글로벌 세계 대백과사전/통상·산업/산업의 경영형태/특수산업의 경영형태/공익사업의 공익성과 경제성

공익사업의 의의

公益事業－意義

공익사업(public utility industry)이란 본래 '공익의 용역을 제공하는 사업 또는 산업'의 의미이다. 따라서 공중(公衆)용역사업이라 하는 것이 보다 적절한 표현이 되겠으나 우리나라에서는 전통적으로 공익사업(公益事業)이라 불러오고 있다.

공익사업의 사회경제적 특성

公益事業－社會經濟的特性공익사업군(公益事業群)이 기타 산업군(産業群)과 구별되는 특성으로는 독점성(獨占性)과 공익성(공중의 이익)이 있다. 그러므로 공익사업은 이에 따르는 엄격한 공공적(公共的) 규제를 받게 된다.

공익사업이 이와 같은 독점성을 지니게 되는 데는 여러 가지 원인적 특성이 있고, 또 공익성을 지키기 위한 공공규제의 결과로 나타나는 특수속성(特殊屬性)이 있는 바, 이를 약술하면 다음과 같다.

(1) 설비산업적 특성 ― 공익사업은 고정통로(固定通路), 예를 들면 도로·철로·전신전화선로·가스 및 수도관로 등을 중심으로 하는 토목공사설비와, 차량·선박·항공기·동력설비·발변전소(發變電所)·가스·수도설비 등의 기계설비를 설치·운용함으로써 제품인 서비스 또는 특수물질과 서비스와의 결합체를 제공한다는 특성을 가지고 있다.

(2) 거대자본의 고정 ― 공익사업은 거대한 토목기계설비를 필요로 하기 때문에 거대자본을 여기에 고정시키게 된다. 따라서 총비용면에서 볼 때, 자본보수·감가상각비 및 유지관리·운전비 등에 고정적 비율이 크고, 이에 따라 대량생산에 의한 비용체감의 법칙이 적용되며, 수요의 분할(分割) 코스트를 높여 자본과 노동의 낭비를 가져온다. 또한 경쟁은 고정비를 무시하는 파격적 경쟁으로 발전되는 예도 있어 경영을 위태롭게 하며, 장기적으로는 서비스의 저하를 자초(自招), 공중의 이익에 위배되는 사례도 많다.

(3) 공익사업 생산물의 필수성 ― 공익사업의 생산물은 식품과 같은 원시성 필수품은 아니지만, 어느 정도의 문명·문화적 또는 능률적 생산·소비생활을 영위하기 위해서는 불가결 내지 필수성을 가진다. 따라서 공익사업의 종류가 많아지고 그 사용량이 큰 만큼 개인 또는 사회의 생활수준이 향상된다.

(4) 생산물의 비저장성(非貯藏性) 및 수요의 수시(隋時)·즉시성(卽時性) ― 공익사업의 생산물은 교통서비스 및 전기·수도·가스 등의 특수물질과 운수서비스의 결합물로서, 서비스는 저장성을 가지지 않으며, 전기·가스·수도등은 물질적 저장은 가능한 반면 경제적·실용적 저장이 불가능하다. 따라서 전선(電線) 또는 관(管)을 시설, 소비자, 즉 공중에게 직접 운송·배달함을 필요로 한다. 한편, 공익사업의 수요는 그 시기를 예측할 수가 없으며, 일단 수요가 발생하면 잠시도 지체할 수가 없다. 즉, 수요의 수시성(隨時性) 및 즉시성(卽時性)이 강하다. 또한 그 수요는 필요성이 높은데 반하며 저장성이 없기 때문에 휴식이 없다. 따라서 교통·전기·가스·수도 등은 연중무휴를 원칙으로 하며, 이런 이유에서 노동쟁의(勞動爭議)에 있어서의 스트라이크 금지 내지 제한의 필요가 생긴다.

