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교육정책과 교육계획

敎育政策－敎育計劃

국가의 교육정책은, 입법 및 행정과정을 통해서 그 일부 또는 대부분이 명백해지는 셈인데, 말할 나위도 없이 그것은 항상 국민의 의지를 기반으로 하면서 현실사회의 교육을 둘러싼 여러 조건의 변화에 적확(的確)하게 대응한

것이 아니면 안 된다. 따라서 정부단계에서 교육정책을 책정함에 있어서는 현재 내지는 장래에 있어서 문제가 되는 교육상황을 정확하게 파악, 예측하여 여기에 따라서 적절한 대책과 구체적인 실시방안, 즉 교육계획을 사전에 세울 필요가 있다. 그러나 국가의 교육정책을 책정하기 위한 것으로 특히 교육계획이 중요시된 것은 오히려 최근의 일이라고 해도 무방하다.

요컨대 교육활동이 의도적으로 실시되는 한, 거기에는 어떠한 형태로든 계획이 뒤따르기 마련이다. 그 의미에서는 각양의 교육계획을 생각할 수 있다. 그러나 통례로 교육계획이라고 하는 경우는 학교의 교육계획, 지역의 교육계획, 국가의 교육계획의 어느 하나를 가리키고 있다. 우리나라에서는 해방 전에는 그것은 학교의 방침을 실행하기 위한 교육계획을 뜻하는 데 지나지 않았으나, 해방 후에는 학제개혁에 의한 교육의 지방분권 및 민주화를 배경으로 지역사회학교의 교육계획, 즉 지역사회와 긴밀히 결부된 학교의 교육계획으로서 강조되었다. 그리고 최근에는 국가의 장래에 있을 사회적·경제적 발전을 투시한 교육계획으로서 각광을 받게 되었으며, 현재 유엔 기관인 유네스코나 경제협력개발기구에 의해서 각국의 협력 아래 국제적인 교육계획이 추진되고 있다.

교육정책은 기본적으로는 국가의 교육정책이어야 하나 그 테두리 안에 있어서라면 지방자치단체의 교육정책도 성립될 수 있다. 따라서 이러한 교육정책을 책정하기 위한 것으로서 국가의 교육계획과 지역의 교육계획에 대해 언급하지 않으면 안 된다. 또한 국가의 교육계획은 별개로 하고, 지역교육계획에 대해서는, 그 입안의 주체가 학교·연구소 또는 민간단체라는 식으로 지방자치단체 이외의 경우가 있지만, 그 경우라도 그러한 교육계획이 간접적으로 지방자치단체의 교육정책에 커다란 영향력을 가지고 있다는 것은 부정할 수 없다.

각국의 교육정책 동향

各國－敎育政策動向

최근 수년래, '교육폭발' 또는 '교육경쟁'의 시대라고 불리어지는 것과 같이, 세계 각국은 기술혁신에 따르는 사회·경제구조의 급격한 변동에 직면하고 있다. 따라서 새 시대의 요청에 적응한 교육정책의 입안 및 여기에 준거한 교육개혁을 추진하고 있다. 그런데 각국의 교육제도는 각각 국민성 내지 정치·경제·사회 및 문화적 전통을 반영하고 있는 것이기 때문에, 이것을 변혁하는 교육정책의 결정이나 그 실시과정은 실로 다채롭다. 이 사실을 한결같이 개인주의 또는 자유주의적 민주주의를 사회생활의 원칙으로 표방하고 있는 미국·영국·프랑스·독일 등의 예를 보더라도 명백하다. 이들 여러 나라에 대해서 억지로 교육정책의 형태를 분류한다면, 미국이나 독일과 같은 연방국가형(聯邦國家型)과, 프랑스와 같은 비연방국가 형식으로 나눌 수 있다.

