은행들은 커다란 이득을 올리고 있다.