(5) 공공재산 사용의 특성 ― 공익사업의 수행에는 토지·도로·수로(水路)·공간 등 공공재산의 사용이 불가결하며, 경우에 따라서는 사유재산까지도 필요로 하게 된다. 따라서 기업의 창설에 있어 공공재산의 사용허가(라디오·텔레비전의 경우도 전파공간의 사용)를 필요로 하며, 토지수용법에 의한 사유재산의 수용이 특별히 인정되는 바, 이것도 기업의 자유성을 부정하는 독점성을 인정하는 한 요인이 된다.

(6) 기술적·경영적 통일성 ― 교통은 광역(廣域)에 일관하는 보편성을 필요로 하고, 설비규격의 통일, 다른 기업과의 사이클·전압의 통일, 상호유통·광역운영이 필요하다. 우편·통운(通運)사업은 고정통로의 소유를 필요로 하지 않는 사업이다. 이 광역 일관송달의 필요에서 통일적 경영, 즉 독점을 지향하게 된다.

(7) 자연적·기술적·지역적 독점 ― 이것은 인위적·법률적·금융적 독점과는 달리 사업 본래의 기술적 특성에 따르는 독점성으로서, 업무시설이 있는 지역에 국한된 독점이기 때문에 지역적 독점이라고도 한다. 이 독점에는 전용인공고정(專用人工固定)통로를 가진 사업일수록 독점성이 강한데, 철도·전기·가스·전신전화사업 등이 이에 속한다. 한편, 전신전화·전기·가스·수도 등은 세계적으로 독점성이 강한 공익사업임에 반하여, 수송공익사업의 경우는 이종(異種)의 것이 기술적으로 발전을 함으로써 경쟁격화의 양상을 초래, 경영에 있어 많은 문제점이 지적되고 있다.

(8) 공익특성 ― 불특정 다수(不特定多數)의 일반공중의 일상 필수성은 자연적 내지 지역적 독점성과 함께 강력한 공익성을 요구한다. 즉, 필수적인 것이라 하더라도 경쟁성이 있는 경우에는 이것이 공중의 이익을 옹호하게 되지만, 독점성 등이 공익을 해칠 위험성이 있기 때문에 공익성을 특히 강조하지 않을 수 없다.

(9) 공공규제 또는 공영필수성(公營必須性) ― 공공재산 사용특성과 기술상에서 오는 안전성은 그것만으로도 공익사업의 공공규제를 보게 되는 것이지만, 독점성과 공익성과의 모순을 조화시키기 위하여 기타 기업과는 달리 정부·공공체에 의한 강력한 규제를 필요로 하게 된다. 다시 말해 창설허가에서부터 중지 또는 폐지의 제한, 공평한 대우와 수요즉응(需要卽應) 의무, 서비스 수준 및 요금·재무회계에 이르기까지 광범위한 규제가 행해지는 것이다. 한편, 공공규제에서 공유공영(公有公營)으로 될 경향이 많다. 자본주의 체제의 나라들에서도 공기업이 점증(漸增)하고 있는데, 가장 많은 것은 공익사업군(群)에 속하는 기업이다. 그러나 공영에는 공영으로서의 문제점이 있으며, 따라서 비능률적이고 정부의 지나친 간섭, 관료주의적 독선의 방지가 중요시 된다.

(10) 운임요금 및 재정의 안정성 ― 공공규제는 요금면에서 가장 두드러지게 나타난다. 그 결과 공익사업의 이용가격은 모든 상품 가운데 가장 안정성이 많다. 따라서 인플레이션·디플레이션에 있어서 오히려 좋지 않은 영향을 미치는 일이 적지 않다. 그러나 적절한 요금규제정책을 실시함으로써 요금의 대물가(對物價)면에 있어서의 안정성과 기업재정의 안정도를 높일 수 있다. 또한 사회경제의 발전에 따른 공익사업의 발전도 기업재정의 안정성을 도모하며, 규제가 적절히 행해질 경우 공익사업은 수익이 없는 반면 손실 역시 일어나지 않는 특성을 지니게 된다.