먼저 연방국가에서는, 교육사항의 여러 결정과 그 실시는 원칙적으로 각 주(州：邦)의 권한에 속해 있기 때문에, 연방정부에 의한 전국적인 규모에서의 정책결정·실시라는 점에서 많은 장애를 내포하고 있다. 그러나 연방국가로서 대표적인 미국·독일 모두 근년 특히 연방정부에 의한 지배를 수반하지 않는 형태에서의 재정원조를 확대해 나가는 경향이 있으며, 이에 의해서 각주간 내지 각 지방(지역)간에 나타나는 교육수준의 격차 시정을 지향하고 있다.

다음으로 프랑스·영국에 대해서 본다면 전자는 중앙집권주의적, 후자는 지방분권주의적인 교육행정의 전통이 뿌리 깊은데, 두 나라 모두 독자적인 방법으로 두드러지게 복선적 학교제도의 민주화 정책을 적극적으로 추진하고 있다. 첫째로 11세에서 장래의 진로를 결정해 버리는 선발시험을 폐지할 것, 둘째로 적어도 전기(前期)중등교육기관을 능력, 적성의 관찰과 지도에 두어서 각 코스간의 이행을 용이하게 할 것, 그리고 이 목적에 합치된 종합제의 중등교육기관을 보급시킬 것을 그 중요한 정책과제로 삼고 있다. 이 과제의 실행에 있어서, 프랑스에서는 전국이 획일적인 결정 실시를 지향하고 있는 데 대해서, 영국에서는 정부의 권고를 강력히 앞세우면서도 원칙적으로 지방에 의한 자주적인 취사선택의 권한을 존중하고 있는 것이 특색이다.

끝으로 공산주의 혹은 사회주의 여러 나라의 교육 정책에 대해서 본다면, 역시 각 국가마다 자국의 역사와 전통에 따라서 다소의 차이가 인정되기는 하나 교육정책의 기본은 전체주의적 또는 평등주의적 원리의 존중에 있으며, 또한 집단주의적·노동중심주의적인 학습방식이 대세(大勢)를 점하고 있다. 그러나 러시아의 예에서 보는 바와 같이, 근년 특히 개인의 특수능력의 개발·육성이라는 방향이 차차 강력히 추진되고 있는 점을 간과(看過)할 수는 없다.

또한 사회체제의 사이를 초월해서 세계의 선진제국은, 기초적 능력의 충실을 위한 의무교육 연한의 연장(최소한 10개년으로), 과학기술교육의 진흥, 나아가서 국제이해를 지향하는 사회과나 외국어교육의 중시라는 정책면에서 공통점을 발견할 수가 있다.

국가의 교육계획

國家－敎育計劃

교육계획은 계획 주체자의 구분에 따라서 크게는 국가의 교육계획과 작게는 학교단위의 교육계획을 들 수 있고, 그 중간적인 계획으로서 지역교육계획을 들 수 있다.

최근 각국의 교육계획의 특징은 국가발전을 위한 경제·사회·문화 등 모든 분야의 계획을 단편적·지엽적으로 이루는 것이 아니고, 국가의 균형있는 발전을 위해서 국가가 종합적인 계획을 수립하고 실시한다는 것이다. 이러한 종합적 계획의 일환으로서 교육의 국가적 계획이 포함되는 것이다. 즉 국가의 교육계획은 정부 혹은 교육부(혹은 특별히 기획을 위해 조직된 기관)에서 사회전반의 종합적 발전계획의 일환으로서 종합적·구체적·장기적으로 계획한다는 특징을 가지고 있다. 그러므로 이러한 교육계획은 국가의 사회·경제적 여건을 충분히 고려해서 계획되는 것은 물론이고, 타 분야의 국가계획 역시 교육분야의 계획을 배려해서 결정되어야 한다. 특히 국가의 교육계획이 타분야의 계획 이상으로 중요시되어야 하는 이유는 계획기간의 문제에 있다. 즉 교육효과는 비교적 긴 시간 이후에 그 결과가 측정될 수 있다. 여기에 교육이 국가계획의 장기화에서 오는 불확정한 요소를 피하기 어렵다는 특수사정이 있다.

국가교육계획과 사회체제

國家敎育計劃－社會體制

국가체제가 다르고 그 국가의 발전단계가 다르면 국가의 교육계획의 의의와 성격이 다르게 된다. 우선 사회주의국가에 있어서는 모든 사회활동이 계획화 되고, 계획의 주체인 정부는 계획 수행상의 모든 조건을 좌우한다. 따라서 모든 계획도 강제성을 띨 수 있다. 그러나 자본주의사회의 특징은 계획의 주체인 정부가 그 계획을 규제하는 수단이 한정되어 있다.

또 한가지는 중앙집권적 교육행정의 특징을 취하고 있는 국가와 지방분권적인, 즉 교육자치제도가 이룩되고 있는 국가에서의 교육계획에는 상이점이 있다. 전자의 경우는 일반적으로 국가교육계획이 이루어질 것이며, 후자의 경우는 지역계획 혹은 학교계획에 편중할 것이다. 뿐만 아니라 후진 여러 나라의 교육계획은 선진국의 수준에 도달하려는 수단으로서 그 계획을 강조하고 내용을 선정한다는 점이다.

교육계획 작성의 요건과 절차

敎育計劃作成－要件－節次

일반적으로 교육계획의 요건으로서 이른바 6원칙을 들 수 있다. 즉, 왜(why), 무엇을(what), 어떻게(how), 어디서(where), 누가(who), 언제(when)한다는 것이 밝혀져야 한다. 여기서 '왜'라는 것은 교육계획을 실시해야 할 목적을 밝히는 일이며, '무엇'은 교육계획에서 실행해야 할 구체적 실행사항이며, '어떻게'는 교육계획의 처리방법이며, '어디서'는 장소를 의미하며, '누구'는 담당자를, '언제'는 기간 혹은 시기를 말한다.

한편 교육계획의 절차는, ① 목표의 설정, ② 현상의 파악, ③ 방법채용, ④ 일정표 작성, ⑤ 필요한 자원, 즉 인원·자재·자료의 조달 등을 들 수 있다. 요컨대, 교육계획의 목표설정에 있어서는 현재의 사회적 요청과 장래의 사회적 필요성을 정확히 판단하여, 교육계획 상호간 혹은 타 분야의 계획과의 중복·마찰 등에서 오는 손실을 미리 제거할 수 있도록 종합적인 진단을 거쳐서 그 목표가 설정되어야 한다. 현상의 파악은 과거의 교육현상에서부터 오늘날까지의 현상을 인식하여, 현재의 문제점이나 결함을 찾음으로써 앞으로의 발전 방향을 정확하게 설정하자는 것이다. 목표달성의 방법은 그 목적에 가장 효과적인 방법을 동원하는 것이다. 그 방법은 계획기간·인원·자재·자금 등의 조달 가능성을 배려해야 한다. 다음은 교육계획 기간의 문제이다. 교육계획은 대부분이 장기적으로 수립되어야 한다는 필연적인 운명에 놓여 있다. 따라서 자칫하면 최고 행정책임자의 교체로 인해서 교육계획이 수정 혹은 전복되는 경우를 최대한으로 피해야 한다. 한편 행정가의 재임기간 동안 교육계획의 결과를 얻기 위해서 서두르거나, 설정된 모든 단계를 거치지 않게 되는 경우도 피해야 한다. 교육계획의 실시에 수반되는 인원·자재·자금 등은 교육행정 자체 내에서 해결될 경우도 있지만, 대부분이 교육관계 영역 이외에서 원조내지 지지·협조를 얻어야 한다. 그렇기 때문에 정치적 지원을 위한 대민(對民)관계 홍보(弘報,PR)는 필수적인 활동이다.