공익사업의 종류

公益事業－種類

공익사업은 산업구조면에서 분류하면

① 교통공익사업, ② 통신공익사업, ③ 전기·가스·수도사업 등의 특수물자 공급사업으로 나눌 수 있다. 교통공익사업은 도로제공·도로운송·철도·수로(水路)제공·수상운수·공중운수사업 등의 운수공익사업과 합동주차장·철도차량 제공·운수취급·창고사업 등의 운수부수(運輸附隋) 공익사업으로 구분된다. 그리고 통신 공익사업은 우편·전신전화·방송사업 등으로 다시 분류된다. 한편, 업무지역에 따라 공익사업을 분류하면 ① 도시(또는 지방)공익사업(urban or local utility), ② 대지역 공익사업(regional utility), ③ 전국적 공익사업(national utility), ④ 국제적 공익사업(international utility)으로 나누어진다. 또 소유 경영주체에 따라 분류하면 국영·공영·사영(私營) 및 공사혼유(公私混有)경영 공익사업으로 나누어진다.

공익사업의 경제성과 공익성

公益事業－經濟性－公益性공익사업은 기업으로서 당연히 경제성을 추구한다. 즉, 가능한대로 수입을 높이고 지출을 절감, 독립채산(獨立採算)을 행하며, 상당한 자본보수의 생성에 노력을 하는 것이다. 사영(私營)인 경우는 투하된 자본의 이자에 해당하는 액수 이상의 이윤을 올리려 할 것이고, 공영인 경우에는 반드시 이윤을 목표로 하지는 않는다 하더라도 확대재생산(擴大再生産)을 위한 어느 정도 자기자본의 생성에 노력할 것이다. 이와 같은 자본보수가 독점 규제에 의하여 적정한 한도에서 억제되는 것은 본질상 지극히 당연하다. 그러나 이 공익성이 지나치게 강조된 나머지 때로는 자본보수가 적정한도보다 하회선(下廻線)에서 억제되거나, 심한 경우에는 감가상각비나 영업비마저도 보상되지 않은 요금을 강요당하는 예도 없지 않다. 또한 공익성은 사업의 수입면에서 낮은 요금을 강제하는 반면, 지출면에 있어서는 서비스의 향상 내지 적자(赤字) 서비스를 계속하기를 강제하는 데, 이것은 공익사업에 있어서의 공익성과 경제성의 모순이 아닐 수 없다. 따라서 공익사업의 건전한 발전을 위하여 경제성 충족이 필요하다.

공익사업의 요금정책

公益事業－料金政策

공익사업의 요금은 공중의 일상생활 필수의 서비스, 또는 특수물질과 서비스의 결합물들을 독점적으로 제공한다는 본질에 공익성과 독점성의 조화를 그 정책의 기본으로 한다. 따라서 독점이윤의 규제와 공평대우가 정책기본이 된다. 또한 주요 공익사업은 국민경제에 있어서의 중요 기간산업이기 때문데, 이 점에서의 요금정책이 가미된다.

요금정책의 원칙

料金政策－原則

요금규제의 근본은 공중의 공정한 이익옹호와 사업의 건전한 발전을 조화·양립시키는 데 있다. 우리나라의 경우, 이용공중의 이익을 강조하고 있으나, 이 이익은 공중일변도의 이익이 아니라 공정한 이익이어야 하며, 사업의 건전한 발전이라 국민경제·국민생활의 향상 발전에서 필요한 공익사업의 서비스가 계속적으로 부족됨이 없이 공급되는 상태를 말한다. 그리고 이 양자의 조화를 실현시키는 공익사업의 요금결정원칙을 '공정합리요금의 원칙'이라 한다.

공익사업의 요금결정 원칙은 전기사업의 요금산정 기준에 흔히 채용되고 있을 뿐, 공영·사영의 교통공익사업에서는 그다지 채용하지 않은 것이 세계적인 경향이다. 그러나 요금결정의 분류 내지는 공익사업의 공익성이라는 점을 감안 할 때 이 원칙에 의한 요금결정은 더욱 필요하다 하겠다.