지역교육계획

地域敎育計劃

특정한 생활양식과 공동체의 감정이 존재하는 일정한 범위의 지역에서 그 지역의 교육상황과 산업구조에 따라 특정한 교육계획을 수립할 필요성을 느끼게 된다. 이러한 요구는 교육행정의 지방분권적 체제 내지 교육자치제도의 발전과 함께 더욱 관심이 높아져 가고 있다. 국가계획을 통한 교육계획이 아니고 지역단위의 교육계획을 수립한 미국의 경우를 예로 들면, 1929년의 세계대공황 이후 미국 교육계획은 학교교육을 지역사회생활로 연결짓도록 하는 지역사회학교(community school)의 교육계획이 바로 지역교육계획의 원동력이 되고 있다. 즉 그 지역의 생산과 생활을 전면적으로 개선하고자 하는 지역계획의 일환으로서의 지역교육계획을 시도한 것이다. 이러한 지역계획을 위한 지역교육계획운동은 제2차 세계대전 이후 세계 각국에 소개되었다. 그것은 곧 학교교육을 지역사회생활과 결합하여, 지역사회의 과제를 학교교육의 과제로 보고자 하는 학교단위의 교육계획으로 발전되었던 것이다.

지역교육계획은 지역의 종합적 계획의 일환으로서 학교교육·사회교육·사회복지·보건·범죄 등의 제문제를 통일적으로 계획하고, 그 계획 속에서 교육계획이 이루어져야 한다. 더 나아가 학교단위의 지역사회 학교계획도 그 지역계획을 구체화하는 학교교육 프로그램을 작성하는 데서 출발되어야 한다.

지역교육계획의 문제

地域敎育計劃－問題

지역교육계획은 지역의 직접적인 생활개선을 목적으로 하기 때문에, 그들의 생활을 크게 지배하고 있는 사회와 국가의 과제나 계획을 도외시할 수 없으며, 따라서 그것은 국가계획과 일치해야 한다. 그러므로 지역성을 철저히 드러낼 수 없다는 점이 하나의 문제이고, 다음은 국가교육계획과 지방교육계획과의 관련성의 문제를 고려해야 한다. 국가적 교육통제가 강하면 지역교육계획이 약화된다. 그러나 지역교육계획이라고 해서 모두 민주적 계획이라고 볼 수는 없다. 그 교육계획 수립과정이 민주적 행정의 원칙에 이루어지고 있느냐의 문제와, 그 교육계획의 내용이 일반 국민대중의 행복한 사회건설에 결과하고 있느냐가 민주적 교육계획의 특징이 된다. 끝으로 지역교육계획의 종합성의 문제를 고려해야 한다. 교육계획이 종합적으로 이루어지기 위해서는 국가의 전반적 계획이 성립된 후에라야만 현실적으로 통일된 지역교육계획이 가능하다. 그러나 자본주의 국가체제하에서의 행정체제는 국가가 모든 계획의 주도권을 장악하고 그 계획 수립과정에서 통제권을 발휘하려는 입장을 지향하고 있기 때문에, 현실적으로 통일된 교육계획이나 지방교육계획이 곤란하게 된다.

한국의 기획제도의 발달

韓國－企劃制度－發達

1948년에 공포된 '정부조직법'은 중앙행정기구의 하나로서 국무총리 직속하에 기획처(企劃處)를 두었다. 기획처는 국무회의에 제출하는 재정·경제·금융·산업·자재·물가 등에 관한 종합적 계획수립과 예산편성에 관한 사무를 관장하였다. 그리고 기획처장을 위원장으로 하여 경제위원회가 구성되었다. 한국전쟁 이후 1954년에 공포된 제2차 개헌에 의하여 국무총리제가 폐지되고 대통령중심의 체제가 강화됨에 따라, '정부조직법'이 대폭 수정되어 기획처는 폐지되고 부흥부가 신설되었다.

부흥부는 한국전쟁 동안에 파괴된 산업·경제의 종합적 부흥계획을 담당하였고, 부흥부장관을 위원장으로 하는 부흥위원회가 종합적 부흥계획을 심의하였다. 그 밖에 행정 각부에서는 각종 계획을 수립하였던 바 그 예로써 도시계획·산림녹화계획·식량수급계획·수출진흥계획·의무교육 완성 6개년계획 등을 들 수 있다. 그러나 이러한 계획행정을 통할하는 중앙 기관은 없었다. 그러다가 5·16군사쿠데타 이후 종합적 국가기획제도가 창설되었다. 즉 1961년 내각수반 직속하에 경제기획원이 설치되었고, 1961년 8월 25일부로 정부조직법을 개정하여 내각수반 직속하에 내각기획통제관실을 두고, 경제기획원과 각 부에 기획조정관을 두게 했다. 뿐만 아니라 각 도(제주도 제외)와 서울특별시에 기획조정관을 두었다.

그 후 1961년 10월 16일 공포된 '기획조정위원회'의 발족으로서 기획제도가 발전을 이룩한 셈이다. 동위원회는 기획통제관을 위원장으로 하고 경제기획원 기획조정관을 부위원장으로 하였으며, 각 부의 기획조정관 외에 예산국장과 내각수반이 임명하는 고급공무원으로 구성되었다. 즉 동 위원회는 제1차 경제개발 5개년 계획을 비롯하여 기본운영계획, 예산안 등 중요한 국가계획에 관한 조정과 종합검토를 담당하였다.

그러나 군정하에 창설된 기획제도는 민정이양 후 그대로 답습되어, 1963년 12월 14일 개정 공포한 정부조직법은 국무총리 밑에 기획의 조정과 심사분석을 관장하기 위하여 기획조정실을 두고, 행정 각 부에는 기획관리실을 두어 기획·예산·행정·관리 및 법제에 관한 사무를 관장하게 하여 오늘에 이르고 있다. 이리하여 일반행정 부문에서의 국가기획제도는 어느 정도 확립되었으며 말단에 이르기까지 기획의 강화는 현저한 경향으로 나타나고 있다. 그러나 1998년 2월 김대중 내각구성에서 기획조정실은 폐지되었다.

교육기획제도의 발달

敎育企劃制度－發達

교육행정에서의 기획제도의 발달은 일반행정의 기획제도와 때를 같이하였다. 즉 1961년 8월 25일, 정책과 계획의 수립, 심사분석 및 조정을 임무로 하는 기획조정관 제도가 법제화되었고, 동년 11월 13일 기획조정관실 직무규정이 제정되는 한편, 문교부 기획위원회 규정도 마련되었다. 동 위원회는 1962년 5월 '기획 및 예산위원회'로 개칭되었으며, 1963년 12월 정부조직법의 개정으로 기획조정관실은 기획관리실로 개편되었다.

교육부직제규정에 의하면 기획관리실은 교육부의 정책 및 기획을 조정하고 이를 심사분석하며 예산·행정관리 및 법제에 관하여 장관과 차관을 보좌하는 스태프 조직으로 기획관리실장 아래 기획예산담당관·행정관리담당관·법무담당관 각 1인으로 구성되어 있다.

기획예산담당관은 교육정책의 종합·조정, 중장기교육계획의 관리, 주요 업무계획의 수립과 종합·조정, 교육의 수요·공급에 관한 조사·연구, 예산의 편성 및 집행의 조정, 중앙교육협의회의 운영, 기타 행정관리·법무담당관의 주관에 속하지 아니하는 사항에 관하여 실장을 보좌하고 행정관리담당관은 사업·조직·정원·통계·일반행정 사항에 관하여, 법무담당관은 법령 일반 및 소송업무에 관하여 각각 실장을 보좌한다. 서울특별시·광역시·도 교육위원회에는 기획감사담당관이 부분적인 형태로 기획업무를 수행하면서 스태프 기능을 수행한다.

교육개혁심의회

敎育改革審議會

1985년 3월 교육정책 및 교육제도의 종합적인 개선책의 수립 등에 관한 대통령 자문기관으로 설치되어 산하에 교육제도분과위원회, 초·중등교육분과위원회, 고등교육분과위원회, 교육발전분과위원회, 운영위원회 및 기획조정위원회를 두고 공청회·토론회·세미나 및 실태조사 등 설치 시한인 1987년 12월까지 각종의 교육개혁사업을 수행하고 해체되었다.

동 심의회는 정책 연구보고서·최종보고서 및 기타자료를 통해 각종의 교육개혁방안을 제시하면서 21세기를 주도할 한국인상을 '자주적 인간, 창조적 인간, 도덕적 인간'으로 설정했으며 그를 위한 교육 기본원칙으로 한국인의 긍지를 심는 교육, 전인(全人)을 지향하는 교육, 창의성을 기르는 교육, 미래에 대비하는 교육, 수월성의 추구, 다양성의 조장, 자율성의 신장, 교육환경의 인간화, 사회의 교육적 기능강화의 9가지를 제안했다. 또한 교육개혁의 정책과제로서 10개 영역의 종합조정안을 제시했는데, 다음과 같다.

(1) 학제의 개편：유－5－3－4－4제로의 전환, 중학교 의무교육의 단계적 확대, 월반·유급제의 실시, 고졸자의 직업 적응과정 설치, 장애인 무상교육 확대.

(2) 입시제도의 개선：학군내 학교별 전형 등 고교진학제도의 개선, 대학별 전형 등 대학입시제도의 개선.

(3) 학교시설의 현대화：대도시 학교·학급규모의 축소, 학교위생·복지시설 확충, 대학도서관의 확충·현대화.

(4) 우수교원의 확보：교원의 수업부담 경감 및 수석교사제 실시, 사도장학금 설치 및 교사공채, 대학교수 정년보장제.

(5) 교육내용과 방법의 쇄신：교육과정 개발 및 평가의 체계화, 교육과정의 편성·운영의 시·도 단위 재량권 부여, 교과서 정책의 개선과 수업방법의 쇄신.

(6) 과학두뇌의 개발：과학영재교육 강화, 과학교육과정 개편, 실험·실습시설 및 기기의 획기적 확충, 대학의 기초 과학연구 여건 조성.

(7) 대학교육의 수월성 추구：대학유형의 다양화, 대학원 육성, 대학 평가인정제도의 실시, 대학정원의 자율화, 교수 1인당 학생수의 감축, 연구지원체제 강화, 지역연구 및 지역전문가 양성기능 강화.

(8) 평생교육체제의 확립：대학의 평생교육 프로그램 강화, 순환교육 및 위탁교육체제 확립, 문화공간 및 여가시설의 확대, 교육전담 방송체제의 확립.

(9) 교육행정의 자율화：교육위원회의 의결기관과, 교육자치와 지방자치의 연계, 행정조직간 기능 재배분, 학교단위 책임경영제 강화, 국·공립대학의 운영자율성 신장, 대학운영상 규제 완화, 지역별 대학발전위원회 설치.

(10) 교육투자의 획기적 증대：지방교육세 부활, 사학의 납입금 자율화, 교육공채발행, 민간기부금의 적극유치, 사학 진흥금고의 설치·운영, 교육비 배분기준의 합리화.

교육개혁심의회는 교육개혁의 추진을 위해 교육개혁 추진체제의 구축, 교육정책의 합리성과 안정성 제고, 교육재원의 획기적 증대방안을 건의하였다.

중앙교육심의회

中央敎育審議會

1987년 12월 31일자로 3년간의 교육개혁심의회 활동이 일단락 매듭되고, 교육부는 1988년 5월 31일, 중앙교육심의회를 발족하여 교육개혁활동을 연계시켰다. 중앙교육심의회는 교육개혁심의회가 제시한 2000년대를 향한 교육의 청사진에 대해, 교육 및 교육제도의 발전을 위한 교육정책을 선정하고, 이를 실천하기 위한 구체적인 방안을 마련한다는 취지에서 설치된 것이었다. 그래서 중앙교육심의회는 주로 적성과 능력본위의 교육기회 제공, 존중의 교육에 중점을 두고 교육정책을 수립해 나갔다.

특히 제6공화국이 출범한 1988년 당시, 교육부의 주력사업은 교육본질의 추구, 교육에서의 민주화, 사회균등발전에 기여하는 교육기회 획대에 있었다. 따라서 무엇보다도 교육민주화의 평생교육의 이념이 강조되었고, 그 중 교육의 민주화는 민주복지국가 건설을 위한 국민정신교육, 인간교육 등 상당한 교육적인 의의를 가지는 것이었다.